Pubblicato il 31/12/2025

N. 10483/2025REG.PROV.COLL.

N. 07826/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7826 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Carta e Giovanni Carta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Sesta, n. 801 del 6 febbraio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025, il Cons. BE CA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, ex assistente capo della Polizia di Stato, ha proposto ricorso al Tar per la Campania per l’accertamento del diritto:

- a percepire per intero il trattamento stipendiale relativo al periodo dal 5 agosto al 24 settembre 2007, durante il quale si trovava in aspettativa per infermità, successivamente non riconosciuta dipendente da causa di servizio, ai sensi dell'art. 12, comma 2, del D.P.R. 11 settembre 2007, n. 170;

- a percepire il trattamento stipendiale integrale, per il periodo dal 25 ottobre 2008 al 25 novembre 2008, durante il quale si trovava in aspettativa per infermità, successivamente non riconosciuta dipendente da causa di servizio, ai sensi dell'art. 12, comma 2 del D.P.R. n. 170/2007;

- a percepire il trattamento stipendiale integrale, per il periodo dal 26 novembre 2008 al 10 aprile 2011, durante il quale si trovava in aspettativa speciale in attesa di transito nei ruoli civili, ai sensi dell'art. 8, comma 5, del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 339;

- a percepire il trattamento stipendiale integrale, per il periodo dall'11 aprile 2011 al 30 aprile 2011, durante il quale si trovava in aspettativa speciale in attesa di transito nei ruoli civili, ai sensi dell'art. 8, comma 5 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 339;

e per la condanna dell'Amministrazione

- al pagamento delle somme indebitamente trattenute sullo stipendio a titolo di recupero di competenze percepite per i periodi dal 5 agosto 2007 al 24 settembre 2007, dal 25 ottobre 2008 al 25 novembre 2008 e dal 26 novembre 2008 al 10 aprile 2011;

- al pagamento in favore del ricorrente di quanto indebitamente trattenuto a parziale copertura del debito stipendiale, a titolo di pagamento sostitutivo del congedo ordinario maturato e non fruito, come dalla medesima Amministrazione accertato;

- al pagamento in favore del ricorrente di quanto indebitamente trattenuto a parziale copertura del debito stipendiale, a titolo di conguaglio fiscale 2012, per i redditi relativi al 2011.

Il Tar per la Campania, Sezione Sesta, con la sentenza n. 801 del 6 febbraio 2025, ha respinto il ricorso, sicché l’interessato ha interposto il presente appello, articolando le argomentazioni così sintetizzate:

- il giudice di primo grado avrebbe fondato il proprio convincimento sull’errato presupposto per cui “il ricorrente, in considerazione del mancato riconoscimento da causa di servizio della malattia per la quale è stato collocato in congedo, deve restituire le somme come indicate dalla legge e quantificate dall’amministrazione”, fondato su un fraintendimento della normativa regolatrice della materia;

- infatti, ai sensi dell’art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 170 del 2007, non si darebbe luogo alla ripetizione qualora la pronuncia sul riconoscimento della causa di servizio intervenga oltre il ventiquattresimo mese dalla data di collocamento in aspettativa;

- in caso di rigetto della domanda di causa di servizio, non si potrebbe procedere al recupero delle somme versate in eccedenza (oltre il 12° mese di aspettativa consecutiva) tutte le volte in cui il diniego della causa di servizio “intervenga oltre il ventiquattresimo mese dalla data di collocamento in aspettativa”;

- il ricorrente è stato collocato in aspettativa il 5 agosto 2006 ed il termine del 24° mese successivo è decorso il 6 agosto 2008, mentre il rigetto della domanda di dipendenza da causa di servizio è intervenuto solo il 24 ottobre 2008, vale a dire quando era già scaduto il termine di 24 mesi dal collocamento in aspettativa, per cui l’Amministrazione non avrebbe potuto procedere al recupero delle somme versate in eccedenza;

- ne consegue che, relativamente al periodo dal 5 agosto al 24 settembre 2007 ed a quello dal 25 ottobre al 25 novembre 2008, l’interessato non avrebbe maturato un debito stipendiale;

- analogo discorso, mutatis mutandis, varrebbe per il periodo dal 26 novembre 2008 al 10 aprile 2011, durante il quale il ricorrente non avrebbe maturato il debito stipendiale preteso dall’Amministrazione;

- al momento del collocamento in congedo (26 novembre 2008), all’interessato sarebbe spettato il trattamento stipendiale integrale, pur avendo egli superato il 12° mese di aspettativa consecutivo, per malattia non dipendente da causa di servizio, sempre perché il diniego di causa di servizio sarebbe intervenuto successivamente al 24° mese a decorrere dal collocamento in aspettativa;

