Pubblicato il 17/02/2026

N. 00134/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00685/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 685 del 2024, proposto da Casa di cura privata Sant’Anna s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dal prof. avv. Alfredo Contieri e dall’avv. Francesco Scittarelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Salvatore Napolitano in Roma, corso Trieste 16 e domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. alfredocontieri@avvocatinapoli.legalmail.it e avvscittarelli@pec.giuffre.it;

contro

ASL di Frosinone, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Colonnello, presso il cui studio è domiciliata in Arpino (FR), via Chiatti 25 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. colonnello.massimo@pec.avvocaticassino.it;
Regione Lazio, in persona del presidente della giunta p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Roberta Barone dell’avvocatura regionale, con domicilio eletto presso i relativi uffici in Roma, via M. Colonna 27 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. roberta.barone@pec.regione.lazio.it;

nei confronti

Casa di Cura s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , non costituita in giudizio;

per l’annullamento – previa sospensione dell’efficacia

1) della nota della ASL di Frosinone prot. n. 35936 del 29 maggio 2024, recante sollecito per l’emissione di note di credito in favore della stessa ASL, ai sensi dell’art. 12 del contratto di budget 2022-2024;

2) della nota della ASL di Frosinone prot. n. 20006 del 15 marzo 2024, recante invito all’emissione di una nota di credito in favore della stessa ASL per euro 833.688,77;

3) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della ASL di Frosinone e della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. RI NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso straordinario al Capo dello Stato notificato alla ASL di Frosinone il 27 luglio 2024, Casa di Cura privata Sant’Anna s.r.l. ha impugnato la nota prot. n. 35936 del 29 maggio 2024, con la quale è stata sollecitata l’emissione di note di credito in favore dell’amministrazione sanitaria, ai sensi dell’art. 12 del contratto di budget 2022-2024 approvato con delibera della giunta regionale n. 695 del 4 agosto 2022, e la nota prot. n. 20006 del 15 marzo 2024, che ha rettificato una precedente richiesta di note di credito conseguenti all’esito dello svolgimento di controlli esterni non concordati sulle prestazioni rese per assistenza acuti relative agli anni 2011-2015.

A sostegno delle proprie ragioni, detta società ha denunciato:

I) violazione degli artt. 3, 24, 32, 97, 113 e 122 Cost., della l. 23 dicembre 1978 n. 833, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, del d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517, del d.lgs. 19 giugno 1999 n. 299, dell’art. 7 della delibera di giunta regionale n. 126 del 28 febbraio 2024, dello schema di contratto di budget 2022-2024, del punto 3.7 del decreto del commissario ad acta n. 40 del 26 marzo 2012, perché l’emissione delle note di credito derivanti dall’esito di controlli esterni non concordati sarebbe sospesa sino alla conclusione delle operazioni arbitrali e perché, in ogni caso, era già stato concordato un piano di rientro per una somma inferiore a quella inizialmente richiesta;

II) eccesso di potere sotto vari profili, violazione dello schema di accordo di budget 2022-2024, dei principi di buona fede, correttezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, del legittimo affidamento, perché la ASL di Frosinone si è dimostrata indifferente rispetto alle prescrizioni introdotte dalla citata delibera giuntale del 28 febbraio 2024.

L’azienda sanitaria resistente, quindi, in data 18 settembre 2024 ha notificato alla casa di cura ricorrente formale atto di opposizione ai sensi dell’art. 10, d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, chiedendo che il ricorso straordinario fosse deciso in sede giurisdizionale; Casa di cura Sant’Anna s.r.l., quindi, in data 6 novembre 2024 ha notificato il ricorso per trasposizione innanzi a questo tribunale.

Si è costituita in giudizio la ASL di Frosinone, la quale ha controdedotto nel merito delle censure svolte, sottolineando che l’art. 7 della citata delibera giuntale del 28 febbraio 2024, nel riformulare l’art. 12, comma 12, dello schema di contratto di budget 2022-2024 (Modalità di fatturazione, liquidazione e termini per il pagamento della remunerazione) introdotto con la prefata delibera giuntale del 4 agosto 2022, ha sospeso l’applicazione dei soli commi 10 e 11 e non anche del comma 9, che costituisce la base giuridica per l’emissione delle note di credito da parte delle strutture private convenzionate.

