Pubblicato il 08/01/2026

N. 00138/2026REG.PROV.COLL.

N. 01046/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1046 del 2024, proposto dall’Associazione -OMISSIS- (-OMISSIS-), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno e la Questura di Roma, in persona rispettivamente del Ministro dell’Interno e del Questore di Roma, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 10764/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. EZ LL e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La controversia si innesta sul procedimento di nomina, da parte della Questura di Roma (a tanto delegata dalla Prefettura della Capitale), delle -OMISSIS- su richiesta della ricorrente Associazione -OMISSIS-, svolgente attività di volontariato nell’ambito della tutela ambientale ed animale.

Va premesso che la figura delle -OMISSIS- è disciplinata dall’art. 6 l. 20 luglio 2004, n. 189, recante “ Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate ”, ai sensi del quale “ La vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali è affidata anche, con riguardo agli animali di affezione, nei limiti dei compiti attribuiti dai rispettivi decreti prefettizi di nomina, ai sensi degli articoli 55 e 57 del codice di procedura penale, alle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute ”.

La suddetta Associazione impugnava in particolare la nota della Questura di Roma del 22 dicembre 2021, notificata via pec, che dichiarava l’irricevibilità di tutte le istanze inviate dal Presidente della stessa, sig. -OMISSIS-, aventi come soggetto proponente la medesima Associazione, in ragione dei seguenti rilievi:

“ - mancanza di un atto formale comprovante l’elezione del -OMISSIS- quale nuovo presidente e legale rappresentante dell’associazione a seguito delle dimissioni del sig. -OMISSIS- rassegnate in data 08.09.2021;

- difetto del requisito soggettivo della “buona condotta”, per essere stato il -OMISSIS- espulso dall’Associazione -OMISSIS- in data -OMISSIS-2020 per “mancanza di doveri civici e morali” e sussistendo altresì a suo carico notizia di reato ex art. 646 c.p. per appropriazione indebita di beni della predetta associazione ”.

Evidenziava altresì la nota suindicata che “ tali circostanze, valutate unitamente al comportamento minaccioso, polemico e finanche persecutorio assunto nel rapportarsi con questa amministrazione, attraverso istanze reiterate e confuse che hanno inutilmente aggravato il procedimento amministrativo, inducono a ritenere che il -OMISSIS- non offra le necessarie garanzie di correttezza e probità nell’esercizio dei poteri di direzione e organizzazione dell’attività delle guardie volontarie zoofile ”.

2. Mediante le censure formulate avverso la nota suindicata, l’Associazione ricorrente deduceva, in sintesi, che:

- essa era violativa dell’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ex art. 2 l. n. 241/1990;

- la nota del settembre 2020, con la quale l’Amministrazione chiedeva al sig. -OMISSIS- prova dei suoi poteri, era stata riscontrata fornendo la relativa autocertificazione, come previsto dall’art. 12 del regolamento attuativo del T.U.L.P.S.; inoltre, a seguito della nota della Questura del 29 novembre 2020, con la quale veniva richiesta “ copia del verbale di conferimento d’incarico da parte del consiglio direttivo ”, in data 30 novembre 2021 veniva trasmesso anche tale documento;

- quanto al requisito della buona condotta, il Pubblico Ministero, in data 1° luglio 2021, aveva richiesto l’archiviazione del reato cui faceva riferimento l’Amministrazione, mentre con provvedimento del Tribunale di Rieti del 30 settembre 2021 il sig. -OMISSIS- era stato riammesso nella sua vecchia associazione;

- in relazione ad entrambi i rilievi della Questura era mancato il preavviso, che avrebbe consentito all’Associazione di produrre la documentazione necessaria;

- le istanze riguardanti l'avvio del procedimento per la nomina delle guardie giurate e quello per l’approvazione delle divise non erano peraltro state inviate a firma del sig. -OMISSIS-;

- a distanza di un anno, la questione della nomina delle guardie non si era affatto risolta, atteso che l'Amministrazione si era limitata a negare il titolo ad alcuni associati, fra gli oltre 20 che avevano chiesto la nomina, a dimostrazione del fatto che essa non si era certo posta il problema della discussa figura del sig. -OMISSIS-;

- nonostante il sig. -OMISSIS- avesse dialogato per nove mesi con l’Amministrazione, non si era mai discussa né la sua legittimazione né la sua probità, tanto che l’unico procedimento da lui avviato, relativo alle divise, aveva avuto un esito sia pure interlocutorio, mentre gli altri due avviati da precedenti figure apicali (mai messe in discussione dall'Amministrazione) non avevano mai trovato sostanziale risposta, a fronte della celerità con la quale altre Questure avevano proceduto alla definizione di analoghe istanze, con la conseguenza che il comportamento tenuto dalla Questura di Roma integrava anche una forma di disparità di trattamento;