- l’art. 8, comma 5, del d.P.R. n. 339 del 1982 stabilisce che, durante il periodo intercorrente tra la domanda di transito nei ruoli civili ed il provvedimento relativo a tale richiesta, “il personale è collocato in aspettativa con il trattamento economico goduto all’atto del giudizio di non idoneità”, sicché, anche per il periodo dal 26 novembre 2008 al 10 aprile 2011, al ricorrente sarebbe dovuto lo stipendio integrale;

- in ogni caso, pur volendo aderire alla pretesa dell’Amministrazione, la decurtazione stipendiale del 50% avrebbe dovuto operare solo per i primi 150 giorni dalla richiesta di transito nei ruoli civili, atteso che ai sensi dell’art. 8, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 339 del 1982, decorsi 150 giorni dal ricevimento della richiesta si formerebbe il silenzio assenso.

Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

All’udienza pubblica del 6 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è in gran parte fondato, nei termini di cui infra, e va in tale parte accolto.

3. L’Amministrazione, con la nota del 3 aprile 2013, ha comunicato all’interessato l’esistenza a suo carico dei <<debiti stipendiali sottoindicati:

- dal 5/8/2007 al 24/9/2007 periodo durante il quale, trovandosi in aspettativa per infermità non riconosciuta causa di servizio oltre il 12mo mese, spetta lo stipendio al 50% per -OMISSIS-;

- dal 25/10/2008 al 25/11/2008 periodo durante il quale, trovandosi in aspettativa per infermità non riconosciuta causa di servizio oltre il 12mo mese, spetta lo stipendio al -OMISSIS-;

- dal 26/11/2008 al 10/4/2011 periodo durante il quale, trovandosi in aspettativa ex Art. 8 del DPR 339/82, spetta lo stipendio goduto all’atto del giudizio di non idoneità da parte della CMO, nel caso specifico, il Superiore Ministero ha chiarito che tale data è riferita allo stipendio goduto alla data in cui la CMO ha provveduto ad integrare il giudizio di non idoneità permanente in modo parziale al servizio di Polizia, con l’indicazione dell’idoneità dello stesso a transitare nei ruoli civili del Ministero dell’Interno e degli altri Dicasteri, spetta lo stipendio al 50% per €. -OMISSIS-.;

- dall’11/4/2011 al 30/4/2011, durante il quale non spetta alcun emolumento, essendo stato, in quella data transitato nei ruoli civili del Ministero dell’Interno per -OMISSIS-.

Il debito risultato a suo carico per tali periodi, ammonta ad €. -OMISSIS- (lordi).

A parziale copertura di tale debito, sono stati da noi introitati €.-OMISSIS- (lordi), relativi al compenso sostitutivo congedo ordinario maturato e non fruito e a Lei spettante ed €. -OMISSIS- relativi al conguaglio fiscale 2012 redditi 2011 a credito.

Il debito residuo di € -OMISSIS- (lordo), dovrà essere restituito, al netto delle ritenute assistenziali, previdenziali ed erariali, nella misura di € -OMISSIS- (netto)».

4. I punti essenziali della vicenda controversa sono i seguenti:

- il sig. -OMISSIS-, in data 29 settembre 2006, ha chiesto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità “-OMISSIS-”;

- dal 5 agosto 2006 al 24 settembre 2007, a causa della suindicata patologia è stato collocato in aspettativa per motivi di salute, ai sensi dell’art. 68 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3;

- dal 25 settembre 2007 al 24 ottobre 2008, in attesa della pronuncia sul riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità, è stato posto in aspettativa, dapprima ai sensi dell’art. 19, comma 3 del d.P.R. n. 184/2002 e successivamente ai sensi dell’art. 12, comma 3 del d.P.R. n. 170/2007, applicabile ratione temporis;

- l’Amministrazione, il 24 ottobre 2008, ha respinto la domanda di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio dell’infermità, per cui, dal 25 ottobre 2008 al 25 novembre 2008, l’interessato è stato posto d’ufficio in aspettativa per infermità non dipendente da causa di servizio, ai sensi dell’art. 68 del D.P.R. n. 3/1957;

- l’interessato, il 10 aprile 2011, è cessato dai ruoli della Polizia di Stato e, l’11 aprile 2011, ha stipulato il contratto di lavoro individuale presso la Prefettura di -OMISSIS-.

5. Il Tar per la Campania ha respinto il ricorso con la seguente motivazione:

“ Il 24 ottobre 2008, l’Amministrazione ha rigettato la domanda di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio dell’infermità.

Il ricorrente, dunque, in considerazione del mancato riconoscimento da causa di servizio della malattia per la quale è stato collocato in congedo, deve restituire le somme come indicate dalla legge e quantificate dall’amministrazione (cfr. Tar Campania sez. VI, 3 gennaio 2023, n. 43).

