Pubblicato il 03/03/2026

N. 01671/2026REG.PROV.COLL.

N. 07184/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7184 del 2023, proposto dal Condominio di via Manzoni 40/42, in persona dell’amministratore, rappresentato e difeso dall’avvocato ND Matteo Ezechieli, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio, n. 15;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Stendardi, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

quanto all’appello principale del Condominio di via Manzoni 40/42:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione seconda, 21 aprile 2023, n. 989, resa tra le parti;

quanto all’appello incidentale proposto da -OMISSIS-:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione seconda, 21 aprile 2023, n. 989, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di -OMISSIS-, nonché visto l’appello incidentale da questa proposto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere ND NR AS e vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione della causa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il 9 dicembre 2011 l’odierna appellata, ricorrente nel giudizio di primo grado, ha presentato una comunicazione d’inizio attività edilizia libera (CIAL) per opere di manutenzione straordinaria nell’unità immobiliare di sua proprietà, consistenti nella demolizione e ricostruzione di divisori interni e nella modifica di due aperture esterne, nonché nella realizzazione di una serra, con contestuale cambio di destinazione d’uso da ufficio a residenziale.

2. Con provvedimento del 17 maggio 2017 (prot. 233562 del 19 maggio 2017) il Comune di Milano ha disposto l’annullamento della CIAL e ordinato la demolizione della serra, in quanto eseguita in difformità e indebitamente utilizzata per funzioni abitative.

In particolare, l’amministrazione ha rilevato che le opere erano state realizzate sul lastrico dichiarato di proprietà condominiale in assenza di autorizzazione da parte dell’assemblea e che la serra era di fatto utilizzata come cucina arredata, dotata di lavello, piastra per cottura elettrica e oggetti d’arredo, con indebita estensione dell’unità immobiliare, rispetto alla quale non vi era soluzione di continuità.

3. La proprietaria ha impugnato l’ingiunzione dinanzi al T.a.r. per la Lombardia.

4. In seguito, è stata pronunciata la sentenza del Tribunale ordinario di Milano 8 maggio 2017, n. 5436, che ha deciso una lite insorta tra l’appellata e il condominio.

5. La decisione è stata trasmessa al Comune il 16 giugno 2017 dall’interessata – secondo la quale il Tribunale ordinario avrebbe smentito la tesi della proprietà comune del lastrico – e l’Ente, pur prendendone atto, con nota dell’8 settembre 2017 ha confermato il provvedimento di demolizione, osservando che la pronuncia del giudice civile riguardava i rapporti con il condominio e non la sussistenza dell’abuso edilizio.

6. La proprietaria ha impugnato la nota con motivi aggiunti.

7. Con sentenza 21 aprile 2023, n. 989, il T.a.r. per la Lombardia:

a) ha respinto la domanda di annullamento del provvedimento nella parte relativa all’ordine di demolizione, ritenendo che vi fosse stato un mutamento di destinazione d’uso della serra rilevante sul piano urbanistico;

b) ha annullato il provvedimento nella parte in cui ha disposto la caducazione della CIAL, in quanto « non sono però stati individuati vizi del titolo che giustifichino la sua rimozione, né, evidentemente è necessaria la rimozione del titolo per opere abusive che non siano coperte dal titolo medesimo, le quali debbono considerarsi abusive tout court»;

c) ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti, ritenendo l’atto impugnato meramente confermativo della prima ingiunzione;

d) ha compensato le spese di lite.

8. La decisione è stata impugnata innanzitutto dal condominio nella parte in cui ha negato i presupposti per l’annullamento della CIAL.

9. La proprietaria ha presentato appello incidentale, censurando la sentenza nella parte in cui non ha accolto i motivi del ricorso introduttivo contro l’ordine di demolizione e i motivi aggiunti.

10. Si è costituito in appello anche il Comune di Milano, chiedendo il rigetto di entrambi gli appelli.

11. Nel corso del giudizio:

a) la proprietaria ha presentato una memoria il 10 dicembre 2025, eccependo il difetto d’interesse del condominio a impedire la permanenza della serra e comunque chiedendo il rigetto del relativo gravame nel merito, nonché repliche agli scritti avversari il successivo giorno 23;

b) il Comune ha presentato una memoria il 10 dicembre 2025, insistendo per il rigetto del gravame della proprietaria e precisando di non avere nulla da dedurre circa le contestazioni del condominio, che non ha svolto censure nei confronti dell’amministrazione, nonché repliche il successivo giorno 23;

c) il condominio ha presentato una memoria il 12 dicembre 2025, chiedendo il rigetto del gravame della proprietaria, e repliche il successivo giorno 24.

