Pubblicato il 22/01/2026

N. 00524/2026REG.PROV.COLL.

N. 04416/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4416 del 2025, proposto da BSM Diagnostica - Rete di Imprese, Laboratorio Analisi Cliniche Dott. Borzì Domenico & C. S.r.l., Laboratorio Dr. Bruno Saulo S.r.l., L.A.C. Laboratorio Analisi Cliniche S.a.s. di Munno S. & C., Laboratorio Analisi Caliò S.a.s. della Dott.ssa Iaconianni Maria Luisa & C. e Centro Diagnostico S. Antonio S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Marcello Giuseppe Feola e Valeriano EC, con domicilio eletto presso lo studio del dott. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30,

contro

- la Regione Calabria, in persona del Presidente della G.R. pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Franceschina Talarico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
- l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, in persona del Direttore Generale pro tempore , non costituita in giudizio,
- il Commissario ad acta per l’Attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

nei confronti

- delle società Casa di Cura Cascini S.r.l., Casa di Cura Villa del Sole S.r.l., Casa di Cura Tricarico Rosano S.r.l., Casa di Cura Scarnati S.r.l., Casa di Cura S. Francesco di Rao Rosina S.r.l., Casa di Cura Privata S. Rita Dott. Caparra S.r.l., Istituto S. Anna di IO Pugliese S.r.l., Romolo Hospital S.r.l., Sadel di TO FF S.p.A., Casa di Cura Madonna dello Scoglio S.r.l., Casa di Cura Privata Villa Michelino S.r.l., Casa di Cura Villa Serena - Ca.Gi. S.p.A., Villa Sant’Anna S.p.a. (in liquidazione), Villa del Sole S.r.l., Villa dei Gerani S.r.l., Villa Elisa S.r.l., Casa di Cura Villa Caminiti S.r.l., Policlinico Madonna della Consolazione (ora Farmaceutica Fratelli Pulitanò Arcudi di SE e OV Pulitanò S.r.l.), Villa Aurora S.r.l., Marrelli Health S.r.l., Casa di Cura Villa S. Anna S.p.a., Casa di Cura Misasi S.r.l.– Gruppo San Bartolo, Giomi S.p.a. - Istituto Ortopedico del Mezzogiorno D’Italia, Casa di Cura Arena S.r.l., Villa Aurora Hospital S.r.l. e Tirrenia Hospital S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio,
- della società Igreco Ospedali Riuniti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6,

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, n. 6931/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso di ottemperanza e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria, del Commissario ad acta per l’Attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria e della società IEC Ospedali Riuniti S.r.l.;

Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. IO FE e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Espongono le promotrici del ricorso di ottemperanza in esame – ovvero: la BSM - Rete di analisi e le altre società del gruppo, tutte titolari di laboratori accreditati con il SSN per le prestazioni di specialistica ambulatoriale – che, con il ricorso n. 1449/2018, proposto dinanzi al T.A.R. per la Calabria ed integrato con motivi aggiunti, hanno impugnato il D.C.A. n. 172/2018, con il quale il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del S.S.R. calabrese, a seguito dell’annullamento giurisdizionale del precedente D.C.A. n. 72/2018, aveva nuovamente fissato nella stessa misura di € 60.918.681,67 (al netto di ticket ) il livello massimo di finanziamento per l’annualità 2018 da corrispondere alle strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, compresi gli “ Accorpamenti di Prestazioni Ambulatoriali ” (A.P.A.) ed i “ Pacchetti Ambulatoriali Complessi ” (P.A.C.).

2. Espongono altresì le ricorrenti che la sentenza di rigetto n. 2149/2018, con la quale il T.A.R. per la Calabria ha definito il suddetto ricorso, è stata appellata con il ricorso n. 6062/2019, il quale è stato accolto da questa Sezione con la sentenza n. 6931/2020.

Con tale pronuncia, l’organo giurisdizionale di appello, oltre a rilevare l’inattendibilità dell’ipotizzato incremento del 20%, rispetto agli anni precedenti, dell’offerta di prestazioni di specialistica ambulatoriale da parte delle strutture pubbliche, con la conseguente compromissione dei L.E.A. derivante dal taglio delle risorse destinate per le medesime prestazioni all’acquisto da privati, ha evidenziato che il provvedimento impugnato non teneva conto dell’inclusione degli “ Accorpamenti di Prestazioni Ambulatoriali ” (A.P.A.) e dei “ Pacchetti Ambulatoriali Complessi ” (P.A.C.) all’interno dei livelli massimi di finanziamento delle prestazioni ambulatoriali, nell’ambito del processo di deospedalizzazione in atto, che aveva determinato il loro trasferimento dal budget stabilito per le strutture erogatrici di assistenza ospedaliera, nel quale per gli anni precedenti al 2018 erano comprese.

