Pubblicato il 30/12/2025

N. 10403/2025REG.PROV.COLL.

N. 02018/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2018 del 2024, proposto da AU UR, in proprio e quale titolare della omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Paolo Davalli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foligno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Pierini e Salvatore Prestipino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 00003/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Foligno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Cons. RI AR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – In data 15 ottobre 2004, il sig. AU e il Comune di Foligno hanno sottoscritto un contratto di compravendita di un’area ubicata all’interno della zona destinata agli insediamenti produttivi, ai sensi dell’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.

2. – Con d.d. del 15 novembre 2005, n. 1664, il Comune di Foligno ha prorogato i termini per l’ottenimento del permesso di costruire da parte del ricorrente, poi successivamente rilasciato (30 novembre 2006, n. 724), per la realizzazione nel suddetto lotto di un fabbricato a destinazione commerciale/artigianale.

3. – In data 26 novembre 2010, il sig. AU ha avanzato una richiesta al Comune di proroga dei termini del permesso di costruire, avendo realizzato solo le fondazioni, oltre al montaggio della struttura prefabbricata.

4. – In data 11 agosto 2011, è stato avviato il procedimento per la revoca del provvedimento di assegnazione del lotto e per la conseguente retrocessione.

5. – Tale procedimento è stato nuovamente avviato in data 7 agosto 2015 e, ancora, in data 12 gennaio 2021.

6. – A seguito di un incontro con il sig. AU in data 15 marzo 2021, il Comune, in data 9 febbraio 2023, ha ripreso il procedimento (nel frattempo sospeso) per la risoluzione del contratto e la retrocessione dell’area in quanto le verifiche d’ufficio non avevano rilevato « elementi giustificativi validi né garanzie sufficienti » al completamento del lotto.

7. – In data 23 febbraio 2023, il sig. AU ha presentato al Comune una SCIA per l’accertamento di conformità di opere eseguite in difformità dal permesso di costruire n. 724 del 2006, nonché per il completamento di tutte le opere di finitura esterna dell’edificio.

8. – Il Comune di Foligno, con nota 8 marzo 2023, ha diffidato il sig. AU dall’eseguire gli interventi modificativi dello stato dei luoghi ed ha dichiarato l’improcedibilità della SCIA, così motivando: « dal punto di vista soggettivo il richiedente non può presentare istanza per l’ottenimento di un titolo per il completamento di opere in quanto le stesse dovevano essere concluse così come previsto dagli obblighi contrattuali; dal punto di vista del contenuto dell’istanza in quanto la sanatoria edilizia non può prevedere contestualmente opere di completamento ».

9. – Pertanto, con d.d. del 9 marzo 2023, n. 319, il Comune di Foligno ha disposto la risoluzione del contratto di compravendita e la retrocessione del lotto, sulla base della clausola risolutiva espressa di cui all’art. 9 del contratto prevista per il caso di mancato completamento dei lavori nel termine di trentasei mesi dal rilascio del titolo abilitativo previsto dall’art. 8 del medesimo contratto (permesso di costruire n. 370 del 16 giugno 2005).

10. – Con il ricorso di primo grado, il sig. AU ha quindi impugnato tale d.d. del 9 marzo 2023, n. 319, nonché la nota dell’8 marzo 2023 di improcedibilità della SCIA del 23 febbraio 2003, prot. 14132 del medesimo ente locale.

11. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso, dichiarandolo in parte infondato ed in parte improcedibile.

11.1. – In particolare, ha innanzitutto respinto la censura relativa al vizio di incompetenza per essere l’atto emesso dal dirigente e non dalla Giunta comunale, ritenendo che il provvedimento di risoluzione del contratto con conseguente retrocessione del lotto “ non essendo atto espressione dell’indirizzo politico-amministrativo bensì atto meramente attuativo dell’assetto di interessi definito nel contratto/convenzione, configura un’attività di gestione amministrativa, rimessa ai dirigenti dal richiamato art. 107 TUEL ” (punto 3, pag. 8-9 della sentenza impugnata).

11.2. – In secondo luogo, ha respinto l’eccezione di prescrizione decennale del diritto alla risoluzione del contratto, in quanto dagli atti di causa emerge che il ricorrente “ vi ha rinunciato successivamente al suo compimento ”, in quanto la nota del 15 marzo 2021 del medesimo ricorrente è “ indubbiamente incompatibile con la volontà di avvalersi della prescrizione ” (punto 4, pag. 9 della sentenza impugnata).

11.3. – In terzo luogo, ha respinto la censura con cui si contestava la sussistenza di un inadempimento alla convenzione sulla base della relazione tecnica illustrativa dello stato attuativo del P.I.P. del dicembre 2016, in quanto il “ ricorrente estrapola le citate frasi da una relazione finalizzata alla approvazione di un nuovo piano per il completamento del P.I.P., con varianti rispetto al precedente; si tratta di valutazioni generali sull’intero comparto, con nessuna pretesa di dettaglio riferita al lotto per cui è causa ” (punto 5, pag. 10 della sentenza impugnata), oltre al fatto che il mancato completamento dei lavori è stato successivamente ammesso dallo stesso ricorrente mediante le plurime richieste di proroga ed osservazioni inviate al Comune.