Correttamente, quindi, l’Amministrazione ha attivato la procedura di recupero delle eccedenze retributive, quali ricordate in premessa, né avrebbe potuto operare diversamente, anche alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “il recupero di somme indebitamente erogate dalla p.a. ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell'art. 2033 cod. civ., di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate. Si tratta cioè di atti vincolati, di carattere non autoritativo, di doveroso recupero di somme erroneamente corrisposte dall’amministrazione, rispetto ai quali – nell’ambito del rapporto obbligatorio di reciproco dare avere (paritetico) - resta ferma la possibilità per l'interessato di contestare eventuali errori di conteggio e la sussistenza dell’indebito (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 20 marzo 2019, n. 1852)” (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5343/2019 e n. 5342/2019; in termini, Cons. Stato, Sez. I, n. 2530/2019).

Inoltre, occorre considerare che, “nel caso di recupero da parte dell’amministrazione di somme erroneamente corrisposte, né l’affidamento del percipiente, né il decorso del tempo sono di ostacolo all’esercizio del diritto-dovere di ripetere le somme, essendo il recupero un atto dovuto, privo di valenza provvedimentale, da adottarsi con il solo dovere di osservare modalità non eccessivamente onerose per il soggetto colpito (Cons. Stato, Sez. IV, 8.6.2009, n. 3516; Sez. V, 30.9.2013, n. 4849). Ne discende che l’amministrazione non è tenuta a fornire una specifica motivazione né sulle ragioni del recupero, né sulla sussistenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies (interesse pubblico, interesse dei destinatari e dei controinteressati, termine ragionevole) per l’esercizio del potere di autotutela amministrativa, dato che il danno prodotto all’amministrazione dalla corresponsione di un beneficio economico senza titolo, con vantaggio ingiustificato per il destinatario, fa sorgere un interesse pubblico in re ipsa al recupero delle somme, nonché un obbligo ex lege rispetto al quale il decorso del tempo non assume rilevanza” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 379/2014, nonché, più di recente, n. 3811/2017) ”.

6. Le doglianze proposte con il ricorso in appello sono fondate.

6.1. Il thema decidendum del giudizio, infatti, non è costituito dalla doverosità o meno dell’azione di recupero dell’indebito una volta che questo si sia formato, essendo indubbio che la ripetizione dell’indebito si configura come un’attività doverosa, ma è costituto dalla effettiva formazione o meno di un indebito da recuperare e cioè dalla sussistenza o meno dei presupposti per disporre il recupero.

In altri termini, nella fattispecie, non viene in rilievo il consolidato e del tutto condivisibile principio per il quale il recupero di somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione ha carattere vincolato e non può essere derogato, bensì la diversa questione, relativa alla corretta applicazione delle norme in materia e, quindi, all’accertamento della effettiva sussistenza dell’indebito.

6.2. La definizione della controversia postula il richiamo all’art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 170 del 2007 (Recepimento dell’accordo sindacale e del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007) ed all’art. 8 del d.P.R. n. 339 del 1982 (Passaggio del personale non idoneo all’espletamento dei servizi di polizia, ad altri ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza o di altre amministrazioni dello Stato).

Il comma 3 dell’art. 12 del d.P.R. n. 170 del 2007, dopo aver prescritto che nel caso in cui non venga riconosciuta la dipendenza da causa di servizio sono ripetibili la metà delle somme corrisposte dal tredicesimo al diciottesimo mese continuativo di aspettativa e tutte le somme corrisposte oltre il diciottesimo mese continuativo di aspettativa, dispone che “Non si dà luogo alla ripetizione qualora la pronuncia sul riconoscimento della causa di servizio intervenga oltre il ventiquattresimo mese dalla data del collocamento in aspettativa. Tale periodo di aspettativa non si cumula con gli altri periodi di aspettativa fruiti ad altro titolo ai fini del raggiungimento del predetto limite massimo”.

Per quanto concerne il trasferimento del personale nelle corrispondenti qualifiche dei ruoli di altre Amministrazioni dello Stato, l’art. 8 del d.P.R: n. 339 del 1982, prevede, da un lato (comma 3), che “L’Amministrazione alla quale è inoltrata l’istanza da parte del personale di cui all’art. 1 si dovrà pronunciare entro il termine di 150 giorni dalla data di ricevimento dell’istanza stessa”, dall’altro (comma 4), che “Qualora nel termine sopra indicato l’Amministrazione non sia pronunciata, l’istanza si intende accolta”.

6.3. Il sig. -OMISSIS- è stato collocato in aspettativa il 5 agosto 2006 ed il termine del 24° mese successivo è pertanto decorso il 6 agosto 2008, mentre il rigetto della domanda di dipendenza da causa di servizio è intervenuto in data 24 ottobre 2008.