3. Le ricorrenti allegano quindi che, con il ricorso di ottemperanza n. 1910/2022, hanno chiesto al Consiglio di Stato di assicurare l’ottemperanza della sentenza suindicata da esso emessa, e che il giudice adito, con la sentenza n. 9540/2024, in parziale accoglimento del medesimo ricorso, ha ordinato al Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi della Regione Calabria di porre in essere gli adempimenti necessari a dare compiuta esecuzione alla sentenza suindicata, nominando in via eventualmente sostitutiva quale Commissario ad acta il Prefetto di Catanzaro.

In particolare, con la sentenza citata, questa Sezione ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso di ottemperanza per quanto concerneva la determinazione per l’anno 2018 dei livelli massimi di finanziamento per le prestazioni di specialistica ambulatoriale, sul rilievo che il Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 2064/2022, ai fini della esecuzione della sentenza “ gemella ” n. 6933/2020, aveva provveduto a rideterminare mediante il provvedimento prot. n. 413421 del 22 settembre 2023 - “ con effetti di carattere generale non circoscritti alle parti del relativo giudizio ” - il limite suindicato, emendandolo dal vizio rilevato con la sentenza di cognizione e quantificandolo, per la Provincia di Cosenza, in € 21.434.355,00, con la conseguenza che non residuavano “ dopo la sua adozione (…) ulteriori spazi per l’intervento sostitutivo commissariale, quanto agli effetti conformativi “comuni” alle predette sentenze oggetto di ottemperanza (n. 6931/2020 e n. 6933/2020) ”.

La Sezione ha invece rilevato la permanenza di spazi per l’intervento prescrittivo/sostitutivo del giudice dell’ottemperanza “ per quanto attiene al più articolato contenuto conformativo caratterizzante la sentenza n. 6931/2020, oggetto del presente giudizio di ottemperanza, rispetto alla sentenza n. 6933/2020, avendo la Sezione rilevato con la prima anche la mancata previsione di risorse, ad opera del DCA n. 172/2018, ai fini del finanziamento delle prestazioni A.P.A. e P.A.C., trasferite dal regime ospedaliero a quello ambulatoriale ”, nonché con riguardo “ alla assegnazione delle risorse incrementali alle strutture ricorrenti, a valle del predetto provvedimento commissariale, avendovi il Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 2064/2022 provveduto limitatamente (e peraltro in modo soggettivamente parziale) alle parti del relativo giudizio di ottemperanza ”.

4. Le ricorrenti si dolgono quindi, con il ricorso in esame, della nullità – ovvero, in subordine, della illegittimità e quindi della annullabilità, il cui accertamento chiedono di demandare al T.A.R. per la Calabria, previa conversione dell’azione ex art. 32, comma 2, ultimo periodo, c.p.a., nell’ipotesi di mancato accoglimento della domanda di ottemperanza – del decreto n. 53 del 14 marzo 2025, con il quale il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, in pretesa esecuzione delle sentenze del Consiglio di Stato nn. 6931/2020 e 6936/2020, nonché delle sentenze di ottemperanza nn. 9528/2024, 9534/2024, 9540/2024, 9522/2024 e 9517/2024, ha quantificato in complessivi € 61.118.570,18 il “ livello massimo di finanziamento per l’annualità 2018 da corrispondere alle strutture privare accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale, compresi gli Accorpamenti di prestazioni Ambulatoriali (APA) e i Pacchetti Ambulatoriali Complessi (PAC) ”, di cui € 20.947.192,35 destinati all’A.S.P. Cosenza, stabilendo nel contempo che “ è demandato alle Aziende Sanitarie Provinciali il riconoscimento alle strutture sanitarie private accreditate e contrattualizzate nell’anno 2018 delle eventuali risorse aggiuntive di cui alla colonna “incremento”, derivanti dalla rideterminazione del finanziamento di cui alla tabella soprastante, previa verifica della sussistenza della decurtazione del budget assegnato a ciascuna struttura nel 2018 rispetto all’anno 2016 e nel limite della produzione effettivamente conseguita nell’anno 2018 ”: decreto trasmesso ai difensori delle ricorrenti con nota del Prefetto di Catanzaro prot. n. 28639 del 18 marzo 2025, sollecitato dalle stesse ad immettersi nei compiti sostitutivi ad esso demandati dalla sentenza di ottemperanza n. 9540/2024, ai fini della acquisizione del loro divisamento in ordine alla rispondenza del provvedimento commissariale alle statuizioni giurisdizionali da ottemperare.

