Pubblicato il 03/03/2026

N. 00491/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01196/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1196 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Longhi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Avepa, Agenzia Veneta per i Pagamenti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

1) della comunicazione inviata da AVEPA del 30.03.2022, prot. n. -OMISSIS- avente ad oggetto “PSC Veneto – Sezione Speciale, Area Tematica “Competitività imprese”. Misure ex FESR (Asse 3, Azioni 3.1.1 e 3.3.1). Bando per l'erogazione di contributi finalizzati al riposizionamento competitivo delle PMI, al sostegno agli investimenti e alla promozione della digitalizzazione e dei modelli di economia circolare” - DGR n. 1510 del 2 novembre 2021. Domanda di sostegno ID -OMISSIS-. Comunicazione ai sensi dell'articolo 10 bis della Legge 241/1990 e s.m.i.”;

2) della comunicazione inviata da AVEPA del 07.06.2022, prot. n. -OMISSIS-, avente ad oggetto: “-OMISSIS- -OMISSIS- – Sezione Speciale, Area Tematica “Competitività imprese”. Misure ex FESR (Asse 3, Azioni 3.1.1 e 3.3.1). “Bando per l'erogazione di contributi finalizzati al riposizionamento competitivo delle PMI, al sostegno agli investimenti e alla promozione della digitalizzazione e dei modelli di economia circolare” - DGR n. 1510 del 2 novembre 2021. Domanda di sostegno ID -OMISSIS-. Riscontro a Vs. comunicazione prot. -OMISSIS- del 08.04.2022”;

3) di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Avepa, Agenzia Veneta per i Pagamenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il dott. LA NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società -OMISSIS- impugna i provvedimenti con i quali AVEPA – Agenzia Veneta per i Pagamenti, con il coinvolgimento della Regione Veneto, non le ha attribuito il punteggio di priorità ai sensi del criterio A del bando regionale approvato con DGR n. 1510 del 2 novembre 2021, nell’ambito del Programma di Sviluppo e Coesione (PSC) Veneto, volto al riposizionamento competitivo delle PMI, al sostegno agli investimenti e alla promozione della digitalizzazione e dei modelli di economia circolare. La domanda di sostegno (ID -OMISSIS-) era corredata dalla documentazione richiesta, tra cui le dichiarazioni dei fornitori circa la rispondenza dei beni ai processi di “Transizione 4.0”, rilevanti ai fini del punteggio di priorità.

Con comunicazione del 30 marzo 2022, resa ai sensi dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, AVEPA rappresentava l’intenzione di non riconoscere il punteggio di priorità, evidenziando la mancata presentazione della documentazione idonea, e invitava la ricorrente a presentare osservazioni nel termine di dieci giorni.

La società, con nota dell’8 aprile 2022, depositava controdeduzioni sostenendo di avere già prodotto, in sede di domanda, le dichiarazioni dei fornitori conformi alle previsioni della lex specialis , provvedendo, tuttavia, a produrle nuovamente, debitamente vistate con timbro e firma del fornitore, e chiedendo l’attribuzione del punteggio relativo al criterio A.

Con successiva determinazione del 7 giugno 2022, AVEPA confermava il diniego del punteggio di priorità, deducendo che le dichiarazioni originariamente prodotte con la domanda fossero prive della sottoscrizione del dichiarante e dunque non riconducibili ai fornitori. La domanda veniva dichiarata ammissibile ma non finanziabile per esaurimento della dotazione finanziaria in relazione alla posizione in graduatoria assegnata.

La società impugnava tali esiti sulla base dei seguenti motivi: i) violazione dell’art. 10- bis l. n. 241/1990, per incongruenza tra i motivi ostativi comunicati nel preavviso di rigetto e la motivazione del provvedimento finale; ii) violazione della lex specialis (art. 21, comma 1, del bando) ed eccesso di potere, per avere l’Amministrazione introdotto requisiti formali ulteriori non previsti e per travisamento dei fatti; iii) eccesso di potere per disparità di trattamento;

La ricorrente chiedeva, inoltre, il risarcimento del danno per equivalente, pari all’importo del contributo richiesto.

Si costituiva in giudizio AVEPA, resistendo nel merito.

Infine, all’udienza pubblica del 2 dicembre 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato con riguardo al primo motivo, con assorbimento dei restanti profili.

Deve premettersi che l’istituto del preavviso di rigetto di cui all’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, nella ricostruzione consolidata della giurisprudenza, è preordinato ad assicurare un effettivo contraddittorio procedimentale, secondo canoni di leale collaborazione tra amministrazione e interessato.