All’udienza del 14 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

12. L’appello principale del condominio si fonda su due motivi.

12.1. Con il primo si deduce: « ERROR IN IUDICANDO - TOTALE OMESSA CONSIDERAZIONE DELLE DIFESE DI PRIMO GRADO PROPOSTE DALL’ODIERNO APPELLANTE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 24 DELLA COSTITUZIONE E DEL DIRITTO DI DIFESA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 112 C.P.C. E DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA IL CHIESTO E IL PRONUNCIATO ».

Secondo il condominio, il T.a.r. non avrebbe tenuto conto delle seguenti eccezioni e argomentazioni da questo esposte in primo grado, che vengono dunque riproposte in appello.

12.1.1. Sul piano processuale, il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile, in quanto in precedenza il Comune, con atto del 20 dicembre 2016, aveva rilevato numerose difformità rispetto al progetto e intimato alla proprietaria di demolire le opere abusive; contro questo atto la proprietaria aveva proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ma il gravame era stato dichiarato perento; la nuova ingiunzione sarebbe dunque meramente confermativa di un atto ormai consolidatosi.

12.1.2. Sul piano sostanziale, l’intervento realizzato dall’appellata non avrebbe potuto essere autorizzato con CIAL, ma sarebbe stato necessario il previo rilascio del permesso di costruire, trattandosi di una “nuova costruzione” (più precisamente, una veranda) o quantomeno di una “ristrutturazione edilizia” (avendo modificato volume, superficie, sagoma e prospetto, nonché cambio di destinazione d’uso).

12.1.3. Avendo creato un vano abitabile, l’intervento contrasta con il regolamento edilizio del 1999, che considera le serre degli spazi non abitabili.

12.1.4. L’immobile è sottoposto a vincolo monumentale e la “veranda” sarebbe illecita in quanto difforme rispetto al progetto approvato dalla Soprintendenza.

12.2. Con il secondo motivo dell’appello principale si deduce: « ERROR IN IUDICANDO - ILLOGICITÀ, PERPLESSITÀ E CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA ».

Secondo il condominio, la sentenza sarebbe illogica e contraddittoria, perché non si comprenderebbe qual è il motivo accolto e perché lo stesso primo giudice darebbe conto delle difformità; inoltre l’intervento avrebbe richiesto il permesso di costruire, pertanto la CIAL sarebbe inefficace e il Comune potrebbe e dovrebbe intimare il ripristino dello stato dei luoghi.

13. L’appello principale del condominio è infondato nel merito, circostanza che esime dal pronunciarsi sull’eccezione di difetto d’interesse sollevata dall’appellata.

13.1. Sul piano processuale, si deve ritenere che l’atto del 20 dicembre 2016, pur assegnando un termine per la « spontanea demolizione » delle varie opere realizzate in difformità rispetto alla CIAL, abbia in realtà natura endoprocedimentale, come si evince da una sua lettura complessiva, in quanto con esso si dà avvio al procedimento sanzionatorio e vengono espressamente fatti salvi « gli ulteriori atti sanzionatori previsti dalla normativa vigente »; tra questi “ulteriori atti” rientra appunto il provvedimento del 17 maggio 2017, con cui si è formalmente intimata la demolizione, che dunque la proprietaria aveva e ha interesse a censurare.

13.2. Sul piano sostanziale, la decisione del T.a.r. di annullare il provvedimento del 17 maggio 2017, nella parte in cui questo aveva a sua volta caducato la CIAL, merita condivisione.

In primo luogo, perché effettivamente nel provvedimento del Comune non viene indicato alcun vizio della comunicazione, pertanto non vi era ragione di disporne l’annullamento.

In secondo luogo perché, come chiarito dall’art. 19, comma 6-bis, della legge n. 241 del 1990, la SCIA e la DIA non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili, ma sono piuttosto atti del privato con cui questo rende edotta l’amministrazione dell’avvio di una determinata attività che, da una parte, è stata oggetto di liberalizzazione (e non richiede quindi una previa autorizzazione) e, dall’altra, rimane comunque sottoposta a un controllo dell’autorità (in questi termini, anche Cons. Stato, sez. VI, 29 ottobre 2021, n. 7286); conclusione che è da estendere anche alla CIAL, che presenta natura e finalità analoghe. Ne consegue che, se fosse stata presentata in assenza dei presupposti di legge e risultasse per questo priva di efficacia legittimante, in tutto o in parte, non sarebbe necessario “annullare” la comunicazione e il Comune potrebbe esercitare il proprio potere repressivo, nei limiti e alle condizioni del citato art. 19.

