Pubblicato il 27/02/2026

N. 00427/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00909/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 909 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IG CH, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Pettini, Pietro Rizzo, con domicilio come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Pettini in Firenze, via Luca Landucci 17;

contro

Comune di Rio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Renzo Grassi, con domicilio come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luca Capecchi in Firenze, via Giorgio La Pira n. 17;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’ottemperanza al giudicato formatosi in ordine alla sentenza n. 829/2023 resa inter partes dal TAR Toscana, sez., I in data 12.7.2023 pubblicata l'11.9.2023

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 13 ottobre 2025 :

per la declaratoria di nullità o in subordine per l’annullamento:

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Rio nell'Elba n. 43 dell'8.9.2025, particolarmente nella parte in cui stabilisce di non procedere all'acquisizione sanante ex art. 42-bis DPR 327/2001 delle particelle nn. 754, 4 e 786 del Foglio 13 sez. B del catasto terreno del suddetto Comune, né di procedere alla restituzione delle stesse al ricorrente previa loro rimessa in pristino, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, conseguenti ed attuativi;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 22 dicembre 2025 :

per la declaratoria di nullità o in subordine per l’annullamento:

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Rio n. 52 del 28.11.2025, nella parte in cui conferma, relativamente alle particelle nn. 754, 4 e 786 del foglio 13, Sez. B del catasto terreni del suddetto Comune, il contenuto della precedente deliberazione C.C. n. 43 dell’8.9.2025, e per il risarcimento dei danni subiti dal ricorrente, anche ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a.;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 il dott. CO FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- con il ricorso principale il ricorrente ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza di questo T.a.r. n. 829 dell’11 settembre 2023, con la quale, in accoglimento del ricorso proposto dal sig. IG CH, è stato ordinato al Comune di Rio nell’Elba di determinarsi in ordine all’eventuale acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42- bis del d.lgs. n. 327/2001, dei fondi di proprietà del medesimo sig. IG CH, costituiti: - dalle particelle nn. 749, 785, 788 e 789 del foglio di mappa n. 13 del Catasto terreni, appartenenti, in toto o pro quota , al ricorrente, occupati d’urgenza fin dal 1989 per realizzarvi una strada pubblica, senza che fosse poi seguito il decreto di esproprio; - dalle particelle n. 754, n. 4 e n. 786 del medesimo foglio di mappa n. 13;

- quest’ultime particelle, limitrofe alle prime, erano incluse dal regolamento urbanistico comunale approvato con deliberazione n. 39/2001 nel comparto di progettazione unitaria disciplinato dalla scheda 1.7.2.22 e denominato “ Bagnaia/parcheggio, loggia del mercato, attrezzature ricettive ”; il comparto urbanistico è stato attuato ma nessuna procedura espropriativa è stata mai avviata per acquisire le particelle di proprietà CH sulle quali era prevista la realizzazione di alcuni interventi di pubblica utilità (parcheggio, verde pubblico, cassa di espansione);

- nel corso dell’odierno giudizio di ottemperanza il Consiglio comunale del Comune di Rio ha adottato la delibera n. 43 dell’8 settembre 2025 e la successiva delibera n. 52 del 28 novembre 2025, rispettivamente di avvio e conclusione del procedimento di acquisizione ex art. 42- bis D.P.R. 327/2001 delle suddette particelle nn. 749, 785, 788 e 789;

- tali delibere sono state impugnate rispettivamente con due ricorsi per motivi aggiunti nella parte in cui si stabiliva di non procedere invece all’acquisizione sanante delle particelle nn. 754, 4 e 786 del foglio 13, né alla restitutio in integrum delle stesse;

- in particolare, a proposito di queste particelle il Comune ha deciso di non procedere all’acquisizione sanante come risulta dalla delib. C.C. n. 43/2025 che sul punto così dispone:

“ Per tali aree contemplate nella summenzionata scheda norma 1.7.2.2. (Bagnaia/Parcheggio, loggia del mercato, attrezzature ricettive), non risulta che l’estinto comune di Rio nell’Elba abbia mai attuato la ivi prevista particolare disposizione mediante esproprio delle stesse e comunque mediante la realizzazione delle opere pubbliche ivi pianificate; pertanto non risulta che si sia verificata alcuna occupazione per finalità di pubblico interesse né che siano state apportate modifiche di alcun genere (reversibili o meno) allo stato dei luoghi a parte l’imposizione di un vincolo peraltro ormai decaduto i beni non sono mai stati utilizzati dall’ente, che sono rimasti e sono tuttora nella disponibilità del privato proprietario, e non sono allo stato, suscettibili di pubblica utilizzazione; in assenza di utilizzazione passata, presente e futura dei beni per finalità di interesse pubblico e non essendo le aree state trasformate difettano i presupposti per la loro acquisizione sanante in applicazione dell’art. 42 bis del dpr n. 327/2021 in questo senso dovendosi esercitare l’obbligo di valutazione discrezionale imposta dal giudicato ”;

