Pubblicato il 23/04/2026

N. 02603/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06151/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6151 del 2025, proposto da
NG AC, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Como, Francesco Trani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Forio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vito Trofa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Scuola Secondaria di I grado “S. Caterina da Siena”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

dell’ordinanza contingibile e urgente del Comune di Forio n. 127 dell’11.9.2025 recante ordine di consentire l’accesso al plesso scolastico Scuola Media Statale Santa Caterina da Siena utilizzando il varco privato, comportante il passaggio sulla strada privata in località TI in comproprietà della istante unitamente ai destinatari dell’ordinanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Forio e della Scuola Secondaria di I grado S. Caterina da Siena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. CA Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

Con il ricorso in esame la nominata in epigrafe premette in fatto che:

- è comproprietaria, unitamente ad altri soggetti, di una strada ubicata nel Comune di Forio, località TI, che ha costituito oggetto di un lungo contenzioso tra la stessa, unitamente ad altri comproprietari, e il Comune di Forio, definito da ultimo con sentenza emessa dalla Corte di Appello di Napoli n. 2050/2024 pubblicata il 10.5.2024, con cui è stata accertata l’insussistenza della servitù di pubblico transito in favore della collettività e delle servitù di scolo e scarico fognario in favore di una scuola media statale Santa Caterina di proprietà del Comune;

- il Comune pertanto è stato condannato a chiudere il cancello che consente l’accesso all’edificio scolastico attraverso la suddetta strada privata nonché ad eliminare i fori di scolo delle acque meteoritiche praticati nel muro di contenimento che separa la scuola dalla strada privata e a rimuovere la tubazione di raccordo con l’impianto fognario corrente sotto la strada;

- ciononostante, con l’ordinanza contingibile e urgente n. 127 dell’11.9.2024 il Sindaco del Comune di Forio ordinava ai comproprietari della strada, ivi compresa l’odierna ricorrente, di consentire l’accesso al plesso scolastico utilizzando il varco attraverso il suddetto cancello secondo specifiche modalità, cioè pedonalmente, limitatamente agli orari delle attività scolastiche e ai mezzi di soccorso, con efficacia fino al termine dell’anno scolastico 2025/2026 ovvero, se antecedente, fino alla realizzazione di un percorso alternativo di uscita dal plesso scolastico;

- a sostegno del provvedimento adottato ai sensi dell’art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico delle leggi sugli enti locali – Tuel), l’ente locale evidenziava che il cancello di via TI costituisce una importante via di fuga dalla scuola per raggiungere il punto di raccolta in caso di emergenza e, inoltre, consente l’eventuale ingresso di ambulanze; aggiungeva che la chiusura del cancello non consentirebbe alla scuola di rispettare il decreto legislativo n. 81 del 2008 (Testo unico della sicurezza sul lavoro) e le prescrizioni di cui al DM 26.8.1992 (prevenzione degli incendi in edifici scolastici).

Avverso tale provvedimento insorge la ricorrente lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, articolando i motivi di diritto di seguito compendiati:

- eccesso di potere per sviamento: l’ordinanza sarebbe viziata da inesistenza dei presupposti di legge e per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza della Corte di Appello di Napoli n. 2050/2024 di cui sopra;

- carenza dei presupposti di contingibilità ed urgenza, in quanto la problematica relativa al cancello e alla indisponibilità di un percorso alternativo per i mezzi di soccorso è nota da anni, quindi si appesa ingiustificato l’utilizzo dello strumento extra ordinem e, in ogni caso, si tratta di problematiche di gestione del traffico urbano e della viabilità, la cui risoluzione richiede l’attivazione di poteri ordinari del Comune;

- non sussistono i presupposti della contingibilità perché: i) i fatti sono inveterati ed hanno formato oggetto di un contenzioso iniziato nel 1998, quando fu abusivamente aperto dal Comune il varco sulla via privata di cui trattasi; ii) il giudizio venne definito con decisione di primo grado del Tribunale di Napoli n. 5876/2004 che accertò l’insussistenza della servitù di pubblico transito e condannò il Comune a chiudere il cancello carrabile; iii) nelle more l’ente locale non avrebbe praticato soluzioni alternative per reperire un secondo accesso al plesso scolastico; iv) con sentenza parziale n. 324 del 2016 il Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia, accolse in parte la domanda del Comune e dichiarò la comproprietà della strada in questione; v) infine tale decisione venne integralmente riformata dalla Corte di Appello con la pronuncia del 10.5.2024 n. 2050 indicata in premessa;

- la scuola è dotata di un altro accesso sulla via pubblica, percorribile sia da pedoni, sia con autovetture, di talché non sussisterebbe l’esigenza di assicurare l’incolumità delle persone onde consentire un eventuale esodo in caso di emergenza.

Il Comune si è costituito chiedendo il rigetto del gravame e replicando nel merito che il cancello è aperto circa un’ora al giorno con accesso solo pedonale e, in caso di necessità, con mezzi di soccorso, inoltre l’ordinanza è efficace fino al 6.6.2025 (chiusura dell’a.s. 2025/2026), profili che comproverebbero la proporzionalità della misura. Aggiunge, in punto di diritto, che l’apertura del cancello in località TI (in aggiunta a quella di via Montarone) si renderebbe necessaria per ottemperare alle prescrizioni contenute nel D.M. 26.8.1992 che, al punto 5.2., impone almeno 2 uscite di sicurezza per ogni istituto scolastico. Precisa al riguardo che l’adozione del provvedimento extra ordinem si è resa necessaria per consentire la prosecuzione dell’anno scolastico e per garantire il diritto all’istruzione degli alunni e il diritto al lavoro degli insegnanti e del personale scolastico, esplicitando che la realizzazione ex novo di un varco di ingresso alla scuola - che sia tale da rispettare la normativa vigente e collegato alla pubblica strada - necessita di una variante al piano urbanistico, sicuramente non compatibile con gli stringenti termini che si sono presentati nel caso di specie.