A tal proposito, il condominio sostanzialmente sostiene che l’amministrazione avrebbe dovuto rilevare degli illeciti ulteriori rispetto alla difformità di quanto realizzato rispetto alla CIAL, ma questo profilo non può essere dedotto in sede di appello, essendo l’oggetto del giudizio circoscritto a quanto disposto dal provvedimento del 17 maggio 2017; resta fermo che il condominio può sollecitare l’esercizio ulteriore del potere di controllo e repressione degli abusi edilizi, con riguardo ad aspetti non contemplati dall’atto qui censurato, mediante apposito esposto.

13.3. Il gravame del condominio è quindi meritevole di rigetto nel suo complesso.

14. L’appello incidentale della proprietà è rivolto verso la parte della sentenza che ha respinto la domanda di annullamento dell’ordinanza di demolizione proposta con il ricorso di primo grado nonché verso quella che ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti, e si fonda su tre ordini di censure.

14.1. In primo luogo, si sostiene che il T.a.r. abbia errato nel respingere i primi due motivi del ricorso di primo grado a sostegno della domanda di annullamento dell’ordine di demolizione, in quanto la realizzazione della serra non determinerebbe un indebito aumento della s.l.p. e l’uso come cucina non sarebbe dimostrato dalla mera presenza di un lavello e un rubinetto, mentre la piastra elettrica sarebbe provvisoria.

14.2. In secondo luogo, per l’ipotesi di accoglimento del gravame del condominio, vengono riproposti i motivi 4 e 5 del ricorso di primo grado, dichiarati assorbiti in virtù dell’accoglimento del terzo motivo.

14.3. Infine, si sostiene che il T.a.r. abbia errato nel considerare l’atto dell’8 novembre 2017 meramente confermativo e si ripropongono i motivi aggiunti già dedotti in primo grado contro di esso.

15. L’appello incidentale della proprietà non merita accoglimento.

15.1. In via preliminare, si osserva che il rigetto del gravame principale esime da una pronuncia sul secondo motivo dell’appello incidentale, dato che questo era stato condizionato proprio a un eventuale accoglimento delle censure del condominio.

15.2. La decisione del T.a.r. di respingere le contestazioni contro l’ordine di demolizione merita condivisione: la presenza di lavello, rubinetto e piano cottura elettrico, nonché la continuità con l’unità immobiliare – circostanze di fatto che emergono dal verbale del 15 settembre 2015, che è atto pubblico e fa piena prova fino a querela di falso, nonché comunque dalle fotografie a esso allegate – dimostrano che al locale che avrebbe dovuto essere una “serra” è stata nei fatti impressa una destinazione abitativa, con aumento della s.l.p. dell’appartamento, in contrasto con il titolo che ne aveva legittimato la costruzione.

15.3. Deve essere condiviso anche il giudizio del T.a.r. circa l’inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto d’interesse.

Secondo l’orientamento pressoché unanime della giurisprudenza, al quale anche il collegio aderisce, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio, lesivi e impugnabili, e atti meramente confermativi, non lesivi (poiché la lesione è stata arrecata dal provvedimento che si limitano a ribadire) e non impugnabili, si fonda sulla circostanza « che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione » (Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2025, n. 8007).

Nel caso di specie, l’atto dell’8 novembre 2017 è invero meramente confermativo, perché si limita ad affermare l’irrilevanza della sentenza del giudice civile sulla proprietà del lastrico solare, in quanto relativa al rapporto civilistico tra condomino e condominio e non a quello pubblicistico tra proprietario e amministrazione, e a richiamare per il resto i motivi posti alla base dell’ordinanza di demolizione, senza far seguito a un nuovo accertamento dei fatti o a una nuova ponderazione d’interessi.

Per completezza, si aggiunga che questa valutazione di irrilevanza della sentenza civile è condivisibile, perché il provvedimento del 17 maggio 2017 non si fondava tanto sulla proprietà condominiale del lastrico – di cui l’atto dà conto in maniera “neutra”, quale elemento riferito dai controinteressati – quanto piuttosto sul « diverso utilizzo della serra » rispetto a quanto legittimato dalla CIAL (circostanza che è comunque di per sé idonea a sorreggere l’ordine di ripristino).

15.4. Anche l’appello incidentale è quindi meritevole di rigetto nel suo complesso.

16. La soccombenza reciproca comporta la compensazione delle spese di lite del grado tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così provvede:

a) respinge l’appello principale del Condominio di via Manzoni 40/42;

b) respinge l’appello incidentale di -OMISSIS-;

c) compensa tra tutte le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio da remoto del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO ER, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

ND NR AS, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND NR AS	IO ER

IL SEGRETARIO