Pubblicato il 08/05/2026

N. 00840/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00621/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 621 del 2025, proposto da
Comune di Carolei, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Leporace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio Valle Crati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, corso Luigi Fera, n. 23;

nei confronti

Comune di Castiglione Cosentino, Comune di Mendicino, Comune di San Martino di Finita, Comune di Cosenza, Comune di Rende, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Comune di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Carolillo, Carmelo Triulcio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Rende, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Stella Morabito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della deliberazione n. 1 del 15 marzo 2025 “ MODIFICHE STATUTO CONSORTILE ” e n. 2 del 15 marzo 2025 “ ELEZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSORZIO VALLE CRATI ” dell’Assemblea del Consorzio Valle Crati, entrambe pubblicate all’Albo Pretorio on line del detto Consorzio a partire dal 17 marzo 2025, come da rispettivi allegati certificati di pubblicazione del 17 marzo 2025 a dette deliberazioni, contenenti pareri giuridico amministrativo che pure si impugnano;

- di tutti gli atti presupposti connessi e conseguenti ed in particolare delle delibere del Consiglio di amministrazione di detto Consorzio n. 1 del 07/02/2024 e n. 4 del 14/03/2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Consorzio Valle Crati ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa ER IS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. Con ricorso notificato il 13 maggio 2025 il Comune di Carolei – premesso di aderire al consorzio intercomunale denominato “Consorzio Valle Crati” - ha impugnato i seguenti atti:

- delibera assembleare n. 1 del 15 marzo 2025, recante “modifiche allo statuto consortile”;

- delibera assembleare n. 2 del 15 marzo 2025, in tema di “elezioni del Presidente del Consorzio Valle Crati”; nonché come atti presupposti e connessi:

- delibera del Consiglio di amministrazione n. 1 del 7 febbraio 2024, peraltro già oggetto di giudizio dinanzi al giudice ordinario;

- delibera del Consiglio di amministrazione n. 4 del 14 marzo 2025.

2. A fondamento del ricorso ha posto i seguenti motivi

A) FALSITÀ, INSUSSISTENZA E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DI AT, FALSA RAPPRESENTAZIONE DEI LAVORI ASSEMBLEARI E DELLE RELATIVE DETERMINAZIONI, TRAVISAMENTO. VIOLAZIONE DEL GENERALE PRINCIPIO MAGGIORITARIO VIGENTE NEL NOSTRO ORDINAMENTO E DELL’ ARTICOLO 23 CAPOVERSO 6 DELLO STATUTO DEL CONSORZIO VIOLAZIONE ARTICOLO 29 CAPOVERSO 2 DEL DETTO STATUTO. VIOLAZIONE ART 31 DLGS N. 267/2000, sostenendo che i fatti avvenuti in sede di assemblea differirebbero rispetto a quelli rappresentati nelle delibere;

B) in via subordinata QUERELA DI FALSO per le medesime ragioni;

C) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 15 STATUTO. MANIFESTA ILLOGICITÀ. IRRAGIONEVOLEZZA E CONTRADDITTORIETÀ. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 22 TERZ’ULTIMO COMMA ED ULTIMO CAPOVERSO DELLO STATUTO. DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONI. INCOMPETENZA. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 28 DELLO STATUTO E DEGLI ARTICOLI 22, E 27. VIOLAZIONE ARTT 31 DLGS N. 267/2000, posto che le delibere assembleari distinguono tra aventi diritto e non aventi diritto di voto mentre ai sensi dell’art. 15 dello Statuto tutti i 21 comuni che fruiscono dei servizi erogati dal consorzio godono del diritto di voto e per non essere la delibera di ratifica immediatamente esecutiva per difetto di sottoscrizione.

Con riferimento poi alle delibere 1 del 7 febbraio 2024 e 4 del 14 marzo 2025:

D) DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE E/O INCOMPETENZA, non potendo il Consiglio di amministrazione limitare, escludere o sospendere il diritto di voto assembleare dei Comuni aderenti e modificare lo statuto;

E) TRAVISAMENTO. FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO. OMESSA MOTIVAZIONE ED ISTRUTTORIA. INCOMPETENZA. VIOLAZIONE DEL CONTRADDITTORIO E DELLA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO E DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, poiché sarebbero comunque illegittimi perché sono stati esclusi dal voto, Comuni evidentemente ritenuti morosi, senza che lo fossero;

F) TRAVISAMENTO. FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. PARZIALITÀ E NON CORRETTEZA NELL’AGIRE, perché è stato considerato avente diritto al voto il Comune di Mendicino che, anche seguendo l’impostazione adottata negli atti impugnati, era da considerare moroso e non avente diritto al voto;

G) VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 23 STATUTO E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI CONVOCAZIONE ASSEMBLEARE E DI ORDINE DEL GIORNO. OMESSA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE ART 31 DLGS N. 267/2000, l’assemblea del 15 marzo 2025 è stata convocata appena un giorno prima (14 marzo 2025), senza che sussistessero e fossero indicate ragioni di urgenza;

H) ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DALLA CAUSA TIPICA E DAL PUBBLICO INTERESSE.

