Pubblicato il 16/02/2026

N. 00298/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00632/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 632 del 2025, proposto da
Villa del Rosario S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Valeria Battista, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Franceschina Talarico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliato presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dalle amministrazioni resistenti sull’istanza presentata dalla Villa del Rosario S.r.l. a mezzo PEC del 20 marzo 2024;

con conseguente condanna delle amministrazioni resistenti, ognuna per quanto propria competenza, a provvedere entro il termine di cui all’art. 117, comma 2, c.p.a., in relazione alla medesima istanza mediante l’adozione del provvedimento richiesto ovvero di un provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, della Regione Calabria e del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 il dott. AN LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Villa del Rosario S.r.l. gestisce una RSA per anziani, una casa protetta per anziani ed eroga Assistenza Domiciliare Integrata, mercé l’accreditamento con il servizio sanitario regionale, sicché è integrata nella Rete Territoriale Regionale.

Nel periodo dell’emergenza pandemica da Covid-19, le strutture della Villa del Rosario S.r.l. sono state equiparate ai presidi ospedalieri ai fini della gestione e del contenimento della pandemia, ai sensi dell’art. 1- ter , comma 3 d.l. 19 maggio 2020, n. 34, conv. con l. 17 luglio 2020.

Avendo sostenuto i costi per dotarsi dei presidi (DPI) necessari ai fini della gestione e del contenimento della pandemia, con atto stragiudiziale del 20 marzo 2024, notificato al Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore Sanitario della Calabria, alla Regione Calabria, all’ASP di Crotone e al Dipartimento della Protezione Civile, ha vantato il diritto al rimborso di quanto speso negli anni 2020-2021-2022, pari ad € 191.532,63, di cui: € 44.568,00 per l’anno 2020; € 97.652,90 per l’anno 2021; € 49.311,73 per l’anno 2022.

2. – A fronte del silenzio serbato dalle amministrazioni, ai è rivolta a questo Tribunale Amministrativo Regionale con ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a., lamentando la violazione dell’obbligo di provvedere con un provvedimento espresso.

La parte ricorrente fonda la propria pretesa su un complesso normativo che parte dal citato d.l. n. 34 del 2020, cui si aggiunge l’art. 19- nonies d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, conv. con mod. con l. 18 dicembre 2020, n. 176, il quale ha espressamente previsto misure di sostegno delle strutture residenziali private accreditate per le forniture di DPI e di altri dispositivi medici idonei a prevenire il contagio.

E d’altra parte, la Regione Calabria, nel corso della pandemia, in materia di distribuzione di DPI ha emanato diversi provvedimenti volti a tutelare le strutture sanitarie e socio sanitarie dai relativi costi. In particolare, con nota del Delegato del Soggetto Attuatore della Regione Calabria del 10 dicembre 2020, prot. n. 46967, denominata “Distribuzione di protezione individuale per RSA/Case di Cura” , sono state sollecitate le ASP territoriali a richiedere alle singole strutture sanitarie presenti nella Provincia di riferimento di inoltrare “nel più breve tempo possibile” le richieste di fabbisogno delle RSA e della Case di Cura, al fine di consentire la corretta distribuzione dei DPI a tutti i summenzionati presidi. Inoltre, con successiva nota del 6 maggio 2022, prot. n. 217266, la Regione Calabria ha chiesto alle ASP territoriali di rendicontare i fabbisogni richiesti da ciascuna struttura privata accreditata e relativi quantitativi forniti nonché le eventuali richieste di rimborso pervenute.

Sul piano fattuale Villa del Rosario S.r.l. ha illustrato le voci di costo che ha dovuto sostenere e non rientranti nella remunerazione contrattualizzata annualmente in base alle tariffe vigenti, aggiungendo che le sue difficoltà nell’affrontare i suddetti costi sono state rappresentate all’amministrazione sanitaria anche dalle varie associazioni di categoria, tra cui Uneba, Anaste, Aris, Aiop, Agidae, Unindustria e Crea, rappresentative della quasi totalità delle strutture sanitarie e socio-sanitarie presenti nella Regione Calabria.

Ritiene, quindi, che le amministrazioni avessero l’obbligo di determinarsi sulla sua richiesta.

3. – Si sono costituite le amministrazioni intimate.

La Regione Calabria si è limitata a depositare atto di costituzione.

3.2. – L’ASP di Crotone ha evidenziato di aver già preso posizione sulla richiesta spiegando opposizione al decreto ingiuntivo ottenuto dalla ricorrente per i medesimi crediti

In ogni caso, non sussisterebbe alcuna norma che attribuirebbe alla società ricorrente il diritto al rimborso delle somme di cui si tratta, fermo restando che la facoltà di provvedere sarebbe stata comunque di stretta competenza regionale, con conseguente difetto di legittimazione passiva dell’ASP.

Ha stigmatizzato la pluralità di ricorsi introdotti dalle varie società, tra cui la ricorrente, del c.d. Gruppo SADEL.

3.2. – Il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, risultando l’onere a carico della Regione.

4. – Il ricorso è stato trattato alla camera di consiglio del 4 febbraio 2026.

5. – Il ricorso va accolto nei confronti della Regione Calabria, non ravvisando il Collegio ragioni per discostarsi dall’orientamento già espresso da questa Sezione, in casi analoghi, con le sentenze nn. 231, 446, 624, 627 e 892 del 2025.

