Pubblicato il 16/05/2025

N. 04200/2025REG.PROV.COLL.

N. 06344/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6344 del 2024, proposto da
IR DA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giannalberto Mazzei e Matteo Castioni, con domicilio eletto presso lo studio Giannalberto Mazzei in Roma, via del Conservatorio n. 91;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Enac - Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Raffaella Ciardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Aeroporti di Roma S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini e Giorgio Vercillo, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna, 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 3030 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, di Aeroporti di Roma S.p.a. e di Enac - Ente Nazionale per l'Aviazione Civile;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Mazzei, Papi Rea e Vercillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

IR DA ha impugnato: l’ordinanza dell’ENAC-Direzione Aeroportuale Lazio prot. n. ENAC-ALA18/10/2022- 0129481-P, recante “ Aeroporto Roma Ciampino – Decreto n. 345 del 12.12.2018 – Riduzione capacità aeroportuale ”, comunicata nella medesima data; il verbale del Comitato di Coordinamento dell’aeroporto di Ciampino, tenutosi in data 28 settembre 2022, trasmesso dall’ENAC - Direzione Aeroportuale Lazio con nota prot. n. ENAC-ACI-14/10/2022-0127840-P; ogni altro atto presupposto, collegato, connesso e/o consequenziale, ivi inclusa la nota ENAC-DG17/10/2022-0128330-P con la quale il Direttore Generale ha autorizzato il Direttore della Direzione Aeroportuale Lazio a rilasciare il proprio nulla osta alla proposta, formulata all’interno della riunione del Comitato di Coordinamento per la stagione SUMMER 2022 dal Gestore aeroportuale, di deliberare il ritiro delle bande orarie di atterraggio attualmente assegnate dopo le ore 22.00 L.T.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso con sentenza n. 3030 del 2024, appellata da IR DA per i seguenti motivi di diritto:

I) error in iudicando : sulla illegittima affermazione che la misura adottata da ENAC sia finalizzata a dare piena ed effettiva attuazione alla prescrizione n. 6 del piano antirumore;

I) error in iudicando : sull’illegittima affermazione del pieno assolvimento dell’onere motivazionale da parte di ENAC.

Si sono costituiti per resistere all’appello Enac - Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e Aeroporti di Roma S.p.a.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 6 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da IR DA per la riforma della sentenza del Tar Lazio n. 3030 del 2024 che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento dell’ordinanza dell’ENAC-Direzione Aeroportuale Lazio prot. n. ENAC-ALA18/10/2022- 0129481-P, recante “ Aeroporto Roma Ciampino – Decreto n. 345 del 12.12.2018 – Riduzione capacità aeroportuale ” e del verbale del Comitato di Coordinamento dell’aeroporto di Ciampino e della nota ENAC-DG17/10/2022-0128330-P con la quale il Direttore Generale ha autorizzato il Direttore della Direzione Aeroportuale Lazio a rilasciare il proprio nulla osta alla proposta, formulata all’interno della riunione del Comitato di Coordinamento per la stagione SUMMER 2022 dal Gestore aeroportuale, di deliberare il ritiro delle bande orarie di atterraggio attualmente assegnate dopo le ore 22.00 L.T.

Deve premettersi che, come risulta dalla documentazione versata in atti, il 28 settembre 2022, nell’ambito del Comitato di Coordinamento per l’Aeroporto di Roma Ciampino, il gestore aeroportuale Aeroporti di Roma S.p.a., rilevava che “… nel corso dei primi otto mesi del 2022, i movimenti operati oltre le ore 23:00 – orario di chiusura dell’aeroporto, nds – per cause di forza maggiore siano stati in numero pari a 445 …”, la maggior parte dei quali (l’81%), avvenuti tra le ore 23:00 e le ore 23:59, e dunque nella prima ora successiva all’orario di chiusura dell’aeroporto.

Atteso che il D.M. 345/2018, c.d. “Piano Anti-Rumore per l’Aeroporto Roma Ciampino” prescrive l’effettiva chiusura ai voli dell’aeroporto nel periodo notturno (23:00 – 06:00), salvo casi di forza maggiore, AdR raccomandava il ritiro delle bande orarie di atterraggio assegnate dopo le ore 22:00, con la finalità di mitigare gli effetti negativi derivanti dagli sforamenti dell’orario di chiusura dell’aeroporto a carico della popolazione locale, la cui tutela è obiettivo principale del D.M. 345/2018, creando un buffer di sicurezza tale da assorbire la quasi totalità dei ritardi registrati per cause di forza maggiore.