11.4. – Inoltre, ha ritenuto irrilevante il dedotto impedimento al completamento dei lavori, rappresentato dal contenzioso insorto con la ditta appaltatrice ed il comportamento ostruzionistico tenuto dalla stessa, in quanto tale fattispecie non è qualificabile come causa di forza maggiore ai sensi dell’art. 8 del contratto (quale presupposto per la proroga) dal momento che “ ben sarebbe stato possibile, ancorché eventualmente maggiormente oneroso, per il ricorrente rivolgersi ad altra ditta ai fini del rispetto delle condizioni contrattuali ” (punto 5, pag. 11 della sentenza impugnata).

11.5. – Infine, quanto all’asserita incertezza ingenerata dal comportamento tenuto dal Comune nel corso degli anni, ha osservato “ che lo stesso ricorrente non ha mai agito avverso l’inerzia del Comune sull’unica istanza di proroga documentata in atti (richiamata poi nei successivi atti) mantenendo a propria volta un atteggiamento dilatorio ” (punto 5, pag. 11 della sentenza impugnata).

11.6. – Pertanto, ha dichiarato l’improcedibilità della domanda di annullamento della nota di improcedibilità della SCIA in sanatoria (punto 6, pag. 11 della sentenza impugnata).

12. – Con atto di appello, il sig. AU ha impugnato la sentenza, reiterando in maniera critica le censure di primo grado, ossia: a) incompetenza del dirigente a risolvere il contratto mediante d.d. 319/2023, spettando alla Giunta comunale (Cons. Stato, sez. IV, 6 dicembre 2022, n. 10668); b) prescrizione del diritto alla risoluzione del contratto, non potendo la nota del 15 marzo 2021 essere interpretata come rinuncia alla prescrizione; c) inesistenza dei presupposti e delle condizioni per l’attivazione della clausola risolutiva espressa avvenuta con il d.d. n. 319/2023, avendo il Comune svolto considerazioni sui singoli lotti nella citata relazione; d) controversia con la ditta appaltatrice quale causa di forza maggiore, non avendo avuto la disponibilità del cantiere; e) violazione del principio di buona fede e correttezza per la mancanza di un atteggiamento collaborativo da parte del Comune.

Infine, ha riproposto i motivi di primo grado non esaminati con riguardo alla impugnazione della nota di improcedibilità della SCIA, ossia: a) violazione dell’art. 10- bis , legge n. 241 del 1990, richiamato espressamente dall’art. 125, comma 12 della l.r. Umbria n. 1 del 2015; b) violazione dell’art. 125, comma 3, della l.r. Umbria n. 1 del 2015, che limita le ipotesi di irricevibilità della SCIA solo ai casi di “incompletezza formale” (pag. 27-30 dell’appello).

13. – Con apposita memoria si è costituito il Comune, chiedendo il rigetto dell’appello.

14. – All’udienza pubblica del 2 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

15. – L’appello è fondato nei limiti di seguito specificati.

16. – La presente controversia ha ad oggetto l’impugnazione di un provvedimento dirigenziale di risoluzione per inadempimento (mancato completamento dei lavori entro 36 mesi dal rilascio del titolo edilizio) di una Convenzione stipulata ai sensi dell’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, con conseguente retrocessione del lotto in area PIP.

17. – A tal riguardo, carattere assorbente assume la fondatezza del primo motivo di appello in ordine al vizio di incompetenza del dirigente a risolvere il contratto, spettando tale competenza alla Giunta comunale.

Sul punto, infatti, occorre richiamare il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 6 dicembre 2022, n. 10668, che richiama Cons. Stato, sez. IV, 6 maggio 2010, n. 2629) secondo cui “ il provvedimento che dispone la decadenza, non essendo atto espressione dell’indirizzo politico amministrativo generale dell’ente locale bensì atto meramente attuativo dell’assetto di interessi definito in convenzione - che presuppone peraltro una attività amministrativa ricognitiva dei presupposti di fatto per la sua adozione - è atto riservato alla competenza della giunta comunale ” con precisazione che tale “ principio è stato ribadito dalla giurisprudenza anche con riferimento ai provvedimenti di risoluzione delle convenzioni urbanistiche in generale ” (richiamando Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3597).

Pertanto, alla luce di tali principi di diritto, deve essere accolto il primo motivo di appello nei limiti di cui in motivazione e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarata l’illegittimità del d.d. del 9 marzo 2023, n. 319, per vizio di incompetenza, spettando l’adozione di tale atto alla Giunta comunale e non al dirigente.

18. – Gli ulteriori motivi vanno dichiarati assorbiti, non potendosi configurare alcun interesse al loro esame in funzione della pienezza dell’effetto conformativo del giudicato di annullamento, rispetto a future determinazioni che potranno essere assunte ex novo dall’organo competente, non potendo il giudice dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5, punto 8.3.2 della motivazione).

Invero, neanche la sussistenza di un evidente inadempimento alla convenzione può essere idonea a superare il suddetto vizio di incompetenza, con la conseguenza di dover accogliere l’appello limitatamente a tale profilo, con assorbimento delle restanti censure.

19. – Infine, l’accoglimento dell’appello per vizio di incompetenza consente di assorbire anche le censure avverso la nota di improcedibilità della SCIA in sanatoria, dal momento che la possibilità di completare o meno le opere oggetto della SCIA dipende dalla previa rideterminazione dell’amministrazione in ordine alla sorte della convenzione, che ne rappresenta il presupposto.

20. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della permanente sussistenza di alcune oscillazioni giurisprudenziali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento impugnato (d.d. del 9 marzo 2023, n. 319), per vizio di incompetenza.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI ON, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

RI AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AR	GI ON

IL SEGRETARIO