Pubblicato il 08/04/2026

N. 00842/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00995/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 995 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
S.A.T.A.P. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Umberto Giardini, Alessandro Mazza, Manuela Sanvido e Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Umberto Giardini in Torino, via Grassi, 9;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via Arsenale, 21;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

“- “in parte qua”, limitatamente a tutti i capi pregiudizievoli dei diritti e degli interessi della ricorrente, del provvedimento di cui alla nota 12.7.2017, prot. 0012832, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici – Direzione Generale di Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali, ricevuto dalla ricorrente in data 24.7.2017, avente ad oggetto “Autostrada A4 Torino – Milano. Interventi di ammodernamento e di adeguamento dell'Autostrada Torino – Milano. Tratto: Torino – Novara Est dal Km 0+000 al km 91+000. Lotto 1.4.1. dal km 67+600 al km 80+419. Cod. SIVCA: 019-001-A004-01-A011-01”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da S.A.T.A.P. S.p.A. il 24/7/2023:

“- “in parte qua”, limitatamente a tutti i capi pregiudizievoli dei diritti e degli interessi della ricorrente, della relazione istruttoria, priva di data, depositata nel presente giudizio dal Ministero in data 25.5.2023 ed in tale data conosciuta dalla ricorrente, in quanto non allegata al provvedimento di cui alla nota 12.7.2017, prot. 0012832, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici – Direzione Generale di Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali, ricevuto dalla ricorrente in data 24.7.2017, avente ad oggetto “Autostrada A4 Torino – Milano. Interventi di ammodernamento e di adeguamento dell'Autostrada Torino – Milano. Tratto: Torino – Novara Est dal Km 0+000 al km 91+000. Lotto 1.4.1. dal km 67+600 al km 80+419. Cod. SIVCA: 019-001-A004-01-A011-01”, con il quale il Ministero ha disposto quanto segue: “Art. 1) è approvata, ai fini del rapporto concessorio in essere, con le prescrizioni e le raccomandazioni di cui sopra, la perizia di variante tecnica in diminuzione di spesa presentata dalla Società S.A.T.A.P. S.p.A. relativa agli ‘Interventi di ammodernamento e di adeguamento dell'Autostrada Torino – Milano, tratto: Torino – Novara est dal km 0+000 al km 91+000, Lotto 1.4.1 dal km 67+600 al km 80+419' per un importo di € -6.631.742,57, di cui € -492.594,70 per lavori ed € -6.139.147,87 per somme a disposizione; Art. 2) l'importo complessivo dell'intervento in esame, ai fini del rapporto concessorio in essere, è aggiornato ad € 130.845.884,51, di cui € 99.780.756,98 per lavori netti (comprensivi di € 7.005.852,34 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso) ed € 31.065.127,53 per somme a disposizione; Art. 3) alla copertura della predetta spesa la Società Concessionaria provvederà come specificato in precedenza; Art. 4) sono approvati i Nuovi Prezzi così come specificato in precedenza; Art. 5) l'ultimazione dei lavori è fissata al 13.05.2013”;

“- del già impugnato provvedimento di cui alla nota 12.7.2017, prot. 0012832, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici – Direzione Generale di Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali, anche per illegittimità derivata rispetto alla Relazione istruttoria medesima, “in parte qua”, limitatamente a tutti i capi pregiudizievoli dei diritti e degli interessi della ricorrente”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. ET NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente ha impugnato davanti a questo Tribunale, chiedendone l’annullamento, il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha approvato – stralciando alcune “lavorazioni in variante” e non riconoscendo ad investimento i relativi importi – la perizia di variante tecnica dalla stessa presentata, avente ad oggetto gli “ Interventi di ammodernamento e di adeguamento dell’Autostrada Torino - Milano, tratto: Torino - Novara est dal km 0+000 al Km 91+000, Lotto 1.4.1. dal km 67+600 al km 80+419 ”.

In particolare, parte ricorrente lamenta il mancato riconoscimento degli importi dei lavori stralciati in sede di approvazione della perizia di variante e contesta la percentuale di ribasso applicata in esecuzione del provvedimento ministeriale prot. n. 6791 del 26 aprile 2016, annullato per difetto di motivazione nelle more del presente giudizio dalla sentenza n. 718/2020 di questo Tribunale.

Con ordinanza n. 667/2023 questo Tribunale – “ …impregiudicata la facoltà della ricorrente di presentare motivi aggiunti ” per i quali era stato chiesto il rinvio dell’udienza – ha sospeso il presente giudizio, ai sensi degli artt. 79 e 295 c.p.c., sino alla definizione dell’appello proposto avverso la sentenza sopra citata, avendo quest’ultima ad oggetto una “ …controversia tra le medesime parti in relazione a questione pregiudiziale rispetto ad alcune censure qui dedotte in via derivata ”.