Con nota ENAC prot. n. 0128330-P del 17 ottobre 2022, il Direttore Generale, preso atto della proposta emersa nel corso del Comitato di Coordinamento, e considerato “… che i voli in arrivo oltre le ore 23:00 rappresentano, comunque, motivo di profondo disagio per la popolazione e che la situazione determinatasi sulle aree urbane prospicenti lo scalo di Roma Ciampino contrasta con le finalità di superiore interesse pubblico espresse dal D.M. 345/2018 …”, autorizzava il Direttore Aeroportuale Lazio a recepire la proposta del Gestore AdR.

Con provvedimento prot. n. ENAC-ALA-18/10/2022-0129481-P, ENAC disponeva, dunque, il divieto di assegnazione di slot per voli commerciali oltre le ore 22:00.

Con il ricorso di primo grado IR DA ha impugnato tale provvedimento, sostenendo che, per effetto del medesimo, ENAC avesse sostanzialmente anticipato di un’ora l’orario di chiusura dell’aeroporto, esorbitando in tal modo dai meri compiti di attuazione ad esso demandati dal Piano Antirumore relativo allo scalo di Ciampino.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, ritenendo che: “ la società ricorrente nel formulare le proprie doglianze ha confuso il piano della estensione temporale del divieto di volo notturno – in forza del quale non è consentito l’atterraggio di voli commerciali nell’aeroporto di Ciampino oltre le ore 23:00, salvo ipotesi eccezionali determinate da cause di forza maggiore – con quello della gestione della operatività dello scalo, necessariamente da attuare nel rispetto dei vigenti vincoli ambientali ”.

Con il primo motivo di appello IR ha dedotto l’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha considerato la misura adottata da ENAC come attuativa della prescrizione n. 6 dell’Allegato A del Piano Antirumore. Ed invero ENAC, con il provvedimento impugnato, avrebbe invece travalicato l’ambito di scelte discrezionali di competenza del Ministero dell’ambiente già effettuate con il Piano Antirumore, non limitandosi ad attuarlo, ma finendo per modificarlo, in quanto, senza l’assegnazione degli slot, i vettori non potrebbero operare i servizi di trasporto aereo di passeggeri e merci; la misura introdotta con il provvedimento impugnato in primo grado ridurrebbe, dunque, di fatto, l’orario di operatività dell’aeroporto.

Con la seconda censura l’appellante si duole dell’illegittima statuizione della sentenza impugnata in merito al pieno assolvimento dell’onere motivazionale posto alla base del provvedimento impugnato.

Per l’appellante, quindi, nella sostanza, al giudice di primo grado sarebbe sfuggito come ENAC abbia travalicato i compiti di attuazione del Piano Antirumore, limitati alla gestione dell’operatività dello scalo, finendo, di fatto, per modificare il Piano stesso, incidendo così sull’estensione temporale del divieto di volo notturno. Sarebbe, invero, spettato al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in qualità di amministrazione che ha adottato il Piano Antirumore, e non a ENAC, emanare un provvedimento di modifica delle originarie previsioni dello stesso.

L’appello è infondato in entrambe le censure, che il Collegio ritiene di trattare congiuntamente in relazione alla loro stretta connessione, potendosi, dunque, assorbire l’eccezione preliminare di ADR in ordine all’assunta inammissibilità del secondo motivo di appello.

Per l’appellante, il fatto che i vettori possano oggi operare nella fascia 22:00-23:00 solamente al ricorrere di cause di forza maggiore, non essendo messi a loro disposizione slot per l’ordinaria operatività, proverebbe che il provvedimento impugnato non rappresenta uno strumento per rendere concreto quanto disposto dal Piano Antirumore, ma un mezzo per anticipare di un’ora la chiusura dello scalo aeroportuale, impedendo di fatto ai vettori aerei di compiere le operazioni di decollo e atterraggio dopo le ore 22:00, salva unicamente la ricorrenza di cause di forza maggiore (operazioni che, in base al Piano Antirumore, sarebbero del tutto legittime e consentite sino alle ore 23:00).