Ne consegue che, ai sensi dell’art. 12, comma 3, ultima parte del d.P.R. n. 170 del 2007, secondo cui, come già evidenziato, non si dà luogo alla ripetizione qualora la pronuncia sul riconoscimento della causa di servizio intervenga oltre il ventiquattresimo mese dalla data di collocamento in aspettativa, nessun indebito si è formato per i periodi 5 agosto 2007/24 settembre 2007 e 25 ottobre 2008/25 novembre 2008.

In altri termini, la corretta applicazione della normativa disciplinante la materia - atteso che la definizione negativa del procedimento di dipendenza dell’infermità da causa di servizio è intervenuta oltre 24 mesi dopo il collocamento in aspettativa – determina che l’Amministrazione non avrebbe potuto procedere al recupero delle somme versate in eccedenza.

6.4. Per quanto attiene al periodo 26 novembre 2008/10 aprile 2011, occorre fare riferimento all’art. 8, commi 4 e 5, del d.P.R. n. 339 del 1992, secondo cui, come rappresentato, si forma il silenzio assenso decorsi centocinquanta giorni dal ricevimento della domanda di trasferimento nel ruolo civile, con la specificazione che, nel periodo intercorrente, il personale è collocato in aspettativa con il trattamento economico goduto all’atto del giudizio di non idoneità.

Pertanto, decorsi 150 giorni dalla data del 26 novembre 2008, in cui l’Amministrazione ha ricevuto la domanda di transito, vale a dire dal 26 aprile 2009, essendosi formato il silenzio assenso sulla domanda di transito, nessun indebito può ritenersi maturato a carico del sig. -OMISSIS-, se non la eventuale differenza positiva tra quanto dallo stesso percepito e quanto avrebbe dovuto percepire una volta transitato nei ruoli civili.

Viceversa, solo per i primi 150 giorni, dal 25 novembre 2008 al 25 aprile 2009, l’indebito deve ritenersi sussistere, con conseguente liceità dell’azione di recupero dell’Amministrazione, in quanto l’art. 8, comma 5, del d.P.R. n. 339 del 1982 stabilisce che nel periodo intercorrente, vale a dire prima della formazione del silenzio assenso, il personale è collocato in aspettativa con il trattamento goduto all’atto del giudizio di non idoneità e, nel caso di specie, occorre ritenere che il trattamento sia quello spettante, vale a dire lo stipendio nella misura del 50%, sebbene l’erogazione del trattamento nella sua integrità non abbia determinato la possibilità del recupero ex art. 12, comma 5, d.P.R. n. 170 del 2007.

In altri termini, il “trattamento goduto” di cui all’art. 8, comma 5, del d.P.R. n. 339 del 1982 deve essere inteso nel senso di “trattamento spettante”, a nulla rilevando che il diritto alla ripetizione dell’indebito non sia esercitabile in ragione dell’art. 12, comma 3, ultima parte, del d.P.R. n. 170 del 2007.

6.5. Per quanto attiene, infine, agli importi introitati dall’Amministrazione a copertura del debito, relativi al compenso sostitutivo per il congedo ordinario maturato e non fruito ed al conguaglio fiscale 2021 redditi 2011, l’Amministrazione è conseguentemente tenuta a restituire le somme trattenute in eccesso rispetto al debito accertato dalle statuizioni contenute nella presente sentenza.

7. In definitiva, l’appello deve essere accolto in gran parte, con riferimento ai periodi 5 agosto 2007/24 settembre 2007, 25 ottobre 2008/25 novembre 2008 e 26 aprile 2009/30 aprile 2011 (salvo il recupero per l’eventuale differenza positiva tra quanto dall’interessato percepito e quanto avrebbe dovuto percepire una volta transitato nei ruoli civili), mentre deve essere respinto con esclusivo riferimento al periodo 26 novembre 2008/25 aprile 2009.

8. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la sostanziale soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a favore dell’appellante ed a carico del Ministero dell’Interno.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. 7826 del 2023) nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado negli stessi limiti, vale a dire con riferimento ai periodi 5 agosto 2007/24 settembre 2007, 25 ottobre 2008/25 novembre 2008 e 26 aprile 2009/30 aprile 2011 (salvo il recupero per l’eventuale differenza positiva tra quanto dall’interessato percepito e quanto avrebbe dovuto percepire una volta transitato nei ruoli civili); respinge il ricorso di primo grado con esclusivo riferimento al periodo 26 novembre 2008/25 aprile 2009.

Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore dell’appellante.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute della parte appellante o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RI SI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

BE CA, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE CA	RI SI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.