3. Il Consorzio si è costituito con memoria del 30 maggio 2025 eccependo, in rito, l’inammissibilità del ricorso per tardività rispetto all’impugnazione della delibera n. 1 del 7 febbraio 2024, peraltro già avversata dinanzi al giudice civile, conosciuta sin dall’8 febbraio 2024, nonché per difetto di interesse, posto che lo Statuto consortile esclude il diritto di voto ai Comuni morosi, essendo loro stata revocata l’autorizzazione all’allaccio fognario nonché per intervento della delibera 14 marzo 2025, per cui l’inibizione al diritto di voto discenderebbe dallo Statuto prima che dalla delibera 1/2024. Il medesimo difetto sarebbe altresì determinato dalla delibera 4 del 14 marzo 2025, trattandosi di un provvedimento ampliativo e, quindi, favorevole. Il Consorzio ha poi eccepito l’inammissibilità per violazione dell’art. 40 c.p.a. nella parte in cui prescrive che i motivi di ricorso devono essere esposti in maniera specifica e distinta dai fatti. Nel merito poi ha comunque rilevato l’infondatezza del ricorso.

3.1. Sono altresì intervenuti in giudizio ad adiuvandum il Comune di Cosenza e quello di Rende.

3.2. Nel corso del giudizio il Consorzio resistente ha eccepito (memoria di replica del 9 settembre 2025) il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario rilevando che “ il giudice ordinario ha già conosciuto e deciso la medesima questione, qualificandola come controversia attinente a posizioni di diritto soggettivo, devolute alla giurisdizione del giudice civile. Pertanto, anche a voler ritenere la sentenza n. 1256/2025 del Tribunale di Cosenza incidente nel presente ricorso, si ritiene che lo stesso debba ritenersi inammissibile, in quanto il giudice civile ha riconosciuto la propria giurisdizione decidendo su una questione attinente ad un diritto soggettivo ”.

Parte ricorrente ha depositato la sentenza di rigetto del Tribunale di Cosenza, resa nel giudizio 745/2024 instaurato dinanzi al Tribunale di Cosenza e avente ad oggetto la convocazione dell’assemblea per la nomina del nuovo presidente, previa caducazione o disapplicazione della delibera 1/2025, pubblicata il 16 aprile 2025, nonché quella relativa al giudizio 746/2024 avente medesimo oggetto, accolta relativamente all’impugnazione della delibera.

4. All’udienza del 1° ottobre 2025, in considerazione della pendenza del termine per la proposizione dell’appello, avverso l’ultima pronuncia resa, è stata disposta ordinanza interlocutoria e fissazione dell’udienza di discussione per il giorno 11 marzo 2026.

Il Consorzio resistente ha dato atto di aver proposto appello e entrambe le parti hanno, ciascuna, ribadito le proprie richieste.

5. All’udienza dell’11 marzo 2026 il giudizio è stato trattenuto per la decisione.

IR

1. In via preliminare occorre meglio perimetrare - anche alla luce della presenza di altri giudizi instaurati dinanzi ad altri plessi giudiziari - l’oggetto del presente giudizio.

Il Comune ricorrente, con un’iniziativa giudiziaria attivata anche su più fronti, ha in primo luogo avversato la delibera n.1/2024, con cui il Consiglio di amministrazione del Consorzio ha sospeso il diritto di voto dei comuni morosi, già oggetto del giudizio r.g. 746/2024 instaurato presso il Tribunale di Cosenza e conclusosi con l’annullamento della stessa mediante sentenza avversata in grado di appello.

Ha poi impugnato la delibera 4 del 14 marzo 2025, con la quale il Consiglio di amministrazione ha modificato la precedente delibera prevedendo che “ nei casi ed allorquando gli stessi Comuni aderenti e debenti le quote ordinarie annuali, presentino e vengano accettati con deliberazione del Consorzio Valle Crati piano di pagamento – di rientro rateali dei propri debiti riferibili alle quote con saldo entro termine finale massimo non superiore a dodici mensilità, viene sospesa per il medesimo periodo la condizione di socio moroso con conseguente ammissione in qualità di aventi diritto al voto assembleare purché vengano rispettati i termini perentori di pagamento fino al saldo del dovuto ”.

In ultimo sono state impugnate le delibere dell’assembleari n. 1 e 2 del 2025 rispettivamente di conferma e ratifica delle due delibere del cda precitate e di votazione e nomina del nuovo presidente.

