Pubblicato il 16/02/2026

N. 00059/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00292/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AS

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 292 del 2025, proposto da
Formula Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea, Giovanni Tavernise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Matera, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Sanitaria Locale di Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Adeltina Salierno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ospedaliera San Carlo di Potenza, Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Centro di Riferimento Oncologico della AS, Regione AS, non costituiti in giudizio;

per l’accertamento

dell’obbligo di provvedere da parte dell’ASL di Matera, in qualità di Azienda Raggruppante preposta in nome e per conto di tutte le Aziende Sanitarie della Regione AS, alla sottoscrizione del contratto attuativo dell’Accordo quadro stipulato in data 13/10/2020, in esito all’aggiudicazione della gara per l’affidamento in outsourcing della gestione dei servizi logistici integrati di beni sanitari e non e del confezionamento dei farmaci in dose unitaria.

Nonché, pe la condanna ex artt. 31, comma 3, e 34, comma 1 lett. c), c.p.a. dell'Azienda Sanitaria Locale di Materia a procedere all'immediata sottoscrizione del contratto attuativo relativo alla gestione dei servizi logistici integrati di beni sanitari e non e del confezionamento dei farmaci in dose unitaria e/o, ove necessario, ad adottare ogni conseguente provvedimento meramente applicativo/ricognitivo/attuativo del suddetto diritto.

Comunque, per la condanna al risarcimento in forma specifica ex artt. 30 e 34, comma 1 lett. c), c.p.a. e 2058 c.c., o, ulteriormente in subordine, per la condanna al risarcimento per equivalente dei danni ex artt. 30 e 34, comma 1 lett. c), c.p.a. e 2058 c.c..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Potenza e dell’Azienda Sanitaria Locale di Matera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 il dott. AO AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, depositato in data 7/8/2025, la società deducente – aggiudicataria, in virtù del provvedimento della Stazione unica appaltante della Regione AS, n. 20AB.2020/D.00106 del 13/5/2020, della “ Procedura aperta per l’affidamento in outsourcing della gestione dei servizi logistici integrati di beni sanitari e non e del confezionamento dei farmaci in dose unitaria in fabbisogno alle aziende del servizio sanitario della Regione AS ” – ha chiesto l’accertamento dell’obbligo dell’Azienda Sanitaria di Matera (in qualità di Azienda Raggruppante preposta in nome e per conto di tutte le Aziende Sanitarie della Regione AS) di sottoscrivere il contratto attuativo della Convenzione stipulata, in esito a detta gara, in data 13/10/2020, nonché la conseguente condanna di detta Azienda alla sottoscrizione del medesimo contratto.

Sono state, altresì, proposte domande dirette al risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente (anche per responsabilità precontrattuale), sul presupposto dell’illiceità della condotta inerte serbata dall’intimata Amministrazione.

1.1. Risulta in fatto quanto segue:

- in data 19/9/2017, la Regione AS ha indetto la richiamata procedura di gara, di cui è risultata aggiudicataria la società deducente, giusta determinazione del 13/5/2020;

- in data 13/10/2020, la Regione AS e la società deducente hanno stipulato una Convenzione ex art. 26 della L. n. 488/1999, disciplinante le condizioni generali dei successivi contratti attuativi conclusi tra le Aziende del servizio sanitario della Regione AS e la società (fino alla concorrenza del quantitativo massimo oggetto di gara, pari a euro 21.239.160,00);

- successivamente, malgrado molteplici solleciti in tal senso (da ultimo, in data 19/2/2025), l’Azienda Sanitaria di Matera (intimata in qualità di Azienda Raggruppante preposta in nome e per conto di tutte le Aziende Sanitarie della Regione AS) non ha proceduto alla stipula di alcun contratto attuativo della ridetta Convenzione.

