N. 01903/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 00453 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01903/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 1903 del 2025, proposto da
Cooperativa Provinciale Servizi – Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B834C6876F, rappresentata e difesa dagli avvocati Gastone Pea, Alessandro Gerhardinger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Valdobbiadene, Comune di Segusino, Comune di Vidor, non costituiti in giudizio;
Provincia di Treviso in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Benedetta Bellin, Carlo Rapicavoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; N. 01903/2025 REG.RIC.
per l'annullamento
dell'“Avviso di indizione di procedura negoziata senza bando ex art. 50, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 36/2023 per l'affidamento in accordo quadro del servizio di assistenza domiciliare dei comuni di Valdobbiadene, Segusino e Vidor (TV) per il periodo dal 01.11.2025 al 31.10.2028”, pubblicato l'11 settembre 2025, del
"Capitolato Speciale d'Appalto", del "Progetto (ai sensi dell'art. 41 del D.Lgs. n.
36/2023 e ss.mm.ii.)" e del "Disciplinare di Gara", e comunque di tutti gli ulteriori atti e documenti di gara; - di ogni altro atto attuativo, presupposto, consequenziale, connesso, collegato o conseguente, anche non conosciuto.
- di ogni altro atto attuativo, presupposto, consequenziale, connesso, collegato o conseguente, anche non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Treviso;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 il dott. Nicola
IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente, Cooperativa Provinciale Servizi – Società Cooperativa Sociale (d'ora innanzi, CPS), operatore del settore dell'assistenza sociale, ha impugnato l'“avviso di indizione di procedura negoziata senza bando ex art. 50, comma 1, lett. e) del D. Lgs.
n. 36/2023 per l'affidamento in accordo quadro del servizio di assistenza domiciliare dei Comuni di Valdobbiadene, Segusino e Vidor (TV) per il periodo dal 01.11.2025 al
31.10.2028”, pubblicato l'11 settembre 2025 dalla Provincia di Treviso quale Stazione N. 01903/2025 REG.RIC.
Unica Appaltante, unitamente al capitolato speciale d'appalto, al “Progetto ai sensi dell'art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023 e ss.mm.ii.)” e al disciplinare di gara, nonché ogni atto connesso e consequenziale.
La procedura di gara, da svolgersi in modalità aperta, indetta con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, aveva ad oggetto il servizio di assistenza domiciliare, di norma diurno, e i correlati servizi di segretariato sociale, trasporto e supporto all'igiene della persona, con un importo a base di gara di € 596.466,00, di cui euro 506.996,10 stimati come costi della manodopera.
CPS spiega che la documentazione di gara precisava che il prezzo orario offerto avrebbe dovuto includere, oltre ai costi del lavoro, gli oneri fissi e riflessi, i contributi, gli oneri differiti, le spese generali, le coperture assicurative e previdenziali, nonché i materiali, le dotazioni di servizio e le spese di spostamento.
Alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte, stabilito al 1° ottobre
2025, CPS rimaneva estranea alla procedura, per poi dare corso al presente giudizio, al fine di ottenerne la riedizione con condanna al risarcimento dei danni.
2. La ricorrente ha articolato tre ordini di censure. Con il primo ha lamentato la violazione di legge per asserita sottostima dei costi della manodopera rispetto alle tabelle ministeriali di cui al D.M. n. 30/2024 del Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali, ritenendo che il costo orario posto a base di gara fosse inferiore ai minimi tabellari e che, pertanto, la partecipazione fosse di fatto preclusa perché qualunque offerta avrebbe incorporato un ribasso illegittimo sui costi del lavoro con violazione dell'art. 110, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione della clausola sociale e del CCNL di settore, poiché il personale da assorbire, secondo il Progetto, avrebbe presentato livelli di inquadramento superiori a quelli previsti per l'appalto, con retribuzioni non compatibili con i costi del lavoro stimati. Sempre con il secondo motivo ha prospettato la violazione dell'art. 41 Cost. per disparità di trattamento, assumendo che la clausola sociale, applicata rigidamente, N. 01903/2025 REG.RIC.
avrebbe determinato un'irragionevole differenziazione fra operatori già dotati di personale e operatori che avrebbero dovuto procedere a nuove assunzioni, non potendo, peraltro, detta clausola dispiegare effetti automaticamente escludenti.
3. La Provincia di Treviso si è costituita in giudizio, eccependo, in via di rito,
l'inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse, stante la mancata partecipazione della CPS, e, nel merito, l'infondatezza delle censure. Ha dedotto, in particolare, che i costi orari di manodopera stimati rispettano le tabelle ministeriali, avuto riguardo all'assenza di turnazioni e di indennità di turno; che la clausola sociale avrebbe dovuto essere interpretata alla luce delle Linee guida ANAC
n. 13, sicché la sua accettazione sarebbe avvenuta nei limiti di compatibilità con l'organizzazione dell'impresa; che non ricorrono, infine, i presupposti della richiesta risarcitoria, difettando la prova del danno e la sua allegazione specifica.
4. Nella camera di consiglio del 12 novembre 2025, fissata per l'esame della domanda cautelare, la causa è stata trattenuta in decisione, con avviso alle parti, come attestato nel verbale d'udienza, della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.
5. Ciò premesso, ritiene il Collegio che, a fronte della completezza del quadro istruttorio e della mancata opposizione delle parti, sussistano – come avvisato - i presupposti per definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell'art. 60, cod. proc. amm.
Può, inoltre, prescindersi dall'esame delle eccezioni in rito formulate dalla difesa della
Provincia, stante l'infondatezza nel merito del ricorso.
6. Si deve premettere che l'art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. n. 36/2023, da un lato, impone alla stazione appaltante di individuare nei documenti di gara i costi della manodopera secondo le tabelle ministeriali, di scorporare i costi del lavoro e della sicurezza dall'importo assoggettato a ribasso, e, dall'altro lato, consente all'operatore economico di giustificare un ribasso complessivo sui costi del lavoro ove esso derivi N. 01903/2025 REG.RIC.
da più efficiente organizzazione aziendale, con conseguente verifica di anomalia ai sensi dell'art. 110.
Tale assetto si coordina con il consolidato orientamento giurisprudenziale che distingue tra minimi salariali inderogabili desunti dal CCNL e costo orario medio del lavoro risultante dalle tabelle ministeriali, attribuendo a queste ultime la funzione
“parametro di valutazione della congruità dell'offerta, con la conseguenza che lo scostamento da esse, specie se di lieve entità, non legittima di per sé un giudizio di anomalia” (Cons. St., Sez. V, 21 giugno 2021, n. 4753; T.A.R. Campania, Napoli,
Sez. IV, 19 dicembre 2023, n. 7039).
Alla stregua di tali premesse devono essere ora esaminate le censure formulate da
CPS.
7. Con il primo motivo, la ricorrente assume quale parametro di raffronto i valori tabellari comprensivi dell'indennità di turno; nel contempo, opera una riparametrazione forfetaria dei prezzi orari posti a base di gara per isolare la componente riferita al costo del lavoro (non depurata dall'indennità di turno), rispetto alla quale lamenta l'inosservanza delle tabelle ministeriali.
L'assunto è infondato. La disciplina di gara è riferita all'acquisizione di un servizio di norma svolto in orario diurno dal lunedì al venerdì, con esclusione della turnazione festiva e notturna salvo specifiche, occasionali esigenze, sicché correttamente la stazione appaltante ha preso come riferimento i costi orari delle tabelle ministeriali privi dell'indennità di turno.
Il confronto, pertanto, non può avvenire con i valori maggiorati dell'11,70%
(percentuale corrispondente alla suddetta indennità), utilizzati nel calcolo prospettato da CPS, ma con i corrispondenti valori netti. Ne consegue che il costo complessivo della manodopera, stimato a base di gara e pari a € 506.996,10, risulta superiore al costo complessivo calcolato secondo le tabelle ministeriali, depurato dall'indennità di N. 01903/2025 REG.RIC.
turno e quantificato in € 490.052,16 a fronte delle ore complessive riferite alle singole mansioni.
Né giova scomporre le componenti di costo nelle singole voci orarie, giacché – come la stessa lex specialis chiarisce – i prezzi orari ricomprendono, oltre alla manodopera, molteplici oneri e spese variabili per ciascun servizio, sicché l'incidenza percentuale di costi indiretti e utile non è uniformemente predeterminabile né, tanto meno, riconducibile ad una percentuale fissa e invariabile. La verifica di congruità, del resto, andrebbe comunque svolta in riferimento alla coerenza dell'impostazione complessiva dell'offerta economica e al rispetto dei minimi salariali che, come detto, non risultano in effetti violati.
In definitiva, la stima operata dalla stazione appaltante risulta allineata ai parametri tabellari pertinenti al servizio, come configurato nel concreto, e non impedisce affatto la formulazione di offerte sostenibili, restando, in ogni caso, rimessa alla sede della verifica di anomalia l'accertamento della congruità di eventuali ribassi.
Sempre con riferimento al primo motivo, non coglie nel segno neppure l'affermazione secondo cui le clausole contestate sarebbero immediatamente escludenti perché imporrebbero ribassi illegittimi. La lex specialis di gara ha espressamente previsto lo scorporo dei costi della manodopera dall'importo soggetto a ribasso e il divieto di offerte in violazione dei minimi retributivi, senza tuttavia precludere, in coerenza con l'art. 41, comma 14 del d. lgs. n.36 del 2023 , che un'offerta competitiva possa riflettere, in via mediata, una diversa e più efficiente organizzazione del lavoro.
Del resto, nemmeno la divergenza rispetto ai valori medi ministeriali comporterebbe automatici effetti espulsivi, dovendo essere ritenuto “giustificabile uno scostamento tra il valore astratto contenuto nella tabella per la specifica tipologia di servizio e il costo sostenuto dalla singola impresa, rientrando nell'autonomia organizzativa dell'imprenditore anche il potere di gestire e organizzare in maniera efficiente le N. 01903/2025 REG.RIC.
risorse, abbattendo i costi della manodopera”(T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 8 gennaio
2021, n. 244).
8. Parimenti infondato è il secondo motivo, incentrato sulla clausola sociale e sulla pretesa inosservanza degli obblighi derivanti dal CCNL.
Invero, la clausola sociale, come testualmente configurata nella lex specialis di gara, richiama l'art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 e le Linee guida ANAC n. 13, esplicitando che l'assorbimento del personale già impiegato dall'operatore uscente deve avvenire
“ferma restando la necessaria armonizzazione con l'organizzazione dell'operatore economico subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto”. Ne discende che non si tratta di un obbligo rigido e incondizionato di mantenimento di numero, profili e livelli retributivi del personale pregresso, bensì di una regola di continuità occupazionale modulata sul canone della compatibilità con l'assetto organizzativo dell'aggiudicatario.
D'altronde la mancata accettazione della clausola integrerebbe un'offerta condizionata e come tale inammissibile, dovendo i partecipanti assumere l'impegno ad applicarla nei limiti di compatibilità con l'impresa, con la possibilità di corso, ove necessario, anche alla ricollocazione del personale assorbito in servizi diversi, purché nel rispetto delle attribuzioni professionali (Linee guida ANAC n. 13). Gli atti di gara e i chiarimenti forniti dalla stazione appaltante si muovono in coerenza con tali principi, avendo richiesto ai concorrenti di presentare un Progetto di assorbimento del personale (art. 7 del capitolato speciale d'appalto) e contestualmente ammesso soluzioni organizzative idonee ad armonizzare la pregressa forza lavoro con i fabbisogni del nuovo contratto, senza dunque determinare alcuna compressione degli spazi di auto-organizzazione delle imprese partecipanti o produrre insostenibili effetti a carico dei costi della manodopera. N. 01903/2025 REG.RIC.
9. Nemmeno l'ulteriore profilo di censura, introdotto anch'esso con il secondo motivo e volto a denunziare una disparità di trattamento in violazione dell'art. 41 Cost., appare suscettibile di favorevole apprezzamento.
La clausola sociale, per come concepita, opera in termini generali e simmetrici nei confronti di tutti gli operatori potenzialmente interessati, imponendo a ciascuno il medesimo onere di valutazione e di adeguamento organizzativo, senza, quindi, introdurre automatismi preclusivi in favore di chi disponga già di determinato personale.
Inoltre, il possibile differenziale di costo derivante dall'assorbimento di lavoratori con livelli di inquadramento superiore rispetto a quelli astrattamente previsti per il servizio non attesta di per sé i paventati effetti discriminatori, giacché la clausola sociale, come visto, risulta opportunamente calibrata sotto l'aspetto applicativo in modo da tenere conto di eventuali limiti di compatibilità derivanti dall'assetto organizzativo proprio di ciascun operatore economico, consentendogli di mitigare gli eventuali disallineamenti attraverso l'utilizzo degli strumenti ordinari di gestione del personale tra cui la ricollocazione nel rispetto delle competenze professionali e dei minimi contrattuali.
In mancanza di elementi oggettivi che dimostrino l'impossibilità di presentare un'offerta sostenibile non si ravvisa, pertanto, alcuna violazione del principio di libertà
d'iniziativa economica.
10. Per quanto precede la domanda di annullamento risulta infondata. Altrettanto infondata è la richiesta risarcitoria per difetto di prova dell'an (anche in punto responsabilità dell'Ente in seguito alla reiezione della domanda caducatoria) e del quantum debeatur.
11. Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
In considerazione della peculiarità della vicenda sussistono ugualmente giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti. N. 01903/2025 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
NA NI, Presidente
Nicola IN, Primo Referendario, Estensore
Filippo Dallari, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Nicola IN NA NI
IL SEGRETARIO N. 01903/2025 REG.RIC.