2. Tanto chiarito occorre a questo punto scrutinare le questioni di rito prospettate.

Orbene, ad avviso del Collegio, in accoglimento dell’eccezione formulata dal Consorzio il ricorso deve essere dichiarato inammissibile stante il difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice ordinario.

Il Collegio ritiene che, nel caso di specie, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in base al principio del " petitum sostanziale " in correlazione alla " causa petendi ", avuto riguardo alla oggettiva natura della situazione soggettiva dedotta in giudizio che si è inteso tutelare giuridicamente, da individuarsi con riferimento ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui essi costituiscono estrinsecazione.

Infatti, ancorché il Consorzio Valle Crati sia un ente pubblico con personalità giuridica distinta da quella dei suoi componenti con lo scopo di risanamento, la difesa, la tutela, la valorizzazione e la salvaguardia dell'ambiente dei Comuni interessati muniti di poteri pubblicistici, nella concreta fattispecie di cui trattasi, avente ad oggetto gli atti organizzativi interni dell’ente, mediante l’impugnativa delle delibere di modifica dello statuto, di ratifica e di nomina del nuovo presidente, non è stato contestato l'esercizio di un potere discrezionale o autoritativo di natura pubblicistica, neppure esercitato in via mediata, sicché la posizione vantata non è qualificabile come interesse legittimo bensì come diritto soggettivo.

Tanto in applicazione dei principi sanciti dalla Cassazione a Sezioni Unite nella pronuncia resa a Sezioni unite del 6 giugno 2019, n. 15384, avente ad oggetto la violazione delle norme statutarie concernenti la nomina del presidente e la convocazione, gestione e verbalizzazione delle assemblee all’esito delle quali erano stati adottati i provvedimenti poi impugnati in sede giudiziale, nell’ambito della quale il Giudice della giurisdizione che chiarito che “ ancorché i consorzi per la gestione delle strade vicinali assumano la natura di enti pubblici esclusivamente nell’ipotesi in cui siano costituiti per la manutenzione, la sistemazione e la ricostruzione di strade vicinali soggette ad uso pubblico, configurandosi altrimenti come soggetti privati, non tenuti al rispetto delle norme di contabilità pubblica (cfr. Cass. SU n. 1642/1980 e, da ultimo, Cass. SU n. 21593/2014), appare indubbio che, nella concreta fattispecie di cui trattasi, con le domande avanzate dalla società RAG nei giudizi introdotti dinanzi al Tribunale di ER (concernenti l’impugnativa di delibere consortili per ottenerne l’annullamento) non è stato contestato l’esercizio di un potere discrezionale o autoritativo di natura pubblicistica. Diversamente è stata dedotta l’illegittimità derivata di tutte le delibere consortili oggetto di impugnativa conseguente all’invalidità della precedente delibera consortile adottata il 16 maggio 2015, avente ad oggetto l’irrituale nomina del nuovo presidente del consorzio e la modifica dell’atto costitutivo dello stesso, da ciò volendosi far derivare la conseguente illegittimità ed irritualità delle convocazioni e della composizione del consorzio con riferimento all’adozione delle successive delibere assembleari consortili. Questa conclusione trova, peraltro, un puntuale riscontro in un precedente specifico di queste Sezioni unite (dal quale non si ha motivo di discostarsi), alla stregua del quale “la domanda, che sia proposta dall’utente di una strada vicinale, nei confronti del consorzio obbligatorio costituito, secondo la disciplina del D.L. 1 settembre 1918, n. 1446 e della L. 12 febbraio 1958, n. 126, per la ricostruzione, sistemazione e manutenzione di tale strada, e che sia rivolta ad insorgere contro l’imposizione di contributi per opere non comprese fra i suddetti compiti, né ad essi connesse (nella specie, opere di urbanizzazione a fini di lottizzazione), nonché a far valere l’illegittimità ed inefficacia delle deliberazioni in proposito adottate, esula dalla mera denuncia dell’irregolare esercizio del potere impositivo del consorzio e si traduce nella negazione “in radice” del potere stesso, considerato che tale ultima situazione è ravvisabile non solo quando l’amministrazione si arroghi un potere non previsto dalla legge, ma anche quando utilizzi un potere conferito dalla legge in casi nemmeno astrattamente inquadrabili fra quelli da essa contemplati. Ne discende che la suddetta domanda, ricollegandosi ad una posizione di diritto soggettivo, inidonea a subire degradazione od affievolimento per effetto degli indicati provvedimenti, spetta alla cognizione del giudice ordinario” (v. Cass. SU n. 2713 del 1987; si veda per opportuni riferimenti anche Cass. SU n. 1206/1988)”.

