Pubblicato il 13/04/2026

N. 02356/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00377/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 377 del 2026, proposto da:
IA AN, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Polito e Leonardo Sagnibene, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Anna Ivana Furnari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

CA IG, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accesso agli atti del 28.11.2025 inoltrata al Comune di Napoli;

b) di ogni atto presupposto, connesso o conseguenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

e per l’accertamento

del diritto di accesso della ricorrente alla documentazione richiesta con istanza inoltrata in data 28.11.2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli e di CA IG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026, il dott. LO VE;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

La ricorrente, premesso d’avere contratto, con l’Unicredit s.p.a., un “contratto di locazione finanziaria con servizi”, n. 1659281 del 13.12.2016, per l’utilizzo dell’unità immobiliare sita nel Comune di Napoli, alla via Belvedere 15 piano I, interno 3, censita al catasto fabbricati del suddetto Comune al foglio 14, mappale 532 sub 68 categoria A/2, rappresentava che la controinteressata, in data 10.01.2019, aveva acquistato, con atto per Notar Di Petrillo, Rep. n. 20534, racc. n. 9781, registrato in data 16.01.2029, l’appartamento sito in via Belvedere n. 15, riportato nel N.C.E.U. del Comune di Napoli con i seguenti dati: sezione Avv., foglio 14, mappale 532, Sub 22, piano 2 interno 7, zona Cens. 6, categoria A/2, classe 6, vani 8,5, mq. 175 ed aveva realizzato, nel detto immobile, non meglio precisati lavori di ristrutturazione che avevano, altresì, ad oggetto, l’esecuzione di un soppalco e la realizzazione di una scala interna, ad uso dello stesso; sicché, atteso che i detti lavori interessavano parti strutturali dell'edificio sia comuni che di proprietà esclusiva, ella, anche in relazione al rumore ed alle vibrazioni causate dall’utilizzo della scala interna, ed alla preoccupazione che la realizzazione della stessa e del relativo soppalco avessero potuto compromettere la staticità del comune solaio, aveva avanzato formale istanza di accesso agli atti in data 28.11.2025, chiedendo “di avere accesso ex artt. 22 e ss. l. 241/1990, secondo le modalità previste dalla legge e che codesta Amministrazione Comunale vorrà indicare, a tutti gli atti, ed in particolare all’eventuale permesso di costruire ed i relativi allegati, all’eventuale SCIA o CILA con i quali il Comune di Napoli ha autorizzato i lavori all’interno dell’immobile di Via Belvedere n. 15, di proprietà della sig.ra CA IG (…), riportato nel N.C.E.U. del Comune di Napoli con i seguenti dati: sezione Avv., foglio 14, mappale 532, Sub 22, piano 2 interno 7, zona Cens. 6, categoria A/2, classe 6, vani 8,5, mq. 175, nell’arco temporale 2019/2024”, assumendo che la documentazione richiesta risultava indispensabile per consentirle di tutelare la propria posizione lesa dalla realizzazione dei detti lavori, esercitando compiutamente il proprio diritto di difesa in ogni opportuna sede, anche giurisdizionale.

Tanto premesso, denunziava che il Comune di Napoli non aveva provveduto sulla predetta istanza d’accesso, serbando, circa la stessa, un perdurante comportamento omissivo, del quale chiedeva dichiararsi l’illegittimità (rubricando censure di VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 22, 24 e 25 DELLA LEGGE 7.8.1990 N. 241 E SUCC. MOD ED INT. – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 2 DEL D.P.R. 12.4.2006 N. 184 – VIOLAZIONE DELL’ART. 2 DEL REGOLAMENTO PER L’ACCESSO AGLI ATTI E AI DOCUMENTI DEL COMUNE DI NAPOLI APPROVATO CON DELIBERA DI CONSIGLIO COMUNALE N. 238 DEL 10.7.2002 – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI ACCESSO AGLI ATTI –VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE – ECCESSO DI POTERE PER FALSITÀ DEI PRESUPPOSTI – ILLOGICITÀ – IRRAZIONALITÀ – DIFETTO DI MOTIVAZIONE), con ogni conseguente statuizione.