Si è, altresì, costituita la Regione Lazio che, nell’eccepire la carenza di legittimazione passiva, non avendo parte ricorrente gravato atti dell’amministrazione regionale, ha rimarcato che: a) il punto 3.5 dell’all. 1 del decreto del commissario ad acta n. 58 del 4 agosto 2009, ripreso dal citato decreto del 26 marzo 2012, prevede che in caso di contenzioso il saldo è corrisposto dopo la risoluzione del contenzioso, sì che il recupero delle somme già anticipate e non dovuto è consentito prima della risoluzione del contenzioso stesso; b) l’art. 12, comma 12, del contratto di budget 2022-2024 si interpreta nel senso che sono sospese unicamente le penalità consistenti nell’interruzione del beneficio dell’eventuale rateizzazione del recupero e della riduzione del 10% dell’eventuale budget da assegnare nell’anno successivo, ma non l’ordinario meccanismo di recupero finanziario previsto dalla disciplina uniforme delle modalità di fatturazione e di pagamento dei crediti vantati nei confronti delle aziende sanitarie della Regione Lazio, di cui al decreto del commissario ad acta n. 32 del 30 gennaio 2017.

Con ordinanza cautelare 19 dicembre 2024 n. 273, fermo restando ogni approfondimento nel merito delle censure svolte, è stata accolta la domanda di rilascio di misure interinali alla stregua di un bilanciamento tra i contrapposti interessi, al fine di salvaguardare la continuità aziendale della ricorrente, mantenendo così integra la situazione sino alla definizione del gravame; contestualmente è stato ordinato alla Regione Lazio di riattivare la procedura arbitrale prevista dal citato decreto commissariale del 26 marzo 2012.

In vista della discussione del merito del ricorso, le parti si sono scambiate scritti difensivi volti a ribadire le rispettive posizioni e richieste.

Nel corso della discussione svoltasi all’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, è stata sottoposta al contraddittorio delle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la questione della possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Ciò in quanto le controversie aventi ad oggetto l’esito dei controlli eseguiti dalle ASL sulle strutture private che erogano prestazioni sanitarie, operando in regime concessorio di accreditamento, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett. c) cod. proc. amm. qualora, come nella specie, l’oggetto della contestazione sia costituito esclusivamente dall’esito del controllo, dal conseguente accertamento dell’inadempimento della concessionaria rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio, dalle relative richieste pecuniarie, ovvero le sanzioni amministrative irrogate (Cass. civ., sez. un., 19 gennaio 2022 n. 1602; TAR Lazio, Roma, sez. III- quater , 1° marzo 2023 n. 3473). Il patrocinio dell’ASL di Frosinone ha condiviso la prospettazione del collegio e sono stati concessi termini a difesa per dedurre in merito alla suddetta questione preliminare di rito, con rinvio della causa all’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026.

In seguito al suddetto rinvio, le parti si sono scambiate scritti difensivi mediante i quali hanno preso posizione sui profili di inammissibilità segnalati dal collegio.

Alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nei termini già esposti all’udienza del 3 dicembre 2025.

Infatti, nella vicenda che ci occupa la domanda di tutela formulata da Casa di cura privata Sant’Anna s.r.l. non verte sull’annullamento delle norme poste dalla Regione Lazio in sede regolamentare od amministrativa al fine di individuare discrezionalmente la disciplina di determinazione del corrispettivo delle prestazioni rese in regime concessorio o di assetto dei relativi controlli, ma si incentra sulla dedotta non correttezza dei calcoli operati dalla ASL di Frosinone all’esito delle specifiche attività di controllo svolte e, in definitiva, sulla spettanza o meno all’amministrazione sanitaria delle somme da essa pretese.

Tuttavia, un simile petitum esula dall’alveo della giurisdizione di questo tribunale, perché non viene in questione l’esercizio di una potestà pubblicistica discrezionale, ma soltanto la quantificazione in termini economici delle prestazioni lecitamente rese dalla ricorrente nel quadro del rapporto concessorio instaurato con l’amministrazione. Al riguardo, la giurisprudenza ha proprio chiarito che le controversie “ relative alla determinazione della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati rientrano dunque nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto non fa parte del thema decidendum alcun profilo legato all’esercizio da parte della pubblica amministrazione di poteri autoritativi e discrezionali ”, posto che esse “ si collocano a valle del rapporto concessorio di pubblico servizio, hanno ad oggetto solo gli esiti del controllo sulla attività esercitata, pongono in discussione un accertamento tecnico, e non una valutazione discrezionale dell’amministrazione, e pertanto non coinvolgono il controllo di legittimità dell'azione autoritativa della p.a. sul rapporto concessorio ” (cfr. Cass. civ., sez. un., 19 gennaio 2022 n. 1602; TAR Lazio, Roma, sez. III- quater , 1° marzo 2023 n. 3473).

Per le ragioni sopra illustrate, quindi, il ricorso all’esame è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.

3. – Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

DO SC, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

RI NO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NO	DO SC

IL SEGRETARIO