- secondo il ricorrente tali provvedimenti sarebbero innanzitutto nulli per violazione o elusione del giudicato, avendo la sentenza ottemperanda al punto 2.2. stabilito: “ Venendo alle aree, anch’esse di proprietà del ricorrente, inserite dal regolamento urbanistico di Rio nell’Elba all’interno del comparto edificatorio unitario “Bagnaia” e destinate all’esproprio, l’avvenuta attuazione della previsione urbanistica (ad opera della società Resort Elba, proprietaria delle altre aree inserite nel comparto unitario) equivale a loro destinazione in via di fatto alle opere di pubblica utilità individuate dalla scheda 1.7.2.22 del R.U., in atti. Si configura, ancora una volta, un’ipotesi di occupazione e utilizzo di beni immobili altrui in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio, tale da giustificare anche per detti beni l’accoglimento della domanda principale nei medesimi limiti illustrati in precedenza ”;

- in base a tale sentenza, dunque, secondo il ricorrente, il Comune, anche in relazione a tali particelle, avrebbe dovuto provvedere a rimuovere la situazione d’illiceità derivante dalla destinazione in via di fatto delle stesse alla realizzazione di un intervento unitario, essendo invece queste rimaste di proprietà del ricorrente ed allo stesso tempo comprese all’interno di un comparto realizzato da altri e ad esso asservite “perdendo ogni loro concreta utilizzabilità e soprattutto perdendo il loro valore ”;

- il ricorrente ha anche formulato domanda risarcitoria in relazione agli asseriti danni consistenti nel mancato godimento delle particelle in questione e nella perdita del loro valore commerciale;

- si è costituito il Comune di Rio contestando la fondatezza in fatto e in diritto del ricorso e chiedendone il rigetto;

- all’udienza in camera di consiglio del 26 febbraio 2026, il Collegio ha sottoposto al contraddittorio delle parti la questione rilevata d’ufficio del possibile difetto di giurisdizione relativamente alla domanda di risarcimento del danno da occupazione illegittima, quindi, all’esito della discussione il ricorso è stato trattenuto in decisione;

Ritenuto che:

- il ricorso è fondato e deve essere accolto nei limiti e nei termini che si passano ad esporre;

- con la sentenza n. 829 dell’11 settembre 2023, questo T.a.r. ha accertato, con riferimento alle particelle nn. 754, 4 e 786 e con indiscutibile valore di giudicato, che anche queste particelle si trovavano in una situazione equiparabile ad una occupazione sine titulo , in quanto situate all’interno del comparto edificatorio unitario “Bagnaia” e destinate in via di fatto alle opere di pubblica utilità individuate dalla scheda 1.7.2.22 del R.U. . Tale situazione d’illiceità avrebbe dovuto essere dunque rimossa o con l’acquisizione sanante o con la restituzione dei beni al proprietario “previa loro riconduzione allo stato originario”;

- secondo il Comune l’attuale situazione di tali aree sarebbe corretta, non sarebbe necessaria alcuna formale riconsegna dei beni, né si renderebbe necessario alcun suo intervento per ricondurre la situazione a legittimità;

- tale orientamento del Comune, espresso nelle delibere impugnate, ad avviso di questo Collegio si pone in contrasto con il giudicato, in quanto la statuizione di questo T.a.r. sopra riportata sottendeva il fatto che l’occupazione sine titulo , nel caso di specie e a differenza delle particelle utilizzate per la realizzazione delle strade, anche se non è avvenuta mediante l’apprensione materiale del bene e la sua modificazione fisica, si è comunque verificata attraverso un asservimento giuridico dello stesso;

- come chiaramente affermato da questo T.a.r. nella ricostruzione in fatto della controversia decisa con la sentenza n. 829 del 2023, invero, il R.U. includeva le suddette particelle nel comparto di progettazione unitaria disciplinato dalla scheda 1.7.2.22 e denominato “ Bagnaia/parcheggio, loggia del mercato, attrezzature ricettive ”. La scheda prevedeva, in particolare, che le aree di proprietà del ricorrente avrebbero dovuto essere espropriate per consentire, appunto, la realizzazione dell’intervento unitario. Il comparto urbanistico è stato attuato, in forza di convenzione stipulata con il Comune il 20 aprile 2005, dalla società Resort Elba, proprietaria delle altre aree che vi erano state inserite e tuttavia nessuna procedura espropriativa è stata mai avviata per acquisire le particelle di proprietà CH, rimaste asservite di fatto all’attuazione della previsione urbanistica che contemplava la realizzazione di alcuni interventi di pubblica utilità (parcheggio, verde pubblico, cassa di espansione);

- tale illecita situazione di fatto, di asservimento urbanistico delle particelle in questione e di limitata disponibilità giuridica delle stesse da parte del proprietario, si è protratta fino all’attualità;

- ciò premesso, ad avviso del Collegio, al fine di dare corretta esecuzione alla sentenza e riportare la situazione ad una condizione di liceità, da una parte non può essere imposta al Comune di Rio -neppure esercitando i poteri propri dell’ottemperanza - l’acquisizione sanante delle particelle in questione, una volta che la medesima amministrazione ha accertato che le stesse non sono state di fatto in alcun modo trasformate o comunque utilizzate per la realizzazione del progetto edilizio e che non vi è alcun interesse alla loro acquisizione alla mano pubblica; dall’altra non sembra che possa essere imposta la restitutio in integrum di tutto il comparto (che dovrebbe implicare la rimozione di tutti gli atti con i quali è stata data attuazione alla previsione urbanistica), il che oltre ad essere praticamente inattuabile, porrebbe in limine un problema di ammissibilità del ricorso stante la mancanza dell’integrità del contraddittorio nei confronti della società che ha realizzato il progetto;

- il giudicato deve essere invece ragionevolmente inteso nel senso di ammettere l’alternativa della restituzione del bene rimasto inutilizzato al proprietario, restituzione che nel caso delle particelle in questione si deve concretizzare con l’adozione di un atto formale da parte del Comune di Rio (come ad esempio un verbale di riconsegna) nel quale si attesti espressamente che l’attuazione del progetto urbanistico è stata completata e che le particelle in esame nn. 754, 4 e 786 vi sono rimaste estranee, e che le stesse, dal momento della riconsegna, non sono più soggette ad esproprio, né sono gravate da alcun tipo di vincolo o asservimento urbanistico e rientrano perciò pleno iure nella disponibilità del privato proprietario;

- il ricorso deve dunque essere accolto nei limiti e nei termini suddetti, dichiarando anche la nullità per violazione del giudicato delle delibere impugnate con i motivi aggiunti nella parte in cui il Comune ha ritenuto erroneamente di non doversi pronunciare sulla situazione delle particelle in esame nn. 754, 4 e 786, del Foglio n. 13 del Catasto Terreni del Comune di Rio;

- quanto alle domande risarcitorie, deve essere respinta la domanda di risarcimento del danno commisurato alla perdita della capacità edificatoria delle particelle in oggetto, in quanto generica e non provata, e comunque riferita ad un asserito danno che parrebbe dipendere dall’originaria destinazione urbanistica delle medesime particelle ovvero dagli atti attraverso i quali si è sviluppato il procedimento urbanistico-edilizio posti più a monte o a latere del momento espropriativo;

- quanto invece alla domanda di condanna del Comune di Rio al risarcimento del danno per l’illegittima occupazione dei medesimi fondi, occupati di fatto e non utilizzati per le opere pubbliche nel senso specificato nella sentenza ottemperanda, deve invece essere dichiarato il difetto di giurisdizione di questo T.a.r., essendo pacifico che l'occupazione di un terreno da parte della P.A. in assenza di una idonea dichiarazione di pubblica utilità (che nella fattispecie non risulta esservi stata) costituisce un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, che integra un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo (cd. occupazione usurpativa), onde l’azione di risarcimento del danno che ne è conseguito rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (cfr., Cass. civ., sez. un., 16/03/2025, n.7008);

- anche nella fattispecie in esame, pur in mancanza di una occupazione materiale del bene, ciò che viene prospettato dal ricorrente a fondamento della domanda risarcitoria è pur sempre una limitazione del pieno godimento e della piena disponibilità del bene, derivante da un complessivo comportamento di fatto della P.A., che deve essere conosciuta dal giudice ordinario;

- in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a., restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso in epigrafe, qualora la domanda di cui sopra venga riproposta innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza;

- le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della complessità della causa;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

- li accoglie nei limiti e nei sensi indicati in motivazione e, per l’effetto, dichiara la nullità per violazione del giudicato delle delibere del Consiglio comunale impugnate con i motivi aggiunti nella parte in cui il Comune ha ritenuto di non doversi pronunciare sulla situazione delle particelle oggetto di causa nn. 754, 4 e 786, del Foglio n. 13 del Catasto Terreni del Comune di Rio, ed ordina a quest’ultimo di ottemperare alla sentenza n. 829/2023 di questo T.a.r. nei termini indicati in motivazione,

- rigetta la domanda di risarcimento del danno per perdita della capacità edificatoria delle particelle oggetto di causa;

- dichiara il difetto di giurisdizione di questo T.a.r. relativamente alla domanda di risarcimento del danno per l’illegittima occupazione delle medesime particelle, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IC AN, Presidente

IG Viola, Consigliere

CO FE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO FE	IC AN

IL SEGRETARIO