- la nota impugnata non indicava la norma atta a legittimarla, con particolare riguardo al motivo incentrato sulla presunta indegnità del sig. -OMISSIS-;

- la contestata declaratoria di irricevibilità riguarda anche le istanze che il sig. -OMISSIS- aveva firmato quale Vice Presidente vicario;

- con le sue missive, il sig. -OMISSIS- aveva solo inteso richiamare l’Amministrazione alla mera osservanza della legge;

- la nota impugnata non indicava nemmeno a quali istanze essa facesse riferimento;

- essa contrastava inoltre con il principio di proporzionalità;

- allo stato erano pendenti tre procedimenti - quello di approvazione del regolamento, quello di approvazione delle divise e quello concernente la nomina delle guardie giurate - rispetto ai quali l’Amministrazione aveva violato l’obbligo di provvedere.

L’associazione ricorrente formulava altresì istanza di condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno e di accertamento dell’obbligo della medesima di concludere i procedimenti allo stato pendenti.

3. Il T.A.R. adito ha respinto il ricorso con la sentenza n. 10764 del 26 giugno 2023, i cui principali passaggi motivazionali è opportuno testualmente riportare:

“ Come si legge a p. 6 del ricorso la ricorrente inviava copia del verbale di conferimento d’incarico da parte del consiglio direttivo, solo con la nota del 30 novembre 2021.

Con nota della Questura di Roma del 17 dicembre 2021, indirizzata al sig. -OMISSIS-, si legge che lo stesso, non figurando tra i membri del Consiglio Direttivo indicati nell’art. 6 dell’atto costitutivo tra i quali può essere eletto il Vice Presidente ai sensi dell’art. 9 dello Statuto, la nomina da Consiglio Direttivo del 26 marzo 2021 a rappresentante legale p.t. della -OMISSIS- non appare conforme alle previsioni Statutarie e che nella documentazione trasmessa dal sig. -OMISSIS- non si rinviene alcun atto formale in merito alla sua elezione come nuovo Presidente dell’Associazione.

Ancora nel verbale di sommarie informazioni del 29 settembre 2021 l’ex Presidente dell’Associazione -OMISSIS-, dimessosi -OMISSIS- 2021, afferma di non sapere chi sarebbe subentrato nel ruolo di presidente.

Dalla documentazione versata in atti si ricava che solo con grave ritardo l’Associazione ha spedito parte della documentazione richiesta dalla Questura al fine di verificare la legittimazione del richiedente, tanto più che al 26 luglio 2022 nel Registro Unico del Terzo Settore risultava ancora indicato quale legale rappresentante il sig. -OMISSIS-.

Ne consegue che alla data in cui è stata adottata la nota, l’Associazione ricorrente, benché ripetutamente invitata (vedi nota del 22 settembre 2021 indirizzata all’Associazione) a fornire la documentazione richiesta dalle Linee Guida, pubblicate sul sito della Questura e confermate dalla Circolare -OMISSIS- del 21 febbraio 2022, non aveva ottemperato alla richiesta.

E’ significativo, inoltre, che l’Associazione non abbia presentato documentazione aggiornata come prevista dall’art. 8, commi 5 e 6 del DM 106/2020 per la permanenza della propria iscrizione presso il Registro Unico del Terzo Settore.

Passando al secondo motivo su cui si fonda il rigetto delle istanze presentate dal -OMISSIS-, la Questura rinvia alla mancanza del requisito della buona condotta.

I requisiti di buona condotta menzionati dall’art. 138 del TULPS, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, devono essere posseduti anche da coloro che nell’ambito dell’Associazione hanno la responsabilità della attività assoggettata alle autorizzazioni di polizia di cui si tratta, come si ricava dalla previsione di cui all’art. 134, comma 4 TULPS e dall’art. 2 del regio decreto 1952/1935.

A tale riguardo alla data in cui è stata emanata la nota, il 22 dicembre 2021, il rappresentante della Associazione aveva a suo carico due precedenti per appropriazione indebita.

Nel primo procedimento a luglio del 2021 era intervenuta una richiesta di archiviazione, mentre il secondo si concludeva solo nel 2023 con un non luogo a procedere per mancanza del dolo proprio del reato contestato.

Il fatto storico, peraltro, che aveva portato alla sua espulsione nel settembre del 2020 dall’Associazione di provenienza, resta come condotta valutabile dall’Amministrazione anche a prescindere dagli esiti dell’accertamento penale.

Non è fatto idoneo a smentire la sussistenza delle condotte attribuite al ricorrente neanche la sentenza del Tribunale Civile che ha annullato la sanzione disciplinare dell’espulsione, atteso che la stessa si fonda su profili formali di mancato rispetto della procedura e non contiene accertamento alcuno in ordine all’insussistenza dei fatti.

L’autonomia del procedimento disciplinare rispetto alle valutazioni che competono alle autorità di polizia non vincola quest’ultimo agli esiti del primo.

Ai suddetti fatti la Questura aggiunge un giudizio che ricava dal comportamento minaccioso, polemico e finanche persecutorio assunto in più occasioni dal sig. -OMISSIS- nei confronti dell’Amministrazione.

Di detto comportamento vi è traccia nella documentazione allegata al fascicolo di causa, laddove il sig. -OMISSIS- sembra confondere il dovere, che incombe sull’amministrazione, di verifica degli indefettibili requisiti richiesti dalla normativa in materia di autorizzazione di polizia, a fronte della delicatezza dei compiti svolti, con un intento persecutorio e discriminatorio che non trova invece riscontro nell’attività dell’Amministrazione.

Dalle stesse note della Questura, allegate dalla ricorrente, si ricava la costante interlocuzione e il puntuale riscontro delle richieste da parte dell’Amministrazione, a fronte dell’utilizzo anche di termini impropri, quando non offensivi, nella corrispondenza sottoscritta dal -OMISSIS- ed indirizzata alla Questura (vedi diffida del 24 agosto 2021).

Solo per completezza, tra le istanze che l’Associazione ha allegato al ricorso vi è una mera comunicazione datata 8 febbraio 2021 della presidente della -OMISSIS- di -OMISSIS-, una istanza del 19 marzo 2021 dell’allora presidente della -OMISSIS-, sig. -OMISSIS-, per l’approvazione del fratino, del distintivo, dello stemma e del berretto, respinta con provvedimento qui non impugnato del 9 ottobre 2021.

Non risultano allegate altre istanze alle quali si riferirebbe la nota impugnata del 22 dicembre 2021, circostanza che induce a ritenere che si tratti di atto interlocutorio con il quale si preannunciano le ragioni di prossimi provvedimenti di reiezione delle istanze presentate a firma del sig. -OMISSIS-.

Pertanto, con riguardo al primo motivo di ricorso con il quale si lamenta il mancato preavviso di rigetto, deve osservarsi che la Questura di Roma risulta avere doverosamente informato l’Associazione anche con nota del 20 settembre 2021 della necessità di produrre la documentazione necessaria per individuare i soggetti legittimati ad agire e ha rilevato la mancanza di firma autografa nelle note provenienti dal sig. -OMISSIS-.

Alla suddetta nota l’Associazione ha replicato con ennesima nota non firmata del 9/10/2021, ma senza dare prova in questo giudizio dell’avvenuta trasmissione della documentazione elencata nella nota, ed ha dato ulteriore riscontro con nota del 17 dicembre 2021, ed anche in questo caso non vi è prova che siano stati inoltrati i documenti richiesti.

Sembra evidente che la Questura ha preavvisato la ricorrente, dando a quest’ultima modo di produrre la documentazione richiesta prima di emettere la nota qui gravata.

I positivi riscontri alle istanze proposte dalle Sezioni Territoriali dell’Associazione, che avrebbero, secondo la prospettazione attorea, ricevuto un diverso trattamento da parte dell’Autorità di Polizia, riguardano l’approvazione del Regolamento -OMISSIS- per le strutture territoriali nelle province di competenza.

Le istanze qui respinte dalla Questura di Roma, rispetto a quelle inoltrate dalle Sezioni Territoriali alle Questure di altre province al di fuori della Regione Lazio, non sono confrontabili in quanto nulla è dato sapere in merito agli adempimenti svolti da parte dei rappresentanti legali delle sezioni -OMISSIS- interessate e dell’esito delle verifiche svolte su di essi.

Quanto al dedotto difetto di proporzionalità, lo stesso presuppone una misura graduabile che qui non è contemplata.

Per quanto osservato, l’atto gravato risulta scevro dalle dedotte censure ”.

4. La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dall’originaria ricorrente, al cui accoglimento si oppongono il Ministero dell’Interno e la Questura di Roma, Divisione Polizia Amministrativa e Sociale.

5. Il ricorso, all’esito dell’odierna udienza pubblica, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

6. Può senz’altro procedersi all’esame delle censure formulate con l’atto di appello.

7. Con la prima censura, l’associazione ricorrente, dopo aver ricordato che, con il ricorso introduttivo del giudizio, aveva lamentato la violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990, ai sensi del quale l’Amministrazione è tenuta a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, deduce che il T.A.R. non si è pronunciato “ sulle modalità con le quali queste domande sono state non rigettate, ma per l’appunto dichiarate tutte genericamente irricevibili ”.

La censura è palesemente contraddittoria oltre che generica, atteso che, da un lato, la disposizione invocata impone all’Amministrazione di pronunciarsi sulle istanze dei cittadini anche se irricevibili – ciò che appunto risulta aver fatto la Questura di Roma con la nota impugnata in primo grado – dall’altro lato, non è chiaro quali sarebbero i profili (“ le modalità ”) in ordine ai quali il T.A.R. avrebbe omesso di esprimersi.

8. Deduce quindi la parte appellante che il T.A.R. avrebbe omesso di esaminare la documentazione dimostrativa del ruolo rappresentativo posseduto dal sig. -OMISSIS-, prima (dal marzo 2021) quale Vice Presidente Vicario, quindi (dal settembre 2021) quale Presidente dell’associazione ricorrente: documentazione rappresentata dalla autocertificazione trasmessa in data 9 ottobre 2021, dalla certificazione dell’Agenzia delle Entrate del 14 ottobre 2021 (che avrebbe dovuto indurre la Questura ad acquisire la documentazione di cui quell’Ufficio era in possesso) e dai documenti allegati alle pec in data 22 e 30 novembre 2021.

Con particolare riguardo a quest’ultima, deduce la parte ricorrente che il “peso” in Mb della documentazione trasmessa dimostrerebbe che essa aveva provveduto ad inviare tutta la documentazione richiesta dall’Amministrazione.

Lamenta altresì la parte appellante che il T.A.R. avrebbe omesso di ordinare alla Questura di Roma la produzione di tutta la documentazione trasmessa dall’associazione ed evidenzia che in data 7 novembre 2022 anche il R.U.N.T.S. ha preso atto della avvenuta Presidenza del sig. -OMISSIS- su indicazione della Regione Lazio.

Infine, lamenta la ricorrente che il T.A.R. ha erroneamente respinto la censura intesa a lamentare l’omissione del preavviso di diniego.

Nessuno dei suindicati profili di doglianza è meritevole di accoglimento.

Deve preliminarmente osservarsi che alla pec del 9 ottobre 2021 (depositata nel giudizio di primo grado in data 18 marzo 2021) non è allegata, sebbene in essa richiamata, alcuna dichiarazione sostitutiva di certificazione, indispensabile al fine di verificare la fondatezza della censura e, soprattutto, l’idoneità della suddetta certificazione ad assolvere all’onere documentale evidenziato dalla Questura di Roma.

E’ vero che la suddetta dichiarazione sostitutiva risulta prodotta in data 14 ottobre 2021, ma, una volta che l’Amministrazione aveva fatto richiesta di produzione dell’atto formale di conferimento, e l’associazione non aveva contestato la legittimità di tale approfondimento istruttorio, la questione si sposta sull’avvenuto effettivo assolvimento da parte della ricorrente del relativo onere documentale.

Ebbene, quanto alla nota inviata dall’associazione in data 22 novembre 2021, non risulta allegato alla stessa alcun atto di conferimento, limitandosi la suddetta a ribadire, in termini meramente assertivi, quanto già dichiarato con la precedente nota del 14 ottobre 2021, nel senso che il sig. -OMISSIS- era il Presidente e legale rappresentante dell’associazione.

La nota del 30 novembre 2021, a sua volta, si limita a richiamare nuovamente la certificazione dell’Agenzia delle Entrate, già allegata alla nota del 14 ottobre 2021, recante l’indicazione del sig. -OMISSIS- quale presidente e legale rappresentante dell’associazione, oltre ad allegare il verbale del Consiglio Direttivo del 26 marzo 2021, recante la nomina del medesimo sig. -OMISSIS- quale Vice Presidente vicario e rappresentante.

Ebbene, quanto alla rilevanza della certificazione dell’Agenzia delle Entrate al fine di soddisfare la richiesta di integrazione della Questura di Roma, va osservato che, a prescindere dal fatto che siffatta allegazione è formulata solo con l’atto di appello, non facendosi alcuna menzione nel ricorso introduttivo della predetta certificazione, la parte ricorrente non indica quali documenti sono stati prodotti all’Agenzia delle Entrate al fine di ottenere la suddetta certificazione e, soprattutto, se tra essi vi fosse il formale atto di nomina, ritenuto dall’Amministrazione appellata indispensabile al fine di appurare la legittimazione in capo al firmatario delle istanze ad essa indirizzate per conto dell’associazione.

Allo stesso modo, non è condivisibile l’assunto della parte appellante secondo cui “ in data 30 novembre 2021, veniva allegato all’istanza, su espressa richiesta della Questura, anche l’intero verbale del 26 marzo 2021 di nomina a Vice Presidente Vicario, già inviato in precedenza, che legittima tutta l’attività del -OMISSIS- da quella data, in maniera ineludibile ”, non avendo essa formulato alcuna specifica censura avverso la sentenza appellata nella parte in cui, dopo aver rilevato che “ come si legge a p. 6 del ricorso la ricorrente inviava copia del verbale di conferimento d’incarico da parte del consiglio direttivo, solo con la nota del 30 novembre 2021 ”, evidenzia che “ con nota della Questura di Roma del 17 dicembre 2021, indirizzata al sig. -OMISSIS-, si legge che lo stesso, non figurando tra i membri del Consiglio Direttivo indicati nell’art. 6 dell’atto costitutivo tra i quali può essere eletto il Vice Presidente ai sensi dell’art. 9 dello Statuto, la nomina da Consiglio Direttivo del 26 marzo 2021 a rappresentante legale p.t. della -OMISSIS- non appare conforme alle previsioni Statutarie e che nella documentazione trasmessa dal sig. -OMISSIS- non si rinviene alcun atto formale in merito alla sua elezione come nuovo Presidente dell’Associazione ”.

Inoltre, con particolare riguardo alla pec del 30 novembre 2021, la deduzione della parte appellante, secondo cui il relativo “peso” digitale (pari a 14 Mb) deporrebbe univocamente nel senso della completezza della documentazione ad essa allegata, oltre ad essere sfornita di alcun elemento probatorio che attesti l’effettiva dimensione dei relativi files (non evincendosi alcun riferimento in tal senso, a differenza di quanto asserito dall’appellante, nella ricevuta di avvenuta consegna), non è idonea a dimostrare quanto allegato, non potendosi desumere dal dato suindicato, di carattere puramente materiale, l’effettivo contenuto dei documenti asseritamente prodotti.

Da questo punto di vista, in mancanza di ogni concreta allegazione in ordine alla documentazione trasmessa in data 30 novembre 2021 ed alla sua idoneità a soddisfare l’esigenza istruttoria evidenziata dalla Questura di Roma, non era nemmeno invocabile, come fatto dalla ricorrente in primo grado, l’esercizio dei poteri istruttori del giudice adito, tanto più ove si consideri che essi sono funzionali alla acquisizione di documenti di cui la sola Amministrazione abbia la disponibilità e non, come nella specie, di quelli che la stessa associazione ricorrente dichiara di aver trasmesso all’Amministrazione e del cui invio è tenuta quindi a fornire congrua dimostrazione.

Non reca supporto alla tesi attorea nemmeno la nota della Prefettura di Roma del 1° agosto 2024, prodotta dalla ricorrente in data 2 agosto 2024, recante l’elenco degli allegati alla suddetta comunicazione del 30 novembre 2021, facendosi in esso riferimento, per quanto di interesse, al solo verbale del 26 marzo 2021, la cui idoneità dimostrativa della legittimazione del sig. -OMISSIS- è stata contestata con la richiamata nota della Questura di Roma del 17 dicembre 2021, cui fa riferimento anche la sentenza appellata.

In conclusione, non risulta fornito dalla ricorrente, che ne avrebbe avuto l’onere, alcun elemento dimostrativo del fatto che il verbale assembleare del 25 settembre 2021, allegato solo al ricorso introduttivo del giudizio e recante la nomina del sig. -OMISSIS- quale presidente nazionale, sia stato effettivamente prodotto alla Questura di Roma in riscontro alle richieste di integrazione dalla stessa formulate.

Infine, nessun rilievo, ai fini della valutazione della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado, può attribuirsi al fatto, dedotto peraltro solo con l’atto di appello, che in data 7 novembre 2022 anche il R.U.N.T.S. abbia preso atto della presidenza del sig. -OMISSIS- su indicazione della Regione Lazio, essendo la circostanza allegata successiva all’adozione di quel provvedimento e, soprattutto, inidonea a superare il mancato assolvimento da parte della ricorrente dell’onere di fornire prova, nell’ambito del procedimento pendente dinanzi alla Questura di Roma, del conferimento dei necessari poteri rappresentativi in capo al sig. -OMISSIS-: ciò senza considerare che lo stesso T.A.R. ha evidenziato che “ al 26 luglio 2022 nel Registro Unico del Terzo Settore risultava ancora indicato quale legale rappresentante il sig. -OMISSIS- ”.

9. Infondata, altresì, è la censura intesa a contestare la sentenza appellata laddove, al fine di respingere il motivo di ricorso diretto a lamentare la violazione dell’obbligo comunicativo di cui all’art. 10- bis l. n. 241/1990, afferma che “ Pertanto, con riguardo al primo motivo di ricorso con il quale si lamenta il mancato preavviso di rigetto, deve osservarsi che la Questura di Roma risulta avere doverosamente informato l’Associazione anche con nota del 20 settembre 2021 della necessità di produrre la documentazione necessaria per individuare i soggetti legittimati ad agire e ha rilevato la mancanza di firma autografa nelle note provenienti dal sig. -OMISSIS- ”.

La tesi della appellante, secondo cui la richiamata nota della Prefettura reca una mera richiesta di integrazione, senza preavvisare delle ragioni del diniego, non può essere accolta, essendo in re ipsa che il mancato riscontro di una richiesta di integrazione funzionale a dimostrare la titolarità in capo al firmatario di un’istanza del potere di rappresentanza dell’ente associativo prelude necessariamente alla declaratoria di irricevibilità delle eventuali istanze presentate per conto dell’associazione dal soggetto di cui sia dubbia la legittimazione.

10. Con il successivo (secondo) motivo di appello, l’associazione appellante lamenta che il T.A.R. non si è pronunciato sulla censura intesa a dedurre lo sviamento di potere che inficerebbe la nota impugnata, a riprova del quale evidenzia che: la Questura di Roma ha negato il titolo ad alcuni richiedenti; la stessa non si è pronunciata su alcune istanze benché promosse da precedenti figure apicali, come quella avente ad oggetto l’approvazione del regolamento; si è espressa – sebbene in senso meramente interlocutorio – sulla richiesta di approvazione delle divise; altre Questure hanno prontamente definito analoghi procedimenti instaurati presso le stesse.

Dai richiamati dati fattuali la ricorrente evince quindi che il problema della legittimazione del sig. -OMISSIS- non assumesse alcuna effettiva rilevanza.

La parte appellante reitera, lamentandone l’omesso esame da parte del T.A.R., anche la censura con la quale lamentava in primo grado che la Questura di Roma non aveva indicato la disposizione di legge atta a legittimarla ad adottare il provvedimento impugnato.

Le censure così riproposte non possono essere accolte.

Iniziando dalla questione della individuazione della norma legittimante il potere esercitato dall’Amministrazione, va evidenziato che, da un lato, la legittimazione del firmatario dell’istanza attiene ai profili di carattere preliminare che l’Amministrazione deve necessariamente valutare allorché si appresta all’esame della stessa, dall’altro lato, nessuna censura è stata formulata dalla parte appellante con riguardo alla affermazione del T.A.R. secondo cui “ I requisiti di buona condotta menzionati dall’art. 138 del TULPS, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, devono essere posseduti anche da coloro che nell’ambito dell’Associazione hanno la responsabilità della attività assoggettata alle autorizzazioni di polizia di cui si tratta, come si ricava dalla previsione di cui all’art. 134, comma 4 TULPS e dall’art. 2 del regio decreto 1952/1935 ”.

Quanto alle restanti deduzioni formulate con la censura in esame, ritiene il Collegio che le circostanze allegate e dianzi riassunte non siano idonee a dimostrare l’eccesso di potere asseritamente inficiante il provvedimento impugnato, tanto più ove si consideri che all’istanza di approvazione del regolamento, presentata in data 25 marzo 2021 dal sig. -OMISSIS- (peraltro in data finanche antecedente alla sua nomina quale Vice Presidente vicario), non può che estendersi la declaratoria di irricevibilità recata dalla nota impugnata in primo grado, mentre, quanto al diverso comportamento asseritamente serbato da altre Questure con riferimento ad istanze analoghe, è sufficiente evidenziare, come fatto anche dal T.A.R., che non è dato conoscere la situazione istruttoria dei relativi procedimenti, al fine di dimostrare che fosse assimilabile a quella caratterizzante il procedimento in esame.

In proposito, e con riferimento alla deduzione della appellante intesa ad evidenziare la diversità di trattamento che altre Questure avrebbero riservato alle istanze alle stesse proposte, accogliendole tempestivamente, non può non rilevarsi che manca nell’atto di appello ogni contestazione concernente l’affermazione del T.A.R. secondo cui “ Le istanze qui respinte dalla Questura di Roma, rispetto a quelle inoltrate dalle Sezioni Territoriali alle Questure di altre province al di fuori della Regione Lazio, non sono confrontabili in quanto nulla è dato sapere in merito agli adempimenti svolti da parte dei rappresentanti legali delle sezioni -OMISSIS- interessate e dell’esito delle verifiche svolte su di essi ”.

Al riguardo, la deduzione della parte appellante, contenuta in altra e successiva parte dell’appello, secondo cui “ fa sorridere l'affermazione del Tar in merito alla disparità di trattamento, quando sottolinea che i rapporti con le altre amministrazioni sono diversi e come tali vanno singolarmente valutati, quando in discussione qui a Roma è addirittura la stessa figura del Presidente, che è la medesima in tutta Italia, e che in buona sostanza nessun altro ha mai contestato ”, non può essere accolta, non venendo in discussione l’effettiva titolarità in capo al sig. -OMISSIS- della sua qualità rappresentativa, ma la mancata dimostrazione della stessa nell’ambito del procedimento in esame, a differenza di quanto potrebbe essere avvenuto dinanzi ad altre Questure.

11. Il terzo motivo di appello potrebbe essere dichiarato improcedibile, in quanto attinente alla seconda componente motivazionale della nota impugnata, relativa alla affermata carenza in capo al sig. -OMISSIS- dei necessari requisiti di probità, una volta dimostrato che la nota medesima, basata su motivi autonomi ed auto-sufficienti, resiste, con riferimento ad uno di essi (quello, cioè, relativo alla mancata dimostrazione della qualità rappresentativa in capo al sig. -OMISSIS-), alle doglianze della parte ricorrente.

In ogni caso, non assume rilievo decisivo, ai fini della giustificazione del provvedimento impugnato, il riferimento al comportamento minaccioso tenuto dal sig. -OMISSIS- nell’ambito delle interlocuzioni con la Questura, ove si consideri che, come si dirà tra breve, esso trova altrettanto idoneo fondamento nella vicenda penale che ha interessato il suddetto e che, comunque, le censure formulate sul punto dalla ricorrente avverso la sentenza appellata ed il provvedimento originario non sono atte a scalfire né la prima né il secondo.

Prima ancora, tuttavia, deve osservarsi che nemmeno può essere accolta la censura intesa a lamentare la genericità della nota impugnata, la quale non conterrebbe alcun riferimento ai procedimenti ai quali si riferisce, non avendo la parte appellante formulato specifici rilievi nei confronti del passaggio motivazionale della sentenza appellata, con il quale si afferma che si tratta di “ atto interlocutorio con il quale si preannunciano le ragioni di prossimi provvedimenti di reiezione delle istanze presentate a firma del sig. -OMISSIS- ”.

12. Con il successivo motivo di appello, la parte appellante si sofferma sul tema, innanzi accennato, del coinvolgimento del sig. -OMISSIS- in un procedimento penale per il reato di cui all’art. 646 c.p., sia per sminuirne la rilevanza ostativa sia per sostenere che la Questura non sarebbe legittimare a valutare l’affidabilità del legale rappresentante dell’associazione, anche alla luce della circolare ministeriale del 21 febbraio 2022.

Deve premettersi che, con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente deduceva soltanto che per il reato cui faceva riferimento l'Amministrazione era stata chiesta l’archiviazione il 1° luglio 2021, mentre con provvedimento del Tribunale di Rieti del 30 settembre 2021 il sig. -OMISSIS- era stato riammesso nella sua vecchia associazione.

Ebbene, in primo luogo, nessuna censura è stata specificamente formulata avverso la sentenza appellata, nella parte in cui rinviene la fonte del potere dell’Amministrazione di effettuare accertamenti nei confronti del rappresentante dell’associazione nel disposto dell’art. 138 del TULPS, evidentemente prevalente rispetto alla circolare invocata (si ripete, solo con l’atto di appello) dalla ricorrente.

Va inoltre evidenziato che la sentenza appellata si è espressamente soffermata sul tema in esame – senza che essa abbia costituito oggetto di espressa impugnazione in parte qua – rilevando quanto segue:

“ …alla data in cui è stata emanata la nota, il 22 dicembre 2021, il rappresentante della Associazione aveva a suo carico due precedenti per appropriazione indebita.

Nel primo procedimento a luglio del 2021 era intervenuta una richiesta di archiviazione, mentre il secondo si concludeva solo nel 2023 con un non luogo a procedere per mancanza del dolo proprio del reato contestato.

Il fatto storico, peraltro, che aveva portato alla sua espulsione nel settembre del 2020 dall’Associazione di provenienza, resta come condotta valutabile dall’Amministrazione anche a prescindere dagli esiti dell’accertamento penale.