Si costituiva in giudizio il Comune di Napoli, con memoria formale, indi depositando documentazione, tra cui la nota del S.U.E. del 24.03.2026, prot. 358040, nella quale lo Sportello Unico dell’Edilizia faceva presente di aver trasmesso l’istanza in questione, per la relativa evasione, all’U.R.P. comunale.

Si costituiva in giudizio anche la controinteressata, con memoria nella quale – ricostruito l’aspetto fattuale della vicenda – eccepiva preliminarmente: 1) INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO PER ASSENZA DI LEGITTIMAZIONE: la ricorrente era “mera utilizzatrice dell’unità immobiliare in forza di contratto di locazione finanziaria (leasing) mentre la proprietà dell’immobile permane in capo a Unicredit”; “la posizione della ricorrente si esaurisce, pertanto, in un diritto personale di godimento, privo delle prerogative proprie del diritto reale”, anche tenuto conto del fatto che “le doglianze (…) prospettate dalla ricorrente, non proprietaria, attengono a profili strutturali dell’edificio, quali la dedotta incidenza dei lavori sulla staticità del solaio, che, per loro natura, involgono situazioni giuridiche proprie del proprietario e della compagine condominiale, e non del mero detentore qualificato”; in definitiva, ad avviso della controinteressata, la ricorrente era priva di una posizione giuridica differenziata e qualificata idonea a legittimare l’esercizio del diritto di accesso, con conseguente inammissibilità del ricorso per difetto delle condizioni dell’azione; 2) CARENZA DI INTERESSE DIRETTO, CONCRETO E ATTUALE: sotto altro profilo, difettava altresì, nella specie, “un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso”, posto che “le esigenze prospettate dalla ricorrente risultano formulate in termini del tutto generici, essendo limitate all’intento di “opportunamente tutelare in ogni sede” la propria posizione, senza l’indicazione di uno specifico giudizio pendente o anche solo concretamente prospettato, né di un pregiudizio attuale e specifico”; e “proprio le ragioni esposte ex adverso rendono l’istanza meramente pretestuosa, strumentale ed emulativa, in ragione della acclarata sussistenza di un grave rapporto di conflittualità tra IA AN e la IG”; in sostanza, ad avviso di quest’ultima, “l’accesso agli atti si inserisce in un contesto di natura spiccatamente contenziosa tra le parti, risultando funzionale non già alla tutela di un interesse conoscitivo autonomo e meritevole, bensì all’acquisizione di elementi utili a sostenere, per mero spirito di rivalsa, eventuali azioni di natura risarcitoria nei confronti della controinteressata”, e l’istanza, “risultando indistintamente riferita all’intera documentazione relativa alla proprietà IG, presenta natura esplorativa e deve conseguentemente ritenersi inammissibile anche ai sensi dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241/90 (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. I, 16 gennaio 2019, n. 63), in quanto finalizzata ad un non consentito controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione”, posto che “secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, anche la pretesa ostensiva in funzione defensionale di interessi dedotti in giudizio non può perseguire finalità meramente esplorative, né può essere utilizzata per sottoporre l’Amministrazione ad un controllo diffuso, con finalità ispettive delle scelte operate (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2019, n. 3017; Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 2017, n. 1692)”.

Alla Camera di consiglio del 9 aprile 2026, la causa è passata in decisione, sulle conclusioni delle parti presenti, come da verbale.

DIRITTO

Preliminarmente, rileva il Collegio che vanno esaminate le eccezioni d’inammissibilità del ricorso, ex art. 116 c.p.a., di cui trattasi, sollevate dalla controinteressata ed in narrativa riferite.