Alle medesime conclusioni può giungersi, con riferimento, più in generale, al riparto giurisdizionale in materia di enti societari con natura pubblicistica, avendo riguardo a quanto affermato dalle Sezioni Unite 26 febbraio 2021, n. 5424, secondo la quale “ con riferimento al riparto di giurisdizione, spettano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto l'attività unilaterale prodromica alla vicenda societaria, considerata dal legislatore di natura pubblicistica, con cui un ente pubblico delibera di costituire una società o di parteciparvi o di procedere ad un atto modificativo o estintivo della società medesima o di interferire, nei casi previsti dalla legge, nella vita della stessa. Sono invece attribuite alla giurisdizione ordinaria le controversie aventi ad oggetto gli atti societari a monte della scelta del modello societario. Tali controversie, restano interamente soggette alle regole del diritto commerciale proprie del modello recepito, dal contratto di costituzione della società, alla successiva attività della compagine societaria partecipata con cui l'ente esercita, dal punto di vista soggettivo e oggettivo, le facoltà proprie del socio (azionista), fino al suo scioglimento. Nell'ambito di quest'ultima categoria rientrano le controversie dirette ad accertare l'intero spettro delle patologie e inefficacie negoziali, siano esse inerenti alla struttura del contratto sociale, siano estranee e/o alla stessa sopravvenute e derivanti da irregolarità - illegittimità della procedura amministrativa a monte, sia di successiva mancanza legale provocata dall'annullamento del provvedimento di aggiudicazione, ivi compresi i profili di illegittimità degli atti consequenziali compiuti dalla società già istituita ”.

Nel caso di specie peraltro, la sequenza di delibere oggetto di impugnativa, tutte avvinte da una intrinseca connessione, trae origine dalla delibera 1/2024 del Consiglio di amministrazione che, applicando in via analogica ai consorziati, l’art. 2466 c.c., ha disposto la sospensione del diritto di voto ai Comuni morosi.

Il Tribunale ordinario di Cosenza ha concluso – sebbene la statuizione sul punto sia stata appellata – che “ il consiglio di amministrazione, a fronte della dichiarata morosità del comune istante nel pagamento delle quote annuali consortili, ha applicato uno strumento sanzionatorio di natura privatistica (art 2466 c.c.), con ciò compiendo un atto uti socius e non iure imperii, poiché non diretto ad esercitare un potere finalizzato al perseguimento di un interesse pubblicistico, ma a reagire al contegno dei soci in ordine all’impegno, statutario, di partecipare alle spese. Del resto, è noto che le questioni afferenti all’obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio siano devolute alla cognizione del giudice ordinario (tra le tante Cass. n.21770/2021), in quanto non riguardano l’estrinsecazione di poteri autoritativi e quindi anche le misura adottate in reazione all’inadempimento del detto obbligo partecipano della stessa natura. Inoltre, la delibera in questione ha inciso, in termini restrittivi, sull’elettorato attivo e sul diritto di voto, dunque su posizioni di diritto soggettivo, escludendo la partecipazione democratica dei comuni coinvolti, profili questi che radicano la giurisdizione in favore del giudice ordinario (cfr. Cass. 5209/2022)”.

Le coordinate fornite dal giudice civile, ritenute condivisibili dal Collegio, riferibili alla delibera originaria, sono estensibili mutatis mutandis anche alle ulteriori delibere avversate nel presente giudizio che, peraltro, dalla prima prendono la stura e mutuano le dedotte illegittimità: in primis alla delibera 4/2025 che, a modifica della prima, ha statuito la sospensione della condizione di socio moroso in capo ai comuni che presentino un piano di rientro rateale, atteso che si tratta di una delibera evidentemente connessa a quella modificata e involgente il medesimo diritto soggettivo, nonché le delibere assembleari che tali determinazioni hanno ratificato e quella che, in conseguente applicazione, ha provveduto alla nomina del presidente (considerando anche che sulla richiesta convocazione assembleare per detta nomina, previa disapplicazione della delibera 1/24, pende altro giudizio civile). E ciò non già in forza di un principio di mera connessione che, come noto, non altera il riparto di giurisdizione, quanto in virtù della circostanza della natura meramente privatistica di tali atti, neppure mediatamente riferibili all’esercizio del potere pubblicistico e, come tali, eccettuati anche dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

3. Va pertanto affermata la giurisdizione del competente giudice ordinario, innanzi al quale la presente controversia andrà riassunta nei termini e per gli effetti di cui all'art. 11 c.p.a.

4. Le spese di lite, in ragione della pronuncia in rito, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore della giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo può essere proseguito con le modalità e i termini di cui all'art. 11 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo ST, Presidente

Arturo Levato, Consigliere

ER IS, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
ER IS	Gerardo ST

IL SEGRETARIO