Pubblicato il 26/02/2026

N. 01364/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03582/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3582 del 2024, proposto da
ASL Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Mariangela Cianci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Liuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa adozione di misure cautelari:

- del provvedimento del Comune di Torre del Greco prot. n. 24777/2024 del 24 maggio 2024, avente a oggetto “ Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.), ai sensi dell’art. 22 del D.P.R. 380/01 con prot. SUE n. 0049768 del 31.05.2023, per l’esecuzione di intervento di manutenzione straordinaria, per la ristrutturazione ed adeguamento funzionale, ai corpi di fabbrica della clinica veterinaria comprensivi di interventi locali strutturali per la realizzazione di cerchiature metalliche, il tutto sito alla Via Calastro n. 10, censito nel NCEU al foglio 11 p.lla 674. Annullamento in autotutela, ai sensi degli dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e s.m.i. con conseguente proposta della Conferenza dei Servizi ex art. 14 della medesima legge ”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, connesso e consequenziale, se e in quanto lesivo dei diritti e interessi della ricorrente, tra cui la relativa comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 3702/2024 del 24 gennaio 2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa LE IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Espone la parte ricorrente che:

- con deliberazione del Direttore Generale n. 535 del 16 giugno 2022 è stata indetta una procedura negoziata di gara per l’affidamento dei “ Lavori di ristrutturazione ed adeguamento funzionale della clinica veterinaria sita in via Calastro a Torre del Greco (NA) - CUP: D52C22000950002 ”, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge n. 120 del 2020, poi aggiudicati con determinazione dirigenziale n. 98 del 19 settembre 2022 e oggetto di successivo contratto di appalto stipulato in data 24 febbraio 2023;

- in data 31 maggio 2023, il tecnico incaricato ha presentato la SCIA prot. n. 0049768, cod. prat. 06322711216-29052023-0934, per l’esecuzione dell’intervento;

- in data 13 luglio 2023, il Comando di Polizia Municipale del Comune di Torre del Greco ha disposto la sospensione dei lavori di cui alla predetta SCIA, per mancanza della legittimità urbanistica degli immobili oggetto dei lavori;

- con nota prot. SUE n. 00773583 dell’8 agosto 2023 lo stesso tecnico incaricato, data l’urgenza di riavviare le lavorazioni e dopo aver verificato presso gli uffici comunali l’insussistenza di planimetrie di primo impianto e documentazioni inerenti alla consistenza del fabbricato all’epoca della costruzione, trasmetteva al SUE di Torre del Greco una Relazione di conformità urbanistica, a integrazione della SCIA n. 0049768 del 31 maggio 2023, contenente “ tutti gli indizi ricavati da ricerche presso altre fonti (IGM, foto satellitari in diverse epoche, saggi sui luoghi, osservazioni dirette sui manufatti edilizi) e necessari per ricostruire l’impianto originario dell’intero complesso e confrontarlo con lo stato dei luoghi per dedurne la prova di legittimità richiesta ”;

- in data 18 agosto 2023, il tecnico presentava un’istanza di accesso agli atti, per accertare l’esistenza di documentazione probante agli atti dell’Amministrazione comunale, non riscontrata dal SUE del Comune di Torre del Greco;

- con la nota prot. n. 3702 del 24 gennaio 2024 il Comune ha comunicato alla ASL l’avvio del procedimento teso all’“ annullamento d’ufficio ”, ai sensi dell’articolo 21- nonies della legge n. 241 del 1990 della SCIA 06322711216-29052023-0934, cui il tecnico incaricato ha fornito riscontro in data 2 febbraio 2024 presentando rituali osservazioni e contestando carenze istruttorie e motivazionali;

- con l’impugnato provvedimento prot. n. 24777 del 24 maggio 2024, il Comune di Torre del Greco ha disposto l’“ annullamento in autotutela ” della SCIA 06322711216-29052023-0934, presentata in data 31 maggio 2023, e ha proposto l’indizione di una conferenza dei servizi, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 241 del 1990, “ per consentire il confronto tra Amministrazioni al fine di approvare il progetto presentato ed eventualmente demandare all’U.O. Patrimonio competente per materia, la presa d’atto in Consiglio Comunale in coerenza con l’art. 14, comma 1, del D.P.R. n. 380/01 ”.

2. Avverso tale provvedimento, la ricorrente deduce la violazione dell’articolo 19, commi 3 e 6- bis , e dell’articolo 21- nonies della legge n. 241 del 1990, atteso che:

a) non sarebbe stata fornita una compiuta motivazione sulle ragioni di interesse pubblico (diverse dal mero ripristino della legalità violata) che hanno indotto il Comune di Torre del Greco ad annullare la SCIA 06322711216-29052023-0934;

b) mancherebbero, nella vicenda de qua , illegittimità rilevanti ai sensi dell’articolo 21- octies della legge n. 241 del 1990;

c) non sarebbe stata resa percepibile una comparazione degli interessi in gioco.