La prima eccezione, di difetto di legittimazione ad agire, per essere, la ricorrente, “mera utilizzatrice dell’unità immobiliare in forza di contratto di locazione finanziaria (leasing), mentre la proprietà dell’immobile permane in capo a Unicredit” è infondata: come ha statuito la Corte di Cassazione, con sentenza della Sezione III, 13 febbraio 2014, n. 3362, infatti, “(…) per quanto (…) concerne i contratti di leasing traslativo, qual è quello in oggetto, i poteri dell’utilizzatore sono talmente ampi da poter essere assimilati ad una sorta di dominio utile , tale da rendere inaccettabile, perché non conforme alla natura del contratto e della sottostante operazione economica, il principio per cui l’utilizzatore non potrebbe essere chiamato a rispondere per responsabilità precontrattuale (come anche per responsabilità contrattuale o aquiliana) in relazione agli atti che ha il potere di compiere per effetto del contratto di leasing. Si ricorda che il contratto di leasing traslativo sottende un’operazione tendente ad attuare un acquisto dell’utilizzatore ed una mera operazione di finanziamento da parte del concedente . È l’utilizzatore che sceglie presso il terzo venditore (non presso il concedente) il bene oggetto di leasing, in termini conformi alle sue peculiari esigenze, mentre il concedente si limita a fornire i mezzi economici per il pagamento del prezzo, erogando la somma necessaria, che verrà restituita – con l’aggiunta di interessi, spese ed utile dell’operazione ratealmente e tramite l’esercizio finale dell’opzione di acquisto. La formale intestazione della proprietà al concedente ha mera funzione di garanzia della restituzione del finanziamento e configura una sorta di proprietà fiduciaria in funzione di garanzia, che si contrappone al vero e proprio dominio utile, spettante all’utilizzatore . Se è vero infatti che quest’ultimo rimane privo dei poteri di disposizione della proprietà o di diritti reali sul bene oggetto del leasing, è anche vero che neppure il concedente – benché formalmente proprietario – potrebbe disporre di tali diritti in favore di terzi, senza il consenso dell’utilizzatore, in virtù degli obblighi contrattualmente assunti di garantire a quest’ultimo non solo il pacifico godimento del bene per l’intera durata del contratto, ma anche soprattutto il regolare esercizio dell’opzione di acquisto alla scadenza del rapporto. L’utilizzatore consegue, dal canto suo, tutti i poteri di amministrazione ordinaria e straordinaria; il pieno godimento del bene, con poteri più ampi di quelli che spettano all’usufruttuario, non essendo soggetto al limite di mantenere inalterata la consistenza e la destinazione economica del bene, di cui all’articolo 981 c.c. – di cui potrebbe essere chiamato a rispondere solo nella situazione patologica in cui il rapporto si sciolga prima del termine per suo inadempimento all’obbligo di pagare i canoni di leasing – ed assumendo rischi e responsabilità simili a quelle che gravano sul proprietario pieno. Vero è che l’acquisto finale del bene è affidato a una mera opzione dell’utilizzatore, ma a rendere pressoché necessitato il positivo esercizio dell’opzione medesima è lo stesso contenuto economico dell’operazione, per cui i canoni periodici da corrispondere al concedente comprendono ben più che il mero corrispettivo del godimento, essendo in essi inclusa una frazione della somma da restituire quale importo del finanziamento, dei relativi interessi, spese ed utili dell’operazione; ragion per cui – al termine del rapporto – il bene risulta quasi interamente pagato ed il corrispettivo dell’opzione è normalmente di importo irrisorio rispetto al valore del bene (…)” (ivi, in parte motiva).

Conformemente a tale ricostruzione del rapporto di leasing traslativo, ritiene quindi il Tribunale che l’ampiezza dei poteri spettanti all’utilizzatore – che la S.C. “ex professo” configura in termini di “dominio utile” – sia tale, da legittimarla, pienamente, all’esercizio del diritto d’accesso documentale di cui si tratta (cfr. il contratto di locazione finanziaria con servizi n. FS 1659281, stipulato dalla ricorrente, in qualità di utilizzatrice, con l’Unicredit s.p.a., all. 4 al ricorso), ed alla relativa tutela in sede giurisdizionale amministrativa, apprestata dall’art. 116 c.p.a.

Quanto alla seconda eccezione preliminare, sollevata dalla controinteressata, la stessa è del pari infondata.

Stante la configurazione concreta dell’istanza d’accesso de qua, tendente (sul presupposto che la controinteressata aveva realizzato nel detto immobile “non meglio precisati lavori di ristrutturazione che avevano, altresì, ad oggetto l’esecuzione di un soppalco e la realizzazione di una scala interna ad uso dello stesso”, i quali “interessavano parti strutturali dell'edificio sia comuni che di proprietà esclusiva”), ad ottenere “una più dettagliata documentazione dei lavori effettuati, per valutarne la legittimità”, attesa “la necessità di poter tutelare in ogni opportuna sede, anche giurisdizionale, le proprie situazioni giuridiche soggettive, ed in particolare l’interesse dell’istante al rispetto della

normativa urbanistico – edilizia nonché di sicurezza della pubblica incolumità nelle costruzioni”, se ne deve escludere, ad avviso del Collegio, tanto l’eccepita finalità meramente esplorativa, quanto la dedotta - ex adverso – tensione, della medesima, ad un controllo generalizzato dell’attività della P.A. (cfr., in termini, T.A.R. Milano – Lombardia – Sez. V, 26/04/2024, n. 1262: “Il requisito della vicinitas attribuisce di per sé un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere non solo gli atti e i documenti del procedimento abilitativo delle attività edilizie del confinante — al fine di verificare la legittimità del titolo e la conformità delle opere al medesimo — ma anche i provvedimenti sanzionatori eventualmente adottati dall'Amministrazione. La posizione del vicino, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, è sufficiente, ai sensi dell'art. 22, l. n. 241 del 1990, a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta”).

Ciò posto, e passando ad analizzare il merito della controversia, rileva il Tribunale che il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto.

La ricorrente ha, infatti, definito e specificato lo scopo che sottende la sua richiesta di accesso alla documentazione in questione, scopo individuato nei seguenti termini: “(…) Considerato che i detti lavori interessavano parti strutturali dell'edificio sia comuni che di proprietà esclusiva, l’istante, anche in relazione al rumore causato dall’utilizzo della scala interna, ed alla preoccupazione che la realizzazione della stessa abbia compromesso la staticità del comune solaio, necessita di una più dettagliata documentazione dei lavori effettuati per valutarne la legittimità (…)”.

Inoltre, la ricorrente ha precisato che: “La richiesta è motivata con la necessità di poter tutelare in ogni opportuna sede, anche giurisdizionale, le proprie situazioni giuridiche soggettive, ed in particolare l’interesse dell’istante al rispetto della normativa urbanistico – edilizia nonché di sicurezza della pubblica incolumità nelle costruzioni” (cfr. istanza di accesso del 26/28.11.2025, all. 1 del ricorso).

Rammenta il Collegio che la legittimazione all'accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell'accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l'autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all'impugnativa dell'atto (Consiglio di Stato, Sez. III, 27/07/2020, n.4771; in tal senso anche T.A.R. Valle d’Aosta, 16/11/2020, n.58).

Va altresì ricordato che, parallelamente, l’elaborazione giurisprudenziale formatasi in tema di presupposti per il riconoscimento del diritto d’accesso, richiede l’evidenza di un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione oggetto della domanda ostensiva e la tutela della posizione soggettiva che l’istante aspira a conseguire con l’ausilio della documentazione che intende acquisire per via dell’istanza d’accesso (Consiglio di Stato, Ad. Plen.,18 marzo 2021, n. 4).

Invero, al riguardo, da tempo la giurisprudenza richiede ai fini della integrazione del presupposto legittimante l'esercizio del diritto di accesso, l’esistenza di un interesse giuridicamente rilevante del soggetto richiedente, non necessariamente consistente in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, purché esso sia comunque giuridicamente tutelato, nonché un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione.