La tesi di IR non coglie nel segno.

Ed invero, deve, innanzitutto, ribadirsi che, ai sensi del d.M. n. 345/2018, le modalità concrete di attuazione del divieto di operatività dell’aeroporto di Ciampino dalle ore 23:00 alle ore 06:00 sono di competenza di ENAC.

Come statuito in maniera del tutto condivisibile dalla sentenza impugnata, ENAC non ha “ introdotto una misura ampliativa della prescrizione del Piano Antirumore inerente al divieto di volo notturno nella fascia oraria 23:00-06:00, bensì una legittima misura attuativa di tale prescrizione di piano, come tale pienamente rientrante nella sua sfera di competenza ”; invero, il provvedimento impugnato risulta “ adeguatamente motivato, secondo la tecnica del rimando per relationem pacificamente ammessa dalla giurisprudenza amministrativa […], atteso che le ragioni che hanno condotto alla sua adozione sono state espressamente enunciate nell’ambito del Comitato di coordinamento e poste alla base della formulazione della proposta del gestore aeroportuale, espressamente richiamata dall’Enac nel preambolo del gravato provvedimento. Peraltro, nell’anzidetto verbale emerge pure come i numerosi atterraggi verificatisi oltre la fascia oraria a partire dalla quale opera il divieto di volo notturno previsto dal Piano Antirumore, non risultassero in linea con le finalità del d.m. n. 345/2018 ”; non risulta configurabile neppure l’assunto difetto di istruttoria, “ sia perché nel richiamato verbale di Comitato di coordinamento si dà conto della numerosità dei voli commerciali atterrati oltre le ore 23:00 nei primi otto mesi del 2022, sia perché tale dato non risulta contestato dalle compagnie aeree partecipanti al Comitato di coordinamento – in primis, dalla ricorrente IR – sia, ancora, perché dal dato controfattuale fornito da AdR in corso di causa emerge come le denunciate irregolarità del network sono perdurate anche successivamente alla stagione summer 2022 […] il che avvalora la pertinenza dei dati utilizzati ”; la finalità principale del provvedimento impugnato è, infatti, “ quella di dare attuazione al Piano Antirumore e che, in ragione del contenuto della misura introdotta, la stessa è anche suscettibile di assumere rilievo ai fini dell’assegnazione e dell’utilizzazione delle bande orarie, configurandosi quale elemento da valutare sul versante dell’apprezzamento dei pertinenti vincoli ambientali. In tale ottica, pertanto, l’Enac – stante la necessità di garantire a fini di salvaguardia ambientale l’effettiva chiusura dell’aeroporto di Ciampino nella fascia oraria compresa tra le ore 23:00 e le ore 6:00 – non era tenuto a valutare la possibilità di assorbire il traffico aereo oltre le ore 23:00 ”.

Ai sensi dell’all’art. 3 del d.lgs. n. 172 del 2007, ENAC è stato individuato come organismo responsabile dell’applicazione del Regolamento (CE) n. 793/2004, relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti dell’Unione Europea. Nell’ambito di tale competenza, in particolare per il disposto dell’art. 6, par. 1 del predetto Regolamento, è ad ENAC che sono attribuiti specifici compiti volti a garantire “ la definizione dei parametri per l’assegnazione delle bande orarie due volte l’anno, tenendo conto nel contempo di tutti i vincoli tecnici, operativi e ambientali nonché degli eventuali cambiamenti ad essi relativi ”.

Proprio in attuazione del vincolo ambientale imposto dal Piano Antirumore, dunque, ENAC, ha introdotto il divieto di assegnazione di bande orarie in oggetto, provvedimento che rientra nell’ambito di una sua specifica competenza, per “ garantire la soddisfazione dell’interesse pubblico alla tutela ambientale, sub specie di riduzione alla sorgente delle emissioni acustiche correlate all’operatività dello scalo di Ciampino ” (cfr. la sentenza appellata).