1.2. Il gravame, lamentando tale contegno inerte, è diretto all’accertamento dell’obbligo dell’Azienda Sanitaria di Matera (nella ridetta qualità) di stipulare l’auspicato contratto attuativo, che rinverrebbe fonte, in generale, nell’art. 32, co. 8, del D.lgs. n. 50/2016 (vigente ratione temporis ), secondo cui “ Divenuta efficace l’aggiudicazione … la stipulazione del contratto di appalto o di concessione ha luogo entro i successivi sessanta giorni ”, nonché, in particolare, nell’art. 30, co. 5, del Disciplinare di gara, secondo cui “ il contratto di appalto è stipulato nel termine di 60 giorni che decorre dalla data in cui l’aggiudicazione è divenuta efficace ” e nell’art. 4 della citata Convenzione, secondo cui “ I singoli contratti dovranno essere comunque siglati entro 60 giorni dalla sottoscrizione della presente Convenzione ”.

2. Si sono costituite in giudizio, per resistere all’accoglimento del ricorso, l’Azienda Sanitaria di Matera e quella di Potenza.

3. Alla camera di consiglio del 28/1/2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente, in accoglimento della relativa richiesta formulata dalla difesa della società ricorrente, va disposto lo stralcio dal fascicolo della memoria dell’A.S.L. di Matera, siccome depositata in violazione del termine dilatorio di cui all’art. 73, co. 1, cod. proc. amm..

5. Sempre in liminare, vanno respinte le eccezioni di rito esposte, nel corso della camera di consiglio, dalla difesa dell’A.S.L. di Matera.

Quella di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (motivata nel senso che la controversia afferirebbe alla fase esecutiva della ridetta Convenzione e, dunque, sarebbe attratta nel perimetro della giurisdizione ordinaria), essendo condivisibile l’orientamento giurisprudenziale (formatosi in materia di Accordi quadro, ma pianamente riferibile anche alla fattispecie in esame, stante la riconducibilità delle Convenzioni di cui all’art. 26 della L. n. 488/1999, in questa sede rilevanti, al genus dei contratti normativi), secondo cui, nella fase fra l’aggiudicazione e sottoscrizione dell’Accordo quadro e l’avvio dell’esecuzione vera e propria, l’Amministrazione mantiene non solo i poteri autoritativi che sono in generale riconosciuti alla stessa in sede esecutiva, ma anche il potere di determinare l’ an e il quantum del servizio da affidare sulla base dell’Accordo quadro (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 23/1/2024, n. 741; id. sez. III, 15/12/2022 n. 10989).

A fronte di tale momento autoritativo, la posizione giuridica della società che aspira alla stipula dei singoli contratti attuativi assume la consistenza dell’interesse legittimo (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 2/10/2024, n. 7896), con ogni conseguenza in punto di corretto radicamento della giurisdizione amministrativa sulla lite (cfr. Cassazione civ., sez. un., 30/11/2022, n. 35337).

Quella di irricevibilità per tardività (motivata sul presupposto che il ricorso sarebbe stato proposto oltre il termine annuale di decadenza previsto dall’art. 31, co. 2, cod. proc. amm.), assumendo a tal fine rilevanza i ripetuti atti di sollecito, da ultimo in data 19/2/2025, con cui la società ricorrente ha inteso compulsare l’Amministrazione alla sottoscrizione dei contratti attuativi della Convenzione de qua (cfr. in tal senso, T.A.R. Lazio, sez. II, 4/12/2023, n. 18153); ciò, in quanto, detti solleciti rappresentano l’estrinsecazione del perdurante interesse della società alla conclusione del procedimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 24/9/2021, n. 6453), tenuto anche conto che “ mentre nelle ipotesi di decadenza, l'inerzia del titolare della situazione giuridica soggettiva è sanzionata dalla legge con la perdita della situazione stessa, nel caso del silenzio-rifiuto l'inerzia dell'interessato non gli preclude, per espressa previsione legislativa, riprodotta dall'ultimo periodo dell'art. 31, comma 2, c. proc. amm., la possibilità di proporre nuovamente l'istanza, ove ne ricorrano i presupposti ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 30/7/2014, n. 4027).

6. La domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio, proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., non è fondata e, pertanto, va respinta.

Ed invero, generale presupposto per l'accoglimento del ricorso avverso il silenzio è costituito dalla configurabilità, in capo all’Amministrazione, di un obbligo di provvedere (illegittimamente) inadempiuto.

Il che non è nel caso in esame.

Anzitutto, deve escludersi la rilevanza dell’art. 32, co. 8, del D.lgs. n. 50/2016 (quale ipotetica fonte dell’invocato obbligo di stipula dei contratti attuativi), per l’assorbente ragione che detta previsione risulta, nella specie, sostanzialmente osservata, se si considera che, all’esito dell’aggiudicazione della gara, l’Amministrazione è addivenuta alla contrattualizzazione dell’appalto, provvedendo a sottoscrivere, in data 13/10/2020, la Convenzione di cui all’art. 26 della L. n. 488/1999.

Né l’obbligo evincibile da detta previsione normativa è estendibile alla stipula dei contratti attuativi della Convenzione, in quanto:

- l’art. 26 cit. prevede che, con la stipula della Convenzione, “ l'impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni ”;

- detta pattuizione ha natura di contratto normativo (un pactum de modo contrahendi essenzialmente destinato a regolare i futuri ed eventuali affidamenti), da cui, come emerge dalla richiamata previsione, non scaturiscono per l’Amministrazione diretti obblighi in ordine all’ an , al quando e al quantum dei singoli ordinativi (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 10/12/2020, n. 8084). Al riguardo, è stato autorevolmente evidenziato che “ l'amministrazione interessata resta … libera di determinarsi, di fronte all'opportunità prefigurata dalla convenzione quadro, secondo la sua discrezionalità, potendovi aderire ovvero potendo optare, come pure l'esperienza concreta insegna, per una diversa soluzione parimenti giudicata vantaggiosa nel proprio interesse ” (cfr. Cassazione civ., sez. un., 30/11/2022, n. 35337).

Tale assetto – che conduce ad escludere l’esistenza, per l’Amministrazione, di un obbligo di provvedere sulla richiesta di contrattualizzazione per cui è causa - non è diversamente disciplinato, nel particolare, dalla lex specialis della procedura di gara de qua , se si considera che, del tutto conformemente alla generale impostazione normativa, l’art. 4 della Convenzione stabilisce che “ La Convenzione non è fonte di obbligazione per l'Amministrazione nei confronti dell'Aggiudicatario in quanto le obbligazioni sorgono solo a seguito dell'eventuale conclusione dei contratti attuativi ”; con ciò qualificando ex professo la stipula dei contratti attuativi come una circostanza meramente eventuale (espressione di un potere discrezionale delle singole Amministrazioni interessate, il cui esercizio è connotato da considerazioni di opportunità e di convenienza) e non certamente doverosa.

Non depone ex adverso (ossia nel senso della configurabilità di un obbligo a contrarre radicato nella Convenzione) l’ulteriore clausola convenzionale, contenuta nel medesimo art. 4, secondo cui “ I singoli contratti dovranno essere comunque siglati entro 60 giorni dalla sottoscrizione della presente Convenzione ”, in quanto la lettura coordinata delle due previsioni porta a ritenere che quest’ultima disciplini esclusivamente l’occorrenza in cui l’Amministrazione si sia (liberamente) determinata alla conclusione dell’accordo attuativo.

7. Ai sensi dell’art. 117, co. 6, cod. proc. amm., le domande risarcitorie introdotte nel gravame vanno trattate con il rito ordinario, previa rimessione nel relativo ruolo.

8. La statuizione sulle spese di lite va complessivamente riservata al definitivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AS, non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm..

Rimette sul ruolo il ricorso per la trattazione, con rito ordinario, delle domande risarcitorie.

Spese riservate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA TO, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere

AO AR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO AR	IA TO

IL SEGRETARIO