Con ricorso per motivi aggiunti, la società ricorrente ha impugnato la relazione istruttoria ministeriale presupposta al provvedimento gravato, riproponendo le medesime censure già svolte con il ricorso introduttivo e formulando un’istanza istruttoria volta ad ottenere la produzione in giudizio da parte del Ministero resistente della relazione dell’Ufficio Territoriale di Genova citata in quella impugnata, con riserva di presentare ulteriori motivi aggiunti.

Con sentenza n. 5754/2024 il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza n. 718/2020 di questo Tribunale di annullamento del provvedimento ministeriale di determinazione della percentuale di ribasso applicabile, definendo così una questione pregiudiziale ad alcune censure dedotte in via derivata nel presente giudizio e facendo quindi venire meno la sospensione di quest’ultimo, disposta dal Collegio con ordinanza n. 667/2023.

Con ordinanza n. 1834/2025 questo Tribunale ha rilevato d’ufficio un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario e assegnato alle parti un termine per il deposito di memorie sul punto “… onde garantire il contraddittorio sulla questione rilevata d’ufficio dal Collegio, avendo entrambe le parti depositato, prima dell’udienza, istanza di passaggio in decisione senza discussione ”.

Le parti hanno depositato nel termine assegnato memorie sulla questione di giurisdizione rilevata d’ufficio. In particolare, la difesa erariale ha chiesto la declaratoria del difetto di giurisdizione sulla base del recente orientamento espresso dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e la società ricorrente si è rimessa alla decisione di questo Tribunale dando atto di un revirement giurisprudenziale in materia.

All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via pregiudiziale, deve essere rilevato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo nella controversia in esame la giurisdizione del giudice ordinario.

2.1. Secondo i principi espressi dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in una fattispecie assimilabile a quella oggetto della presente controversia, “ …deve escludersi che nel caso in esame l'avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il Ministero concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell'opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all'Amministrazione d'incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione. Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l'approvazione costituiscono infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall'art. 2 della convenzione a carico del concessionario, il quale, ai sensi dell'art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest'ultimo non implica l'esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l'esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell'ambito delle pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti ” (Cass. civ., sez. un., ord. n. 20088/2024).

Di recente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno confermato la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie in questione affermando, in particolare, che “ Il rifiuto di approvazione del progetto, qualunque sia la ragione opposta dall’amministrazione concedente, resta sempre frutto di un «sindacato di ordine tecnico- giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati» e la loro coerenza con le «pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti». Esso è quindi sindacabile sotto il profilo dell'inadempimento, se non risulti contrattualmente giustificato. Ci si muove, quindi, sempre sul piano dell’esecuzione del contratto e dell’adempimento delle reciproche obbligazioni delle parti: l’approvazione del Concedente si risolve, semplicemente nel riconoscimento della funzionalità dell’intervento all’adempimento del contratto e del diritto alla copertura degli oneri finanziari dell’operazione e alla remunerazione dell’investimento relativo ” (Cass. civ., sez. un., ord. n. 34152/2025).

Nello stesso senso il Consiglio di Stato ha affermato che “ …la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, secondo la giurisprudenza prevalente, viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione ” (Cons. di Stato, sent. n. 3354/2025).

2.2. In applicazione di tali principi, deve ritenersi che la controversia oggetto di causa rientri nella giurisdizione del giudice ordinario, riguardando una pretesa di natura patrimoniale relativa all’attuazione del rapporto concessorio (ossia la contestazione del mancato riconoscimento da parte del Ministero resistente di alcune voci di spesa in sede di approvazione della perizia di variante).

Né si può giungere a diverse conclusioni in relazione al terzo motivo di ricorso relativo alla contestazione della percentuale di ribasso applicata dal Ministero resistente, atteso che nella presente controversia non è oggetto di sindacato l’esercizio del potere autoritativo dell’ente concedente nella determinazione della predetta percentuale – già scrutinato nel giudizio definito con la sentenza n. 5754/2024 del Consiglio di Stato che ha confermato la sentenza n. 718/2020 di questo Tribunale – ma solamente i suoi effetti derivati nell’ambito dell’esecuzione del rapporto concessorio.

3. Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nelle forme e nei termini di legge.

4. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione delle difficoltà interpretative sul riparto di giurisdizione nella materia oggetto del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AE RO, Presidente

Luca Pavia, Primo Referendario

ET NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ET NO	AE RO

IL SEGRETARIO