Il divieto di assegnazione di bande orarie nella fascia oraria 22:00-23:00 risponde, quindi, proprio all’esigenza di assicurare il rispetto del vincolo ambientale fissato dalla Prescrizione n. 6 dell’Allegato A del Piano Antirumore, che veniva ripetutamente violato, al fine, altresì, di assicurare la corretta applicazione del Regolamento (CE) n. 793/2004.

Il fenomeno dell’atterraggio di aerei oltre l’orario di chiusura dell’aeroporto registrato sullo scalo di Ciampino dopo le ore 23:00 dimostra, invero, che, sebbene tali operazioni fossero tutte ammissibili in quanto giustificate da cause di forza maggiore dichiarate dal vettore, l’assegnazione degli slot a ridosso dell’orario di chiusura dell’aeroporto rendeva per il gestore estremamente difficile garantire l’effettiva chiusura ai voli dell’Aeroporto nel periodo notturno (23:00 – 06:00).

Si è reso, quindi, necessario anticipare l’orario limite per l’assegnazione degli slot alle ore 22.00, onde consentire una gestione ordinata degli sforamenti degli atterraggi rispetto ai tempi previsti. E la conferma del fatto che tale misura sia servita a rendere concrete le prescrizioni del Piano Antirumore e, in particolare, la Prescrizione n. 6, al fine del raggiungimento degli obiettivi di riduzione dell’inquinamento acustico in ambito aeroportuale, è dimostrata dalla concreta rilevante diminuzione - pari a circa il 90% rispetto allo stesso periodo del 2022 - dal 23 giugno 2023, data di inizio della stagione IATA Summer 2023 in cui è divenuto operativo il provvedimento impugnato, del numero di atterraggi che, per cause di forza maggiore, hanno sforato l’orario di chiusura dell’aeroporto.

Il divieto di assegnazione degli slot nella fascia oraria 22:00-23:00, non comportando la chiusura dello scalo aeroportuale, non si risolve, dunque, in un’indebita estensione del divieto di volo notturno stabilito dal Piano Antirumore, ma costituisce una misura volta alla corretta gestione dell’operatività dello scalo medesimo, di competenza di ENAC, che si è resa necessaria al fine di impedire la sistematica violazione del divieto di atterraggio – seppure per cause indipendenti dalla volontà dei vettori - dopo le ore 23:00, e di assicurare, dunque, la piena attuazione della misura disposta con il Piano Antirumore.

La misura, finalizzata a costituire, mediante il ritiro degli slot successivi alle ore 22:00, una fascia oraria di sicurezza idonea ad assorbire la quasi totalità dei ritardi dovuti a cause di forza maggiore, è da ritenersi, inoltre, del tutto ragionevole, perché contempera l’esigenza di tutela dell’interesse pubblico sotteso al Piano Antirumore, non impedendo, comunque, ai vettori aerei di poter atterrare per ragioni di necessità.

Né sussiste, infine, la violazione del d.lgs. n. 13 del 2005, in tema di restrizioni operative, atteso che, come statuito del tutto condivisibilmente dalla sentenza appellata: “ l’adozione di restrizioni operative risulterebbe legittima e possibile solo nel caso in cui il Comitato tecnico consultivo istituito presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti riscontrasse che la piena attuazione del predetto piano non sia sufficiente a garantire il conseguimento degli obiettivi del d.lgs. n. 13/2005. Laddove le prescrizioni di piano relative agli interventi sulla sorgente (tra le quali rientra anche il divieto di volo notturno a partire dalle ore 23:00) non risultino pienamente attuate, è giocoforza necessario procedere previamente con l’adozione di misure atte a garantirne la piena esecuzione. Viceversa, l’introduzione di restrizioni operative costituisce uno step successivo ed eventuale, che presuppone l’accertata inadeguatezza di misure non solo già vigenti, ma anche effettivamente attuate, rispetto al raggiungimento degli obiettivi di riduzione dell’inquinamento acustico in ambito aeroportuale. Ciò trova ulteriore conforto nel fatto che l’Allegato 2 del d.lgs. n. 13/2005, nel dettare le prescrizioni da osservare nello svolgimento della valutazione propedeutica all’introduzione di restrizioni operative, richiede anche di tener conto delle “misure adottate per attenuare l’impatto acustico” ”.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO