Pubblicato il 25/02/2026

N. 00262/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00746/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 746 del 2022, proposto da:
Bangrup S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Antonini e Pasquale Scuderi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piubega, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gianolio, con domicilio fisico nello studio dello stesso in Mantova, via Acerbi 27 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna della amministrazione alla restituzione di oneri per attivita' urbanistica non eseguita

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piubega;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa AU CH;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 2 agosto 2022 e depositato in data 3 settembre 2022 la ricorrente espone come con Deliberazione di C.C. n. 34 del 31 luglio 1997 fosse stato adottato, dal Comune di Piubega, il Piano di Lottizzazione artigianale per insediamenti produttivi di alcune aziende, tra cui la stessa ricorrente. Con successiva Deliberazione di C.C. il Piano di Lottizzazione era stato approvato definitivamente.

2. In data 9 aprile 2001, la ricorrente aveva stipulato con il Comune la relativa convenzione di lottizzazione.

In virtù di quest’ultima si era obbligata, tra l’altro, “ a monetizzare una superficie destinata ad area standard ” per la somma di vecchie Lire 72.556.000.

Il Comune dichiarava di aver già ricevuto la somma sopra indicata, rilasciando poi la concessione edilizia n. 7 del 2001.

3. Tale concessione condizionava l’esecuzione delle opere all’autorizzazione della Provincia di Mantova. Il Piano di Lottizzazione, infatti, prevedeva l’apertura di un nuovo accesso alla strada Provinciale.

4. In data 4 dicembre 2001, però, la Provincia di Mantova aveva comunicato ai lottizzanti il diniego all’apertura di tale accesso.

Conseguentemente il Piano di Lottizzazione nella sua originaria previsione non poteva più essere eseguito.

5. In seguito, il Comune, con Deliberazione di C.C. n. 13 del 2013, aveva approvato la variante al PGT, modificando le previsioni urbanistiche del comparto.

6. La variante al PGT era stata pubblicata sul BURL n. 15 del 9 aprile 2014 e sullo stesso BURL era stato precisato come la modifica sopra indicata avrebbe assunto efficacia dal momento della pubblicazione.

7. La ricorrente aveva richiesto la restituzione della somma di vecchie Lire 72.556.000, a suo tempo versata, con comunicazioni 26 aprile 2004, 5 aprile 2005 e 4 marzo 2010, in quanto l’intervento edificatorio di cui al Piano di Lottizzazione non poteva più essere eseguito.

8. Il Comune nel corso delle interlocuzioni con la ricorrente aveva eccepito la prescrizione del diritto di credito.

9. Il legale della ricorrente, con comunicazione del 5 ottobre 2021, aveva invece rilevato come il termine di prescrizione cominciasse a decorrere dalla data di adozione, da parte dell’Amministrazione, del provvedimento con cui veniva dichiarata la decadenza del titolo abilitativo o al momento dell’entrata in vigore di previsioni urbanistiche contrastanti.

Nel caso di specie l’adozione delle misure urbanistiche contrastanti con il Piano di Lottizzazione sarebbe avvenuta con la variante urbanistica del 2013, pubblicata sul BURL in data 9 aprile 2014.

10. La ricorrente sostiene di avere nei confronti del Comune anche un ulteriore credito per oneri versati a fronte di interventi non eseguiti.

11. Più precisamente, la ricorrente aveva corrisposto la somma di € 3.001,00 per oneri concessori di urbanizzazione e costo di costruzione “ per ampliamento fabbricato a servizio area piscina ” di cui alla SCIA del 22 dicembre 2012.

12. Con comunicazione del 3 marzo 2016 il legale rappresentante della ricorrente aveva comunicato al Comune la rinuncia alla realizzazione dell’opera in questione, chiedendo la restituzione delle somme versate.

Neppure tale somma era stata restituita.

13. La ricorrente afferma che il contributo di costruzione era il corrispettivo del diritto di costruire e poiché tale diritto non era stato esercitato sarebbe venuto meno il titolo in forza del quale tale contributo era stato incassato dal Comune.

Il rifiuto dell’Amministrazione di restituire le somme si configurerebbe anche come un indebito arricchimento.

14. Pertanto, la ricorrente con il presente ricorso ha chiesto, da un lato, la condanna del Comune a corrispondere la somma di € 37.472,05, oltre interessi e rivalutazione dal dì del dovuto al saldo, quale restituzione dell’importo versato sulla base della convenzione urbanistica del 9 aprile 2001, e dall’altro la condanna del Comune a versare la somma di € 3.001,00, oltre interessi e rivalutazione dal dì del dovuto al saldo, quale restituzione dell’importo versato per la SCIA del 22 dicembre 2012.