Si è costituito l’istituto scolastico che eccepisce la carenza di legittimazione passiva, per non aver adottato il provvedimento della cui legittimità si controverte.

Da ultimo, sono state depositate dichiarazioni rese da persone informate sui fatti che attestano come in passato il varco in questione sia sempre utilizzato per consentire l’accesso di studenti e genitori durante l’orario scolastico.

All’udienza del 14.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

Preliminarmente, non vi è ragione di dichiarare la carenza di legittimazione passiva dell’istituto scolastico “S. Caterina da Siena”, giacché esso è stato legittimamente evocato in giudizio in qualità di soggetto controinteressato ai sensi dell’art. 41 c.p.a. (“Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge”).

Al riguardo, è noto che nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentire alla parte ricorrente l'agevole individuazione; b) quello sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente, fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa (Cons. Stato, sez. III, n. 2411/2023; sez. VI, 1775/2023). Nel caso in esame sussistono entrambi tali presupposti poiché l’istituto scolastico è espressamente menzionato nel provvedimento impugnato quale ente portatore di un interesse contrapposto a quello di cui è titolare la parte ricorrente, giacché è chiaramente evincibile dal provvedimento che l’ordinanza sindacale è funzionale a garantire il regolare svolgimento dell’attività scolastica.

Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.

In punto di diritto, occorre rammentare che l'art. 54 (attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale), comma 4, del D.Lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico degli enti locali) prevede che: "Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire o di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana".

Spetta, quindi, al Sindaco valutare l'esistenza di una situazione di grave pericolo, vale a dire il rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana; la valutazione, di carattere eminentemente tecnico, va compiuta sulla base di pareri acquisiti ed accertamenti tecnico - scientifici effettuati in sede istruttoria, di cui si deve dar conto nella motivazione del provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 ottobre 2020, n. 5780; V, 29 maggio 2019, n. 3580 secondo cui: "il potere di ordinanza, inoltre, presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale"; allo stesso modo, Cons. Stato, V, 21 febbraio 2017, n. 774, che richiama, nello stesso senso, Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2016, n. 1189; 25 maggio 2015, n. 2967; 5 settembre 2015, n. 4499).

In linea di principio, le ordinanze contingibili e urgenti possono essere adottate al ricorrere di due presupposti: l'inutilizzabilità di mezzi ordinari di intervento e la necessità di contrastare una minaccia per l'incolumità pubblica o la sicurezza urbana.

Secondo consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 3260/2021; Sez. V, n. 5780/2020 e n. 3580/2019) il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale.

Quindi, il potere sotteso all'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente ha necessariamente contenuto atipico e residuale e può essere esercitato solo quando specifiche norme di settore non conferiscono il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione di emergenza (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 484/2020).

I presupposti per l'adozione delle stesse sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti e la proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità; con tale strumento è possibile intervenire anche per rimuovere situazioni risalenti nel tempo ed in relazione alle quali non si era intervenuti in precedenza, essendo a tale riguardo sufficiente la permanenza al momento dell'emanazione dell'atto della situazione di pericolo (Cons. Stato, sez. V, n. 8719/2024).

Nel caso specifico, non è stata specificamente e analiticamente esplicitata l'effettiva mancanza di strumenti alternativi previsti dall'ordinamento come, per contro, sarebbe stato doveroso, stante il carattere extra ordinem del potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3580/2019).

Difatti, la condizione di criticità alla quale il Comune ha inteso rimediare con l’adozione del provvedimento impugnato era nota da tempo; come riferito da entrambe le parti, fin dal 1998 pendono contenziosi per l’accertamento della proprietà esclusiva in capo ai privati delle particelle sulle quali è ubicato il cancello che consente l’accesso al plesso scolastico e della insussistenza di una servitù di pubblico transito; all’esito di tali giudizi, da ultimo, è stata emessa la sentenza della Corte di Appello n. 2050 del 10.5.2024 che ha inequivocabilmente condannato il Comune a chiudere il cancello che consente l’accesso all’edificio.

La circostanza che tale cancello sia rimasto aperto per consentire l’accesso al plesso scolastico non appare significativa, denota la tolleranza dei proprietari e rileva unicamente come elemento di fatto che non incide sulla portata vincolante e cogente del giudicato civile.

Ebbene, nonostante il decorso di un lungo arco temporale, non risulta che il Comune abbia attivato i poteri tipici che gli competono per assicurare il rispetto delle prescrizioni normative di settore, con particolare riferimento alla dotazione necessaria di due accessi indipendenti come previsto dal punto 5.2. del D.M. 26.8.1992, pur essendo consapevole del corretto iter da seguire.

A tale proposito, non riveste rilievo esimente la difficoltà di procedere in tempi ragionevoli alla approvazione di apposita variante al piano urbanistico al fine di dotare l’istituto scolastico di un secondo accesso, oltre quello di via Montarone. Al contrario, proprio la enunciata consapevolezza della mancata tempestiva attivazione di tale procedimento conferma la negligenza dell’ente comunale che, anziché avviare il procedimento corretto per la risoluzione della problematica nota da tempo, ha preferito eludere il giudicato formatosi sulla sentenza della Corte d’Appello avvalendosi del potere contingibile e urgente in assenza dei presupposti di legge, ciò che dimostra anche la ricorrenza del vizio di eccesso di potere per sviamento, oltre che di violazione dell’art. 54 del Tuel per le ragioni illustrate.

In conclusione, il ricorso va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

La peculiare natura delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT UD, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

CA Di Vita, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
CA Di Vita	NT UD

IL SEGRETARIO