Pubblicato il 02/03/2026

N. 03910/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07312/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7312 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Beat Eventi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Antonio Cordasco, Leonardo Lavitola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege a Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

per l’annullamento:

A) con riferimento al RICORSO INTRODUTTIVO DEL GIUDIZIO:

previa sospensione degli effetti,

- della determinazione dirigenziale n. rep. CE/569/2023 (n. prot. CE/35225) del 20.3.2023, notificata in data 29.3.2023, avente a oggetto la rimozione o demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati a Roma, Via Nomentana n. 926, nonché della d.d. di avvio del procedimento sanzionatorio rep. 1491/2022 del 05.09.2022;

B) con riferimento al RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI:

- della nota, prot. n. 61116 del 15.05.2025, depositata in atti da parte resistente in data 22.5.2025, inviata da Roma Capitale all’Avvocatura comunale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il Dott. AN OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 9.5.2023 e depositato in data 11.5.2023, Beat Eventi S.r.l. ha adito l’intestato Tribunale nei confronti di Roma Capitale e del Ministero della Cultura per sentir annullare, previa sospensione degli effetti, la determinazione dirigenziale n. rep. CE/569/2023 (n. prot. CE/35225) del 20.3.2023, notificata in data 29.3.2023, avente a oggetto la rimozione o demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati a Roma, Via Nomentana n. 926, nonché la d.d. di avvio del procedimento sanzionatorio rep. 1491/2022 del 05.09.2022.

A sostegno del gravame, la ricorrente ha articolato le censure che verranno di seguito esaminate.

In data 31.5.2025, Roma Capitale si è costituita in giudizio e, con memoria del 10.6.2023, ha insistito nel rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 13.6.2023, fissata per l’incidente cautelare, il Collegio ha respinto la relativa istanza, stante il difetto del fumus boni iuris . L’ordinanza cautelare di prime cure (n. 3028/2023, pubblicata in data 14.6.2023) è stata poi confermata, in sede di appello, dal Consiglio di Stato (ord. n. 3866, pubblicata in data 20.9.2023).

Con ricorso notificato in data 15.7.2025 e depositato in data 18.7.2025, parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti al fine di sentir annullare la nota, prot. n. 61116 del 15.05.2025, depositata in atti da parte resistente in data 22.5.2025, inviata da Roma Capitale all’Avvocatura comunale.

A sostegno del gravame, la ricorrente ha articolato le censure ivi meglio dedotte.

All’esito del deposito e dello scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a., all’udienza pubblica del 10 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale di rito, deve essere accolta l’eccezione, formulata da Roma Capitale nella propria memoria dell’8.1.2026, avente a oggetto l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, stante l’originaria carenza di interesse in capo alla ricorrente.

Più nel dettaglio, i motivi aggiunti hanno interessato la nota con cui Roma Capitale ha interloquito con l’Avvocatura comunale per rappresentare le circostanze a supporto della difesa giudiziale da spiegare nel presente giudizio.

Trattandosi quindi di mera nota interlocutoria, peraltro pure priva del carattere endoprocedimentale perché non destinata ad assumere rilievo ai fini dell’adozione di un provvedimento amministrativo finale, la stessa non è strutturalmente idonea a incidere sulla sfera giuridica del ricorrente.

2. Nel merito, la presente controversia ha a oggetto l’ordine di demolizione adottato dall’Amministrazione ai sensi dell’art. 33 TUED, stante l’abusivo intervento (perché non sorretto da titolo edilizio) di ristrutturazione edilizia per cambio di destinazione d’uso, in area sottoposta a tutela archeologica per la protezione del reperto “Torraccio della Cecchina” e a vincolo del P.T.P.R. di natura paesaggistica. In particolare, la ricorrente ha, dapprima, presentato la SCIA prot. n. 177275/2018 per il cambio d’uso, con opere interne ed esterne, da pinacoteca a bar / ristorazione per poi realizzare i seguenti interventi: i ) struttura in ferro e vetro di circa 205 mq, adibita a ristorante e servizi igienici; ii ) pedana rialzata in legno a forma di “L” di circa 157 mq, su cui sono stati apposti alcuni gazebo; iii ) pavimentazione in legno di superficie pari a circa 1058 mq; iv) un’area con divanetti e tavolini bassi di circa 113 mq; v ) zona bar con bancone e frigorifero; vi ) zona espositiva di circa 117 mq che potrebbe essere utilizzata per aumentare lo spazio destinato alla somministrazione.

3. Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente si duole dell’omessa considerazione, da parte dell’Amministrazione, della descritta SCIA, che sarebbe titolo idoneo a sorreggere le opere come sopra descritte (a eccezione della pedana in legno permeabile realizzata all’esterno). In ogni caso, anche a voler opinare diversamente, l’ordine di demolizione non sarebbe idoneo a fungere da provvedimento di dichiarazione di inefficacia della SCIA in autotutela.

La doglianza è infondata.

La SCIA invocata da parte ricorrente, quale titolo edilizio atto a sorreggere le opere per cui è causa, non è idonea a legittimare, in concreto, i manufatti accertati da Roma Capitale nel provvedimento in questa sede impugnato.

Come emerge dalla nota prot. n. 74727 del 9.06.23 di Roma Capitale (pagg. 2-3), l’ultima integrazione della SCIA, prot. n. CE/177275 del 18.12.2018, aveva a oggetto il cambio di destinazione d’uso dell’area che in questa sede ci occupa da “magazzino e cantina” a “servizi (attrezzature collettive-culturali)”, per il totale di mq 296,72, di cui mq 172,05, destinati a pinacoteca, e mq 74,18, destinati invece a somministrazione di alimenti e bevande.

Sennonchè, all’esito del sopralluogo effettuato da Roma Capitale, è emerso che l’area di mq 172,50 risulta interamente adibita a ristorante (e non invece a pinacoteca), in luogo dei mq 74,18 a tal fine indicati nella descritta SCIA, cui accede, all’esterno: i ) la pedana rialzata in legno, a forma di “L”, di mq 157,20, coperta da 5 gazebi; ii ) la pavimentazione in legno di mq 1058, di cui una parte coperta con 7 gazebi; iii ) un’area relax di mq 113,60; iv ) una zona bar, con bancone e frigoriferi, per mq 91,40; v ) una zona espositiva con possibilità di aumentare lo spazio per i tavoli e la somministrazione di alimenti e bevande di mq 117,30.

Con la conseguenza per la quale, si registra una divergenza tra quanto dichiarato nella SCIA, pari a mq 74,18, per lo svolgimento dell’attività di tal fatta e l’area effettivamente a essa destinata in concreto, pari a mq 1745,00.

Alla luce di quanto precede, il provvedimento in questa impugnato, lungi dal poter essere qualificato quale provvedimento espressione del potere di autotutela e quindi dal dover soggiacere ai termini decadenziali ivi contemplati, è invece da ricondurre alla diversa ipotesi dell’attività di vigilanza edilizia di cui agli artt. 27 e ss. TUED, con conseguente inapplicabilità, ai fini che qui interessano, del termine decadenziale invocato da parte ricorrente.

4. Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno eccepito che i vincoli archeologici che connotano l’area per cui è causa riguarderebbero le sole opere esterne atte a incidere sul sottosuolo. Nel caso di specie, invece, non essendo stato fatto alcuno scavo, l’art. 142 D. Lgs. 42/2004 non troverebbe applicazione.

Quanto invece ai vincoli paesaggistici, la pavimentazione e la pedana, essendo entrambe in legno e non in muratura, sarebbero esenti dall’obbligo del previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ai sensi del d.P.R. n. 31/2017, rispettivamente categoria A2 e A17.

La doglianza è infondata.

In primo luogo, la ricorrente non avrebbe potuto realizzare le opere abusive nell’area in questione, in quanto ricadenti in Zona Omogenea F, destinata a verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, che, sulla base delle NTA del PRG di Roma Capitale, consente interventi legati ad attrezzature collettive (scuole, impianti sportivi, uffici pubblici, parchi, ecc.), collegate al soddisfacimento dell’interesse generale, con divieto di edificazione residenziale privata.

In secondo luogo, il provvedimento in questa sede impugnato ha individuato due diverse e distinte tipologie di vincoli: a) il vincolo archeologico indiretto di cui all’art. 45 D. Lgs. 42/2004; b) il vincolo paesaggistico su zone di interesse archeologico di cui all’art. 142, lett. m), D. Lgs. 42/2004.

Siffatta distinzione impone, seppure brevemente, le seguenti notazioni di carattere generale.

Il vincolo archeologico è quel vincolo che, attingendo ontologicamente al singolo bene culturale e non invece all’area in cui esso insiste, risulta “ finalizzato a realizzare la tutela dei beni riconosciuti di interesse archeologico ” (C.d.s., n. 399/2016).