3. Con l’ordinanza n. 1574 del 4 settembre 2024, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, per l’effetto sospendendo il gravato provvedimento di annullamento in autotutela della SCIA presentata il 31 maggio 2023.

4. Con la successiva ordinanza n. 550 del 21 gennaio 2025, la Sezione ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso proposto dalla ASL Napoli 3 Sud ai sensi dell’articolo 116, comma 2, del codice del processo amministrativo, avverso il silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accesso presentata in data 18 agosto 2023, volta alla “ ricerca e definizione della consistenza legittima del fabbricato facente parte del complesso edilizio ex Macello Comunale sito in via Calastro n. 26 Torre del Greco individuato al NCEU al Foglio 11 Particella 675b ex proprietà del Comune di Torre del Greco ed oggi parcellizzato e ceduto parzialmente ai Vigili del Fuoco e alla ASL NA3 Sud ”.

5. Il ricorso è fondato, nei sensi e limiti di seguito esposti.

Secondo la legge n. 241 del 1990 (nel testo applicabile ratione temporis ):

- “ 3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione [certificata di inizio attività] di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa …

4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies …

6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali.

6-ter. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 ” (articolo 19, Segnalazione certificata di inizio attività );

- “ 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies [per violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza] , esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi [sei mesi, a far data dal 18 dicembre 2025] dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge …

2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1 … ” (articolo 21- nonies , Annullamento d’ufficio ).

Decorso, dunque, il termine di legge, la mera contrarietà dell’intervento oggetto della SCIA alle previsioni contenute nel D.P.R. n. 380 del 2001 non costituisce più una ragione sufficiente per l’esercizio dei poteri inibitori, essendo richiesta l’individuazione di un interesse pubblico precipuo all’esercizio di tali poteri e una comparazione espressa degli interessi coinvolti.

Nella fattispecie in esame, il Comune di Torre del Greco è intervenuto a distanza di quasi un anno per porre nel nulla gli effetti della SCIA presentata dalla ricorrente, allegando la sussistenza di “ ragioni di pubblico interesse, che si individuano nella tutela, salvaguardia e rispetto del corretto ed ordinato sviluppo urbanistico del territorio, che rientra, ai sensi e per gli effetti del DPR 380/2001 e delle altre norme di Settore, tra i compiti istituzionali demandati all’ente Territoriale comunale ” e affermando di salvaguardare, mediante il disposto annullamento, “ la regolarità della propria azione nel rispetto dei principi costituzionali dettati dall’art. 97 della Costituzione, nonché dei principi stabiliti dalla Legge n. 241/90 ”.

Alla luce di quanto sopra rappresentato, tuttavia, l’impugnato provvedimento deve ritenersi illegittimo, atteso che l’“ esercizio del potere di autotutela non può fondarsi unicamente sull’intento di ripristinare la legittimità che si assume violata, ma deve essere scrutinato in ragione della sussistenza di un interesse pubblico prevalente e attuale all’adozione del provvedimento di ritiro. I presupposti dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio sono costituiti dall’originaria illegittimità del provvedimento, dall’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione (diverso dal mero ripristino della legalità violata), tenuto conto anche delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo ai destinatari (Cons. Stato, sez. VI, n. 2905/2023). L’esercizio del potere di autotutela è dunque espressione di una rilevante discrezionalità che non esime, tuttavia, l’Amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti … Va richiamato quanto già accertato da questo Consiglio in un caso del tutto analogo che "l’apprezzamento del presupposto in questione non può risolversi nella tautologica ripetizione delle esigenze di tutela sottese alla disposizione violata, giacché altrimenti si verificherebbe la disapplicazione della parte del precetto che esige la ricorrenza dell’ulteriore (rispetto all’illegittimità dell’atto originario) e diversa condizione della sussistenza di uno specifico e attuale interesse pubblico alla caducazione del provvedimento viziato" (Cons. Stato, Sez. V, n. 604/2019) ” (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 31 gennaio 2025, n. 744).

Nel caso di specie, l’Amministrazione comunale non ha esplicitato in maniera compiuta le ragioni d’interesse pubblico – diverse dal mero ripristino della legalità – su cui si fonda l’esercizio del potere, né ha ponderato in maniera apprezzabile l’interesse del soggetto destinatario che, peraltro, eroga un servizio di pubblica utilità.

Ciò è sufficiente a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato.

6. Nel merito delle illegittimità urbanistico-edilizie dell’intervento riscontrate dal Comune – mancanza dei titoli edilizi e delle planimetrie catastali di primo impianto; difformità tra lo stato attuale dei luoghi e quello del progetto per la sistemazione del macello comunale risalente agli anni 30; cambio di destinazione d’uso in clinica veterinaria privo di titolo autorizzativo – il Collegio osserva, in ogni caso, quanto segue.