15. Il Comune, inizialmente costituitosi con atto di costituzione meramente formale, in vista dell’udienza pubblica del 20 novembre 2025 ha depositato una memoria.

Anche la ricorrente, in vista dell’udienza pubblica del 20 novembre 2025 ha depositato, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., memoria e memoria di replica.

16. Il Comune, nella propria memoria, ha evidenziato come una parte della richiesta di restituzione attenga ad una somma pagata a titolo convenzionale. Quando si interponga un titolo convenzionale, la restituzione non sarebbe mai dovuta, salvo che la convenzione urbanistica non venga risolta, rescissa, annullata o dichiarata nulla. La circostanza che il Piano di Lottizzazione non sia stato realizzato non costituirebbe un titolo idoneo a fondare la richiesta di restituzione.

17. L’affermazione della ricorrente secondo la quale il Comune avrebbe preso atto del diniego della Provincia modificando per tale ragione le previsioni urbanistiche sarebbe smentita dal semplice dato temporale. Il diniego della Provincia risaliva infatti all’anno 2001, nel 2004 la ricorrente ha chiesto la restituzione delle somme versate, e la modifica del PGT è intervenuta nel 2013.

18. Il fatto che il Comune abbia mantenuto invariato il PGT sino all’anno 2013, quando era ampiamente scaduto, dimostrerebbe che il diniego della Provincia non aveva rappresentato una preclusione assoluta alla realizzazione del Piano di Lottizzazione, il quale avrebbe potuto essere attuato mediante soluzioni progettuali alternative.

In realtà, erano stati i lottizzanti a non voler proseguire nell’iniziativa urbanistica.

19. Pertanto, la domanda di condanna alla restituzione della somma di € 37.472,05 doveva ritenersi infondata.

20. Con riguardo agli oneri pagati per l’opera non realizzata di cui alla SCIA del 22 dicembre 2012, il Comune prende atto dell’indirizzo giurisprudenziale in virtù del quale il privato avrebbe diritto ad ottenere la restituzione di quanto pagato a titolo di oneri in caso di rinuncia e/o inutilizzo del titolo.

Evidenzia però che si tratta di un principio penalizzante per l’Amministrazione, in quanto la stessa sarebbe costretta a svolgere l’attività istruttoria propedeutica al rilascio del titolo a fronte di una situazione di precarietà degli importi incassati.

In ogni caso, l’Amministrazione, sul punto, si è rimessa alle determinazioni del Giudice.

21. La ricorrente, nella memoria e nella memoria di replica, depositate ai sensi dell’art. 73 c.p.a, ha ribadito le proprie difese.

22. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

Oggetto del giudizio

23. In via preliminare, è opportuno sintetizzare quale sia l’oggetto del presente giudizio.

La ricorrente, infatti, formula due domande di restituzione.

La prima è relativa alla somma corrisposta al Comune nell’ambito di una convenzione urbanistica. Con tale convenzione la ricorrente si era obbligata, tra l’altro, “ a monetizzare una superficie destinata ad area standard per la somma di L. 72.556.000 ” (ora € 37.472,05).

La seconda domanda, invece, ha ad oggetto la somma corrisposta a titolo di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione “ per ampliamento di fabbricato a servizio area piscina ” di cui alla SCIA n. 4663 del 2012.

Sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

24.  Sempre in via preliminare, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

A questo proposito, è sufficiente osservare come le questioni attinenti alla spettanza e alla liquidazione del contributo di costruzione previsto dall'art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 siano riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.. La cognizione per materia si estende a qualsiasi controversia relativa al contributo di costruzione, sia che lo stesso venga contestato ex ante (e pagato con riserva di ripetizione) sia che venga chiesto l’accertamento della non debenza per una causa sopravvenuta, non essendo necessaria una contestuale domanda sulla legittimità del titolo edilizio.

La domanda di restituzione della somma di € 37.472,05 relativa alla convenzione urbanistica

25. Per ciò che concerne la prima delle due domande di restituzione, il ricorso deve ritenersi infondato e deve essere, conseguentemente, rigettato.

Peraltro, occorre precisare che questa parte del ricorso non potrebbe comunque essere decisa secondo la ragione più liquida, ovvero con una pronuncia sulla prescrizione del credito, il cui termine è pacificamente decennale, per le ragioni che verranno meglio esplicitate nel prosieguo.

26. Fatta questa precisazione, si osserva che è del tutto pacifico che il Piano di Lottizzazione regolato dalla convenzione urbanistica del 9 aprile 2001 non abbia avuto esecuzione.

27. Per giurisprudenza consolidata, “ nel caso in cui il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire, ovvero quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla Pubblica Amministrazione, anche ai sensi dell’art. 2033 o dell’art. 2041 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione (ove già versate) e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione.