6. - In relazione all’eccezione di carenza di legittimazione sollevata dalla A.S.P. e dal Commissario ad acta , il Collegio ne rileva la fondatezza, dato che l’art. 4, comma 1, d.l. n. 34/2020 individua nelle Regioni, «comprese quelle sottoposte a piano di rientro» , i soggetti tenuti a valutare l’opportunità ( « […] possono riconoscere alle strutture inserite nei piani adottati in attuazione dell'articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18» ) di riconoscere « la remunerazione di una specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID 19 secondo le disposizioni dei predetti piani e un incremento tariffario per le attività rese a pazienti affetti da COVID-1 9» (cfr. le citate sentenze di questa Sezione n. 231, 446, 624, 627 e 892 del 2025).

Ne consegue che la legittimazione passiva a provvedere sulla domanda è della Regione Calabria.

7. – Quanto al merito del ricorso, non pare dubbio che il citato art. 4, comma 1, d.l. n. 34 del 2020 attribuisca alla Regione un potere amministrativo discrezionale (di valutare l’opportunità di riconoscere il ristoro economico contemplato), rispetto al quale la posizione dei potenziali beneficiari dei rimborsi si configura in termini di interesse legittimo: ne consegue che la correlata azione amministrativa risulta sottoposta alla disciplina generale sul procedimento amministrativo.

Pertanto, nel caso di specie l’amministrazione, una volta ricevuta l’istanza della struttura sanitaria, era tenuta a dare avvio al relativo procedimento e a concluderlo, determinandosi, nei termini previsti dalla l. 7 agosto 1990, n. 241.

Infatti, come ricordato nei già citati precedenti di questa Sezione: «- (la Regione ha provveduto) ad impartire disposizioni e restrizioni alle strutture, obbligandole ad adeguarsi ai nuovi standard e, dunque, a sostenere costi superiori a quelli oggetto di contrattualizzazione, senza provvedere a remunerare tali costi, nonostante la presenza dei fondi appositamente dedicati, o – almeno – senza illustrare le ragioni di tale mancata elargizione ai soggetti interessati che lo chiedessero;

- (…) un obbligo di provvedere della P.A. sussiste in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano all'Amministrazione l'adozione di un provvedimento e, quindi, tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'Amministrazione Pubblica;

- infatti, ogniqualvolta la realizzazione della pretesa sostanziale vantata dal privato dipenda dall'intermediazione del pubblico potere, l'Amministrazione è tenuta ad assumere una decisione espressa, anche qualora si faccia questione di procedimenti ad istanza di parte e l'organo procedente ravvisi ragioni ostative alla valutazione, nel merito, della relativa domanda, come pare emergere nel caso di specie dalla posizione della Regione;

- tant’è che l'attuale formulazione dell'art. 2, comma 1, l. n. 241/1990, pure in caso di manifesta irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità della domanda, impone l'adozione di un provvedimento espresso, consentendosi in tali ipotesi soltanto una sua redazione in forma semplificata, ma non giustificandosi una condotta meramente inerte;

- proprio la complessità e la novità legate al manifestarsi della pandemia di COVID 19, di cui all’art. 4 d.l. n. 34/2020 cit. e alla documentazione ministeriale sul punto, avrebbero richiesto alla Regione di provvedere sull’istanza della ricorrente, con un provvedimento motivato espresso, contenente l’indicazione della soluzione, anche negativa, prospettata » (cfr. le citate sentenze di questa Sezione).

8. – Va conseguentemente respinta l’eccezione di inammissibilità proposta dall’Ufficio commissariale e dall’A.S.P., fondata sull’argomentazione per cui, posto che l’art. 4 d.l. n. 34 del 2020 prevede la sola possibilità di riconoscere il ristoro, da tale discrezionalità nell’ an conseguirebbe l’insussistenza di un obbligo di provvedere.

Come sopra evidenziato, infatti, la discrezionalità nell’ an comporta che l’amministrazione, con congrua motivazione, non è vincolata nelle sue determinazioni finali; la discrezionalità nell’ an è un concetto che guarda dunque all’esito della decisione, ma non esime l’amministrazione dal generale obbligo di riscontrare l’istanza del privato con un provvedimento espresso.

9. – In conclusione, alla luce di tali considerazioni, il ricorso deve essere accolto, con spese di lite a carico della Regione e compensazione con le altre amministrazioni costituite, alla luce del loro difetto di legittimazione passiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’illegittimità del silenzio inadempimento originato dal mancato riscontro della Regione Calabria alla istanza di parte ricorrente del 20 marzo 2024.

Condanna la Regione Calabria a provvedere a riscontrare tale istanza, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, con provvedimento scritto adeguatamente motivato in ordine all’esercizio della sua decisione in ordine all’applicazione di quanto previsto dall’art. 4 d.l. n. 34 del 2020, come convertito con l. n. 77 del 2020.

Condanna la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, alla rifusione, in favore di Villa del Rosario S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , con distrazione in favore del costituito procuratore, delle spese e competenze di lite, che liquida in € 1.000,00 oltre al rimborso del contributo unificato e delle spese generali nella misura del 15%, nonché oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IV LE, Presidente

AN LL, Consigliere, Estensore

Federico Baffa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LL	IV LE

IL SEGRETARIO