Il trasferimento del bene oggetto della presente controversia è avvenuto in forza dell’articolo 26 della legge regionale n. 32 del 1994 ( Riordino del Servizio sanitario regionale Titolo IV Patrimonio, finanziamento e contabilità ), relativa al Servizio sanitario regionale, il quale stabiliva che:

“ 1. Tutti i beni mobili, immobili, ivi compresi quelli da reddito, le attrezzature che alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992 facevano parte del patrimonio dei comuni con vincolo di destinazione alle UU.SS.LL., sono trasferiti al patrimonio delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere. Sono parimenti trasferiti al patrimonio delle aziende sanitarie locali i beni di cui all’art. 65, comma 1, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, cosi come sostituito dall’art. 21 del D.L. 12 settembre 1993, n. 463, convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1993, n. 638.

2. I beni di cui al comma 1 sono classificati in:

a. beni destinati all’erogazione dei servizi sanitari;

b. beni destinati a fornire rendite patrimoniali nonché, beni culturali ed artistico monumentali.

3. La Giunta regionale individua, con apposito provvedimento le modalità per il trasferimento dei suddetti beni alle aziende sanitarie locali ed alle aziende ospedaliere adottando tutte le misure e gli atti necessari.

4. Il trasferimento dei beni di cui al presente articolo è effettuato, al termine delle operazioni di cui al comma 3, con decreto del Presidente della Giunta regionale che costituisce titolo per l’apposita trascrizione dei beni ”.

Dalla deliberazione del Commissario straordinario della ASL Napoli 3 Sud n. 130 del 2016, prodotta in atti, integrativa della delibera dell’ex ASL Na 5 n. 641 del 14 novembre 2002 (recante censimento, inventariazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare), emerge che:

“ il Presidente della Giunta della Regione Campania, con Decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 145 del 06/04/2007 – ad integrazione del Decreto Regionale n.10607 del 01/07/1996, del Decreto Regionale n. 14552 del 03/10/1996, del Decreto Regionale n, 772 del 13/09/2003 e del Decreto Regionale n. 291 del 24/05/2004 – ha trasferito, ai sensi della D. Lgs. 502/92 e L. R. 32/94, alcuni beni comunali, con vincolo di destinazione di alcune cessate UU.SS.LL., all’ex ASL NA5;

con delibera n. 31/06 del Commissario Liquidatore dell’ex ASL NA5, venivano indicati nell’elenco del patrimonio immobiliare dell’ex ASL NA 5, a Torre del Greco in via Calastro, n. 26, tre corpi di fabbrica (8 vani più 4 wc) di circa 150 mq, allocati due a destra e uno a sinistra del piano terra e assegnati al Dipartimento di Prevenzione (ufficio attuale veterinario dell’ex macello comunale), mentre non si faceva alcuna menzione di un quarto corpo immobiliare attualmente "Clinica Veterinaria";

… con nota prot. n. 261/VET del 14/05115 allegata, agli atti del Servizio Tecnico Area Sud, il Dr. L. Abagnale, Responsabile della U.O. Veterinaria di Torre del Greco, ha rappresentato che nella delibera n. 31/06 innanzi richiamata fu omesso un quarto corpo di fabbrica, sempre in via Calastro n. 26, attualmente assegnato al patrimonio comunale di Torre del Greco e occupato dall’ASL come "Clinica Veterinaria"; tale struttura annessa al mattatoio, adibita a "canile sanitario" e preposta ad accogliere i cani randagi vaganti sul territorio cittadino e/o morsicati, è dal 1992 organizzata dall’ASL come ambulatorio veterinario pubblico e allo stato, dopo ulteriore adeguamento, identificata come "Clinica Veterinaria dell’ASL Napoli 3 sud" ove vengono garantiti gli obblighi istituzionali per tutti i 57 Comuni afferenti alla stessa; nel corpo di fabbrica in oggetto sono altresì, ricompresi gli spazi esterni annessi alla citata Clinica, nonché quota parte del cortile, del parcheggio e le aree esterne tranne la struttura fatiscente che resta di proprietà comunale …

presso la suddetta struttura vengono curati gli animali randagi rinvenuti feriti e/o traumatizzati e inoltre vengono eseguite le sterilizzazioni chirurgiche dei cani catturati vaganti e/o ricoverati presso i canili,

da accertamenti effettuati, come indicato nella nota allegata n. 2363 del 18/06/15 del Direttore della UOC Servizio Gestione Tecnica ed Ottimizzazione del Patrimonio Immobiliare Territoriale, oggi Servizio Tecnico Area Sud, è emerso che tale suddetta ultima struttura è sfuggita alla ricognizione patrimoniale della Regione Campania, …

con l’accorpamento delle due ex ASL NA 5 ed ex ASL NA 4 sono stati unificati i relativi patrimoni immobiliari e confluiti nella costituente ASL NA 3 SUD ”.

Sicché il Commissario straordinario ha deliberato:

“ - di confermare la Delibera dell’ex ASL NA5 n. 641/02 … e di integrare il contenuto per la parte riguardante la Proprietà immobiliare in via Calastro n. 26, Torre del Greco

- di inserire, nell’Inventario del Patrimonio immobiliare dell’ASL NA3 Sud, il quarto corpo immobiliare innanzi descritto di via Calastro n. 26, attualmente assegnato al patrimonio comunale di Torre del Greco e identificato come Clinica Veterinaria dell’ASL Napoli 3 Sud

- di inserire, nell’Inventario del Patrimonio immobiliare dell’ASL NA3 Sud, anche quota parte del cortile, del parcheggio e le aree esterne tranne la struttura fatiscente che resta di proprietà comunale

- di prendere atto della modifica degli estremi catastali degli immobili di Torre del Greco in via Calastro n.26, come riportato nel Decreto Presidenziale della Giunta Regionale della Campania n. 145 del 06/04/2017 …”.

È lo stesso Comune, precedente proprietario dell’immobile, a rilevare che:

- la documentazione catastale non risulta presente nell’archivio del sistema informatico “Sister” dell’Agenzia del Territorio, in particolare le planimetrie catastali di primo impianto “convenienti”;

- agli atti dell’Archivio dell’Ufficio Comunale, è stato reperito il fascicolo del progetto per la sistemazione del macello comunale da eseguirsi nello stabilimento in parola negli anni 30, i cui grafici pregressi (in particolare, la pianta) non risultano corrispondenti a quelli dello stato attuale di cui alla SCIA in esame, avuto riguardo alla diversa sagoma del manufatto nonché al cambio di destinazione d’uso;

- per il cambio di destinazione d’uso in clinica veterinaria, agli atti dell’Ufficio, non risulta alcun titolo autorizzativo.

Dalla relazione del tecnico della ASL, a corredo della SCIA e richiamata nel provvedimento impugnato, e dalle osservazioni inviate a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, emerge tuttavia – e corrispondentemente – che:

- non sono stati reperiti titoli abilitativi essendo l’immobile di remota costruzione e non interessato successivamente da interventi edilizi per i quali fosse necessario di munirsi di titoli abilitativi;

- la struttura con destinazione a “macello comunale” era stata trasformata (dal 1992) in “canile sanitario” di competenza prima comunale e successivamente della USL collocata all’interno dei locali di proprietà comunale; solo in seguito la proprietà dell’immobile è stata trasferita dal Comune alla stessa ASL, ai sensi del predetto articolo 26 della legge regionale 3 novembre 1994, n. 32;

- non vi sono agli atti planimetrie di dettaglio; tuttavia, la descrizione e il grafico d’insieme allegato alla delibera del Commissario straordinario della ASL Napoli 3 Sud n. 130 del 4 marzo 2016 (a valle del trasferimento della proprietà) sarebbero conformi allo stato di rilievo; dal confronto della planimetria attuale con le immagini certificate delle foto aeree da fonte IGM risalenti al 1943 e lo stato di rilievo, vi sarebbe piena corrispondenza, pertanto la datazione dell’impianto risulterebbe antecedente al 1943;

- a favore della tesi della corrispondenza dello stato attuale rispetto a quello originario, deporrebbero “ immagini aerofotogrammetriche del 1990, del 2002, del 2016 e del 2023 oltre che la descrizione qualitativa dell’immobile riportata nel D.P.G.R.C. n. 145 del 06.04.2007 (con cui è stata trasferita dal Comune all’ASL la proprietà del cespite immobiliare) ” e nella richiamata “ delibera del Commissario Straordinario n. 130 del 04/03/2016 ”;

- rispetto alla destinazione d’uso, non sarebbe mai avvenuto alcun cambiamento non autorizzato in quanto l’immobile è sempre stato utilizzato per fini sanitari.

A tale ultimo riguardo, deve aggiungersi che la legge regionale distingue solo tra “ beni destinati all’erogazione dei servizi sanitari ” e “ beni destinati a fornire rendite patrimoniali nonché, beni culturali ed artistico monumentali ”, sembrando ragionevole ascrivere alla prima categoria sia il macello, sia il canile, sia la clinica veterinaria.

7. In conclusione, l’azione del Comune di Torre del Greco risulta affetta dai dedotti vizi di difetto d’istruttoria e di motivazione. Il ricorso deve, pertanto, essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

La natura degli interessi coinvolti sorregge la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 17 dicembre 2025 e 4 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

CA LLIO, Presidente FF

Rosalba Giansante, Consigliere

LE IA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE IA	CA LLIO

IL SEGRETARIO