Non è fatto idoneo a smentire la sussistenza delle condotte attribuite al ricorrente neanche la sentenza del Tribunale Civile che ha annullato la sanzione disciplinare dell’espulsione, atteso che la stessa si fonda su profili formali di mancato rispetto della procedura e non contiene accertamento alcuno in ordine all’insussistenza dei fatti.

L’autonomia del procedimento disciplinare rispetto alle valutazioni che competono alle autorità di polizia non vincola quest’ultimo agli esiti del primo ”.

La parte appellante deduce sul punto che nel marzo 2023 anche il secondo procedimento, del tutto uguale a quello archiviato nel 2021, è stato definito con sentenza di non doversi procedere e che comunque dalla stessa informativa di P.G. del 12 gennaio 2021 si evincerebbe l’inconsistenza dell’ipotesi accusatoria.

Deve in senso contrario osservarsi che il T.A.R. ha espressamente osservato che la circostanza per la quale le accuse di carattere penale sono cadute (peraltro, in via definitiva, solo nel 2023) e la contestazione disciplinare è stata caducata (per motivi meramente formali, come rileva ugualmente il T.A.R.) non elimina la rilevanza della condotta ai fini delle valutazioni dell’Amministrazione.

Ebbene, le deduzioni sul punto della appellante mirano a contestare la sola rilevanza penale della condotta contestata, peraltro con deduzioni assenti nel corpo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, senza prendere in considerazione quella disciplinare (venuta meno, come evidenziato dal T.A.R., solo per ragioni di ordine formale) e comunque senza censurare la sentenza appellata nella parte in cui sottolinea l’autonomia della valutazione amministrativa dei fatti rispetto a quella penale/disciplinare degli stessi.

13. Con il successivo motivo di appello, la parte appellante censura la statuizione reiettiva del motivo di ricorso inteso a lamentare la violazione del principio di proporzionalità, sulla scorta del rilievo secondo cui “ lo stesso presuppone una misura graduabile che qui non è contemplata ”.

Osserva in senso critico la parte appellante che “ l’attività associativa da tre anni non è in pratica mai partita, nonostante il -OMISSIS- fosse per tabulas Presidente per la documentazione depositata in atti, e che le pratiche inoltrate prima di lui e da lui dovevano necessariamente avere un esito, il che di fatto non è avvenuto ”.

La censura non può essere accolta, ponendo in evidenza circostanze – relative alla mancata definizione dei procedimenti ai quali è interessata la ricorrente – che non sono idonee a smentire l’affermazione del T.A.R. della inevitabilità della determinazione impugnata sulla scorta dei rilievi – inerenti alla mancata prova della legittimazione del sig. -OMISSIS- ed alla indegnità dello stesso – ad essa sottesi.

14. Infine, la parte appellante ripropone la domanda di accertamento del silenzio, lamentandone l’omesso esame da parte del T.A.R., con riferimento:

- all’istanza di approvazione del regolamento, la quale risulta presentata in data 25 marzo 2021 dal sig. -OMISSIS-;

- all’istanza di approvazione delle divise, la quale risulta presentata in data 19 marzo 2021 dal sig. -OMISSIS-;

- alle venti istanze di nomina dei soci come guardie giurate.

La domanda non può essere accolta, potendo rispettivamente osservarsi che:

- l’istanza di approvazione del regolamento è stata presentata dallo stesso sig. -OMISSIS-, con la conseguenza che il suo esame nel merito non poteva che essere impedito dalle stesse ragioni che hanno condotto all’adozione della nota impugnata;

- l’istanza di approvazione delle divise e dei distintivi risulta respinta con il provvedimento del 10 giugno 2021, allegato allo stesso ricorso introduttivo;

- le venti istanze di nomina che sarebbero tuttora pendenti sono genericamente indicate dalla ricorrente, che non fornisce i dati necessari ad identificarle né tantomeno le allega agli atti del giudizio, con la conseguente insuperabile genericità in parte qua della domanda.

15. Infine, quale conseguenza della definitiva reiezione della domanda di annullamento, non può che essere respinta quella, consequenziale, di risarcimento del danno, fermo restando che la ricorrente non ha mai provveduto alla dimostrazione dei concreti pregiudizi asseritamente subiti per effetto del provvedimento impugnato in primo grado.

16. L’appello, in conclusione, deve essere respinto e la appellante condannata alla refusione delle spese del giudizio di appello a favore delle Amministrazioni appellate, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante alla refusione delle spese del giudizio di appello a favore delle Amministrazioni appellate, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

SA De IC, Presidente

EZ LL, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EZ LL	SA De IC

IL SEGRETARIO