Il contributo concessorio, infatti, è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio e, quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare, cosicché l’importo versato va restituito (ove già corrisposto) oppure risulta inesigibile (ove non ancora versato).

La giurisprudenza è concorde pure nel ritenere che il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente, tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione, che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all’oggetto della costruzione, per cui l’avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata ( ex multis Consiglio di Stato, sez. IV – 7 marzo 2018, n. 1475).

Unica eccezione ai principi sopra richiamati è l’ipotesi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta con un accordo nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale (cfr. sul tema Cons. Stato, sez. II, 15 giugno 2021, n. 4633 e Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2018, n. 6339).

A quest’ultimo riguardo, il Consiglio di Stato – avuto riguardo ad una specifica ipotesi in cui il privato titolare della facultas aedificandi aveva assunto con la stipula della convenzione di lottizzazione un obbligo specifico di pagamento degli oneri concessori – si è così espresso:

“ Contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., proprio l’uso del termine ''comunque'' nell’art. 6 della convenzione risulta essere indicativo di come l’obbligo di versare gli stessi oneri possa prescindere dalla concreta edificazione e sia collegato al prevalente profilo convenzionale ” (cfr. in termini ex multis TAR Lazio, Sez. II, 23 maggio 2024 n. 10443).

28. Nello specifico, va osservato come dalla convenzione urbanistica (doc.3 di parte ricorrente, art. 3) risulti la già avvenuta corresponsione della somma diretta a monetizzare la superficie destinata a standard.

In tal modo, le parti stesse mostrano di aver inteso la somma come dovuta in ogni caso, a prescindere dalla realizzazione o meno dell’intervento. In mancanza di clausole in senso contrario, il pagamento anticipato è quindi avvenuto con trasferimento in capo al privato del rischio relativo al completamento dell’operazione edilizia.

Particolarmente significativa è a tale proposito la circostanza che il pagamento sia avvenuto nonostante la ricorrente fosse ben consapevole che l’apertura di un altro accesso sulla strada provinciale sarebbe dipesa dall’assenso della Provincia. Ciò conferma che il pagamento non era sottoposto alla condizione del conseguimento dell’utilità sperata.

29. In questa prospettiva, risulta irrilevante la circostanza che la mancata attuazione del Piano di Lottizzazione (nella sua originaria previsione) non possa essere ricondotta alla responsabilità dei lottizzanti.

30. Peraltro, l’affermazione secondo cui la ricorrente, dopo il diniego della Provincia, non avrebbe avuto alcuna possibilità di conseguire il risultato della lottizzazione non appare condivisibile.

31. Occorre infatti porre attenzione alla sequenza temporale evidenziata dal Comune.

In particolare, va ricordato come il diniego della Provincia risalga all’anno 2001, mentre la variante generale al PGT che, secondo la prospettazione della ricorrente, avrebbe reso non più fattibile il Piano di Lottizzazione, è intervenuta solo nel 2013 (con efficacia dal 2014).

Va poi osservato come la Provincia, nella sua comunicazione di data 4 dicembre 2001 (cfr. doc. 4 ricorrente), pur esprimendo il proprio diniego all’apertura “ di un nuovo accesso sulla strada di circonvallazione ”, avesse manifestato “ la disponibilità dell’Ufficio ad autorizzare ulteriori modifiche più aderenti all’utilizzo previsto ”.

32. Pertanto, dal 2001 al 2013, nonostante una chiara manifestazione di disponibilità da parte della Provincia a collaborare nella ricerca di soluzioni alternative, la ricorrente non ha mostrato alcun interesse all’attuazione del Piano di Lottizzazione, che nel frattempo era ancora assistito dalla conformità urbanistica.

La variante generale del 2013 si è quindi limitata a prendere atto di una situazione di disinteresse ormai consolidata, oltre che della stessa rinuncia della ricorrente, che aveva chiesto ancora nel 2004 la restituzione delle somme versate, rendendo palese l’abbandono del progetto.

33. In definitiva, la mancata realizzazione del Piano di Lottizzazione non può ricondursi a una decisione del Comune che abbia travolto un affidamento tutelabile della ricorrente.

Sulla prescrizione del diritto alla restituzione

34. Fermo restando quanto sopra esposto, per quanto concerne la prescrizione del diritto di credito, inizialmente eccepita dal Comune in sede amministrativa (cfr. doc. 9 di parte ricorrente), va rilevato come la stessa non sia stata riproposta in giudizio.

35. E’ indubitabile come non vi sia necessità di formule sacramentali al fine di eccepire la prescrizione (cfr. ex multis Cass. Sez. Lav., 24 giugno 2020 n. 12430).

Nel caso di specie, però, il Comune non ha neppure provveduto a depositare in giudizio la comunicazione con la quale la prescrizione era stata eccepita dagli uffici comunali, in tal modo mostrando di non essere interessato a farla valere in sede processuale.

Non può, infatti, farsi discendere la proposizione di un’eccezione di prescrizione dalla presenza in atti della comunicazione del Comune del 28 agosto 2020, in quanto quest’ultima è stata prodotta dalla parte ricorrente. Al riguardo, si osserva che le dichiarazioni e le produzioni confessorie sono tali solo se possano essere riferite a contestazioni che la controparte abbia chiaramente formulato.

Poiché l’eccezione di prescrizione non ricade tra quelle sollevabili d’ufficio, la questione non può essere qui scrutinata.

La domanda di restituzione della somma di € 3.001 relativa alla SCIA 4663 del 2012

36. Il ricorso, per tale parte, deve invece essere ritenuto fondato e conseguentemente accolto.

37. Anche in questo caso giova richiamare il consolidato orientamento della giurisprudenza sul punto, secondo il quale, nel caso in cui il privato rinunci all’intervento edilizio assentito con permesso di costruire oppure oggetto di SCIA, e anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo all’Amministrazione ex art. 2033 c.c. l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, e il correlativo diritto del privato a pretenderne la restituzione (cfr. ex multis TAR Lazio, Sez. II bis, 16 gennaio 2026 n. 902).

38. In tutti questi casi, infatti, il pagamento del contributo di costruzione costituisce la diretta contropartita della realizzazione dell’intervento edilizio.

La mancata esecuzione dello stesso, pertanto, priva di causa la avvenuta attribuzione patrimoniale, che deve, conseguentemente, essere restituita.

39. Per ciò che riguarda, invece, l’obbligazione accessoria degli interessi, va rilevato come, ai sensi dell’art. 2033 c.c., gli stessi debbano essere fatti decorrere dal momento della domanda con la quale ne è stata chiesta la corresponsione.

Nel caso di specie, infatti, è pacifica la buona fede dell’ accipiens al momento del pagamento.

40. A tal proposito la ricorrente afferma che la prima richiesta di restituzione sarebbe stata formulata in data 3 marzo 2016, con comunicazione ricevuta dal Comune in data 8 marzo 2016 (prot. 834 dell’8 marzo 2016).

Di tale comunicazione non vi è traccia in atti.

Tuttavia, il Comune non ha mai specificamente contestato né la comunicazione, né la ricezione della stessa (benché facilmente verificabile, vista l’indicazione del numero di protocollo in entrata), né il contenuto.

41. In virtù del principio di non contestazione di cui all’art. 64 comma 2 c.p.a. il fatto in oggetto deve ritenersi provato. “ Più esattamente si reputa che l’organo decidente debba astenersi da qualsivoglia controllo probatorio del fatto incontestato e debba considerarlo sussistente ai fini del decidere, in quanto l’atteggiamento passivo della parte interessata a contraddire espunge il fatto medesimo dal novero degli accertamenti richiesti ” (cfr. in termini ex multis TAR Lazio, Sez. IV quater, 23 gennaio 2026 n. 1429)

Pertanto, gli interessi dovranno essere corrisposti dalla data della richiesta di restituzione, come sopra indicata, sino alla data di corresponsione della somma dovuta.

Conclusioni

42. Conclusivamente il ricorso deve essere parzialmente accolto nei termini di cui in motivazione, ossia limitatamente alla domanda di restituzione della somma di € 3.001,00 per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione “ per ampliamento fabbricato a servizio area piscina ”. Il Comune è quindi condannato a versare alla ricorrente la suddetta somma, oltre agli interessi con la decorrenza sopra indicata e fino al saldo.

Il ricorso deve, invece, essere respinto per quanto concerne la domanda di restituzione di € 37.472,05 per mancata realizzazione dell’intervento edificatorio previsto nel Piano di Lottizzazione.

Le spese del presente grado di giudizio

43. La particolarità della questione e la parziale soccombenza giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) lo accoglie nei termini di cui in motivazione, limitatamente alla domanda di restituzione della somma di € 3.001,00 per oneri concessori di urbanizzazione e costo di costruzione “ per ampliamento fabbricato a servizio area piscina ”, con conseguente condanna del Comune a restituire la somma sopra indicata alla ricorrente, oltre agli interessi dalla richiesta di restituzione sino alla data del pagamento;

b) lo respinge per quanto riguarda la domanda di restituzione di € 37.472,05 per mancata realizzazione dell’intervento edificatorio previsto nel Piano di Lottizzazione;

c) dispone la compensazione delle spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AU DR, Presidente

Costanza Cappelli, Referendario

AU CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU CH	AU DR

IL SEGRETARIO