È dunque necessario che i motivi ostativi enunciati nel preavviso, pur non vincolando l’amministrazione ad una loro pedissequa riproduzione, circoscrivano l’oggetto della motivazione, sicché il provvedimento conclusivo non può sorreggersi su ragioni del tutto nuove, non prospettate né enucleabili dal preavviso, dovendo, in caso contrario, l’amministrazione rinnovare l’interlocuzione ai sensi del medesimo art. 10- bis .

In tal senso il Consiglio di Stato ha affermato che, pur non richiedendosi un rapporto di identità assoluta tra preavviso e determinazione finale, deve escludersi che il diniego definitivo possa fondarsi su ragioni inedite e non riconducibili, neppure in via di specificazione, all’avviso partecipativo, perché ciò frustrerebbe la funzione garantistica dell’istituto (Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2018, n. 2330). Vo è dunque la necessità di una tendenziale sovrapposizione tra le considerazioni espresse nell’atto endoprocedimentale e quelle contenute nell’atto conclusivo, salva la mera precisazione o puntualizzazione di taluni aspetti, senza che ciò possa comportare la radicale modificazione delle ragioni ostative declinate nella comunicazione.

Nella fattispecie, dagli atti emerge con chiarezza che il preavviso del 30 marzo 2022 era incentrato sulla contestazione della mancata presentazione della documentazione necessaria al riconoscimento del punteggio di priorità.

Al riguardo, la società ha dato puntuale risposta, da un lato, deducendo di avere già depositato la relativa documentazione sin dalla domanda, e, dall’altro lato, provvedendo a depositarla nuovamente in forma sottoscritta.

Il provvedimento finale del 7 giugno 2022 ha invece mutato il baricentro motivazionale, reputando che la documentazione prodotta con la domanda fosse esistente (e quindi essa non sarebbe stata mancante) ma, nel contempo, priva di sottoscrizione e, perciò, non riconducibile ai fornitori, concludendo per la non attribuzione del punteggio.

La divergenza tra il contenuto del preavviso e la motivazione dell’atto conclusivo appare evidente e non riconducibile a mera specificazione: nel primo si assume l’assenza della documentazione, nel secondo si stigmatizza un vizio formale di sottoscrizione della medesima documentazione che l’Amministrazione, dunque, riconoscere essere esistente sin dal momento del deposito della domanda.

Ne discende la violazione dell’art. 10-bis, per avere l’Amministrazione introdotto, solo in sede di decisione, una ragione ostativa diversa e non partecipata.

Il Collegio osserva che tale scarto logico non è ininfluente sul piano della garanzia partecipativa. Se il motivo ostativo risiede nella mancanza del documento, l’interessato è chiamato a dimostrare l’avvenuto deposito o, al più, a produrlo; se, invece, la ragione è il difetto di sottoscrizione, l’interessato è posto nella differente condizione di contestarne la rilevanza rispetto alla lex specialis ovvero di prospettarne la sanabilità, impregiudicata ogni determinazione al riguardo da parte di AVEPA.

Non può, dunque, essere condivisa, in contrario, la tesi difensiva dell’Amministrazione, per cui la censura del difetto di sottoscrizione costituirebbe una mera specificazione del rilievo di mancata presentazione. La specificazione, per essere tale, presuppone l’omogeneità della ragione ostativa, mentre, nel caso esaminato, emerge un vero e proprio cambio del paradigma valutativo che, proprio perché fondato su un diverso presupposto di fatto, avrebbe richiesto la rinnovazione del contraddittorio.

L’accoglimento del primo motivo, assorbente, rende superfluo lo scrutinio degli ulteriori profili di censura, con regressione del procedimento alla fase immediatamente precedente alla manifestazione del vizio rilevato.

Quanto alla domanda risarcitoria, spiegata in via subordinata, essa non può trovare accoglimento allo stato. L’annullamento giurisdizionale per vizio del procedimento determina un effetto conformativo che rende doverosa la riedizione del potere; solo all’esito della nuova determinazione, alla luce degli esiti istruttori e della concreta posizione della ricorrente in graduatoria, potrà valutarsi la sussistenza degli estremi dell’illecito aquiliano in termini di ingiustizia del danno, colpa dell’Amministrazione e nesso causale, non potendosi allo stato predicare la certezza dell’utilità finale.

Il ricorso deve essere, pertanto, accolto nei sensi indicati.

In considerazione della particolarità della vicenda e della natura essenzialmente procedimentale del vizio riscontrato, si reputa equo compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida LA, Presidente

LA NO, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA NO	Ida LA

IL SEGRETARIO