Come chiarito dalla giurisprudenza del C.d.s., sent. n. 1658/2023, il vincolo archeologico si distingue in vincolo diretto (artt. 10 e ss. D. Lgs. 42/2004), che “ viene imposto sui beni o sulle aree nei quali sono stati rinvenuti reperti archeologici, o in relazione ai quali vi è la certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza del bene archeologico ” e in vincolo indiretto (artt. 45 D. Lgs. 42/2004), che, invece, “ viene imposto sui beni e sulle aree circostanti a quelli sottoposti a vincolo diretto, così da garantirne una migliore visibilità e fruizione collettiva, o migliori condizioni ambientali e di decoro ”.

D’altra parte, il vincolo paesaggistico delle zone di interesse archeologico (art. 142, comma 1, lett. m), D. Lgs. 42/2004) non mira a tutelare i beni, quanto piuttosto il territorio che li conserva, quindi il paesaggio archeologico. Tale tipo di paesaggio non si identifica pertanto con il solo sito archeologico, bensì con tutta la forma del paesaggio stesso, ossia anche le aree circostanti al reperto e senza reperti, al cui interno è compreso il sito archeologico.

Ciò posto, il vincolo indiretto di cui all’art. 45 D. Lgs. 42/2004 importa, sulla base dell’esercizio di attività discrezionale tecnica, specifiche limitazioni che l’Amministrazione impartisce tenendo in considerazione le peculiarità del contesto, al fine di soddisfare il prospettato interesse pubblico alla tutela del bene culturale.

Il vincolo paesaggistico delle zone di interesse archeologico impone, ai sensi dell’art. 146, comma 2, D. Lgs. 42/2004, che a sua volta richiama i vincoli di cui al comma 1 del medesimo articolo, ossia quelli disciplinati dall’art. 142, le seguenti prescrizioni: “ i soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione ”.

Alla luce di quanto precede, i vincoli in parola avrebbero dovuto sollecitare, in ogni caso e in disparte la valutazione atomistica dell’abuso, la ricorrente alla preventiva acquisizione dei nulla osta delle autorità competenti.

Pertanto, coglie nel segno l’argomentazione opposta da Roma Capitale nel provvedimento impugnato.

Per esigenza di completezza il Tribunale rileva l’inapplicabilità alla fattispecie dell’allegato A al d.p.r. n. 31/17, invocato dalla parte ricorrente, perché le opere contestate non rientrano, per la loro natura, nella voce A.2; né per esse parte ricorrente ha comprovato la “facile amovibilità” richiesta dalla voce A.17.

5. Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente ha eccepito che parte delle opere realizzate e oggetto di contestazione (la pedana in legno, la pavimentazione parimenti in legno, la c.d. “area relax” costituita da divani e tavolini, la c.d. zona bar con bancone) rientrerebbero nella categoria dell’edilizia libera ai sensi del d.P.R. n. 380/2001.

La doglianza è priva di pregio.

Sul punto, appare utile premettere come la Giurisprudenza amministrativa (CDS, nn. 8032/2024, 8313/2021), condivisa dal Collegio, ritiene che “ la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate e non si può scomporne una parte per affermarne la sanabilità, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento a sé stante bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni, per cui l’opera edilizia abusiva deve essere identificata con l’intero complesso immobiliare, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere in modo adeguato l’impatto effettivo degli interventi compiuti ed essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato ”.

Applicando tali principi al caso di specie, deve ritenersi che tutte le opere accertate da Roma Capitale, in quanto finalizzate al mutamento di destinazione d’uso, sono qualificabili come ristrutturazione edilizia pesante e non come attività di edilizia libera; per altro, l’applicabilità dell’art. 6 TUED è, comunque, esclusa in radice dalla significativa consistenza delle opere contestate (la pedana è di 157,20 mq, la pavimentazione in legno è di 1.058 mq., l’area relax è di 113,60 mq e la zona bar è di 91,40 mq.).

6. Alla luce di tutto quanto precede, s’impone la reiezione integrale del ricorso.

7. La ricorrente, in quanto soccombente, deve essere condannata a pagare, in favore di Roma Capitale, le spese di lite liquidate in dispositivo.

Sussistono, poi, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite nei confronti del Ministero della cultura, che si è limitato a depositare una comparsa di costituzione formale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato dai motivi aggiunti, così provvede:

- dichiara l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti;

- respinge integralmente il ricorso introduttivo del giudizio;

- condanna parte ricorrente alla rifusione, in favore di Roma Capitale, delle spese di lite che liquida in € 6.000,00, oltre accessori di legge;

- compensa le spese nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NG LL, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

AN OR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN OR	NG LL

IL SEGRETARIO