Nesso di strumentalità che deve, peraltro, essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante (T.A.R. Campania - Napoli, n. 456/2020; TAR Lombardia - Brescia, n. 55/2017; Consiglio di Stato, Sez. V, 10 gennaio 2007, n. 55).

Nel caso all’esame ritiene il Collegio che si ravvisa il delineato nesso di strumentalità necessaria, avendo la ricorrente palesato la necessità di prendere visione dei documenti in questione, necessità peraltro insita nella circostanza di essere, la stessa ricorrente, l’utilizzatrice - sulla base del contratto di leasing traslativo sopra specificato - di un appartamento, ubicato nel medesimo stabile ove la controinteressata sta eseguendo lavori strutturali, assunti come recanti disturbo in termini di rumore, vibrazioni e quant’altro, e di volere, quindi, conoscere i titoli abilitativi che ne abbiano sancito la legittimità.

Segnala il Collegio che, più di recente, la giurisprudenza ha ampliato la legittimazione all’accesso e il raggio d’azione del relativo diritto, avendo condivisibilmente precisato che: “La legittimazione all’accesso agli atti va riconosciuta a chi è in grado di dimostrare che gli atti richiesti hanno prodotto o possano produrre effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, da cui deriva il suo bisogno di conoscenza, ovverosia il c.d. “need to know”, anche a prescindere dalla intervenuta lesione di una posizione giuridica o dalla compiuta percezione della stessa” (T.A.R. Emilia – Romagna – Bologna, Sez. II, 4 marzo 2026, n. 403).

Del resto, a nulla vale opporre, da parte del Comune di Napoli, che l’istanza d’accesso è stata, dal S.U.E., trasmessa all’U.R.P. per la relativa evasione, posto che – come emerso anche nel corso della discussione in camera di consiglio – in ogni caso, la stessa istanza non ha, tuttora, ricevuto riscontro definitivo alcuno, con il conseguente pieno formarsi del silenzio – rifiuto, in relazione alla medesima, pienamente impugnabile innanzi al G.A.

In definitiva, il ricorso è fondato e va conseguentemente accolto, ed il silenzio rigetto serbato dal Comune di Napoli va dichiarato illegittimo e, pertanto, annullato; per l’effetto, deve ordinarsi, al Comune di Napoli, di consentire alla ricorrente di prendere visione ed estrarre copia degli atti e dei provvedimenti oggetto della sua istanza di accesso del 26/28.11.2025, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notifica a cura di parte, ove anteriore, della presente sentenza, previo pagamento, da parte della stessa, dei relativi diritti di copia, secondo le tariffe vigenti nel detto Comune.

Le spese seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo e vanno poste a carico sia del Comune di Napoli, sia della controinteressata, in solido tra loro, con attribuzione agli avvocati Anna Polito e Leonardo Sagnibene, che ne hanno fatto anticipo e richiesta, ex art. 93 c.p.c.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l’accoglie e per l’effetto ordina, al Comune di Napoli, di consentire alla ricorrente di prendere visione ed estrarre copia degli atti e dei provvedimenti oggetto della sua istanza di accesso del 26/28.11.2025, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notifica a cura di parte, ove anteriore, della presente sentenza, previo pagamento, da parte della stessa, dei relativi diritti di copia, secondo le tariffe vigenti nel detto Comune.

Condanna il Comune di Napoli e la controinteressata, in solido tra loro, a pagare, alla ricorrente, le spese e i compensi di lite, che liquida complessivamente in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, ove assolto, con attribuzione agli avvocati Anna Polito e Leonardo Sagnibene, dichiaratisi antistatari, ex art. 93 c.p.c.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

LO VE, Presidente, Estensore

Alfonso Graziano, Consigliere

Valeria Nicoletta Flammini, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LO VE

IL SEGRETARIO