5. Le censure poste a fondamento del ricorso in esame possono essere sintetizzate nei termini che seguono.

5.1. Iniziando da quelle riconducibili allo spettro cognitivo del giudizio di ottemperanza, la cui decisione spetta a questo giudice ai sensi dell’art. 113, comma 1, c.p.a., deducono in primo luogo le ricorrenti che la nuova determinazione in peius del livello di finanziamento per le prestazioni di specialistica ambulatoriale, operato con il D.C.A. impugnato, rispetto a quello determinato con il citato provvedimento commissariale prot. n. 413421 del 22 settembre 2023, è avvenuta in elusione/violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 6931/2020, nella parte in cui tale pronuncia ha dichiarato l’illegittimità del D.C.A. n. 172/2018 perché aveva erroneamente posto a suo presupposto la previsione di un incremento del 20% della produttività delle strutture pubbliche, risultata invece inattendibile: tanto più in quanto, con la sentenza di ottemperanza n. 9540/2024, la relativa statuizione della sentenza n. 6931/2020 era stata ritenuta già ottemperata mediante il suddetto provvedimento commissariale.

5.2. Deducono altresì le ricorrenti che l’avversato D.C.A. n. 53/2025 ha rideterminato il limite di finanziamento dell’assistenza specialistica per il 2018 muovendo dal presupposto che, in applicazione dei tagli percentuali legislativamente previsti per l’anno 2018 rispetto al costo complessivamente consuntivato nell’anno 2011 per l’acquisto da privati delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e di assistenza ospedaliera, la spesa a tal fine destinata non potesse superare l’importo di € 258.117.300,00, per cui - essendosi già avuta per il 2018 una spesa di € 257.797.546,45 (di cui € 196.878.864,83 alle strutture ospedaliere private, mediante il D.C.A. n. 87/2018, ed € 60.918.681,62 per la specialistica ambulatoriale privata, mediante il D.C.A. n. 172/2018) - l’incremento possibile non potrebbe essere superiore ad € 319.753,50 (€ 258.117.300,00 - € 257.797.546,45), da cui peraltro avrebbe dovuto detrarsi l’importo di € 119.865,00 già assegnato ad altre strutture laboratoristiche in ottemperanza della sentenza n. 6933/2020, per un residuo di finanziamento ammissibile di € 199.888,50.

Ebbene, affermano le ricorrenti che l’illustrato presupposto da cui muove il D.C.A. n. 53/2025 si pone in diretta elusione/violazione della sentenza n. 6931/2020, nella parte in cui questa ha stabilito che “ concretamente il taglio della spesa pubblica per acquisiti di servizi da privati deve essere adeguatamente compensato da un effettivo e verificato incremento di produttività del settore pubblico, in modo da non compromettere l’efficienza del Servizio Sanitario che deve essere, comunque, in grado di assicurare l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in termini di quantità e qualità, almeno tendenzialmente, nella misura fissata ”, evidenziando inoltre che “ il mancato adeguamento delle strutture pubbliche comporterebbe un peggioramento nell’efficienza del sistema sanitario regionale calabrese, già al di sotto dello standard individuato in sede di programmazione regionale ed inferiore, come si è detto, alla media nazionale ”.

5.3. In ogni caso, esse deducono che dalla lettura del D.C.A. n. 53/2025 risulta che il limite di € 258.117.300,00 riguarda il livello di finanziamento complessivamente ed indistintamente riferito (a) alle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e (b) alle prestazioni di assistenza ospedaliera (c.d. spedalità privata): tuttavia, come già detto, con la sentenza n. 6931/2020 è stata accertata, con efficacia di giudicato, l’ulteriore illegittimità del D.C.A. n. 172/2018 consistente nel non aver provveduto ad incrementare per il 2018, rispetto agli anni precedenti, il finanziamento destinato alle prestazioni specialistiche ambulatoriali, in conseguenza dell’avvenuta inclusione in esse degli APA/PAC, negli anni precedenti compresi nelle prestazioni di spedalità privata, ed in relazione a tale statuizione, nella sentenza di ottemperanza n. 9540/2024, è stato evidenziato come con il provvedimento commissariale prot. n. 413421 del 22 settembre 2023 non fosse stato assolto il predetto ulteriore contenuto conformativo, riguardante la sola sentenza n. 6931/2020 e non compreso nella sentenza “ gemella ” n. 6933/2020, costituito per l’appunto dalla “ mancata previsione di risorse, ad opera del DCA n. 172/2018, ai fini del finanziamento delle prestazioni A.P.A. e P.A.C., trasferite dal regime ospedaliero a quello ambulatoriale ”.

Ciò premesso, deducono le ricorrenti che l’ottemperanza a tale dictum della sentenza n. 6931/2020 deve comportare, ove non si dovessero ravvedere altre modalità per darvi esecuzione, la rideterminazione in peius del livello di finanziamento destinato alla spedalità privata e la corrispondente rideterminazione in melius del livello di finanziamento destinato all’assistenza specialistica ambulatoriale, in proporzione al valore (nel 2017 pari a circa € 17.000.000,00) delle prestazioni APA/PAC che sono transitate nel 2018 dalla spedalità privata all’assistenza specialistica ambulatoriale, nel rispetto del limite complessivo di spesa di € 258.117.300,00.

5.4. Un ulteriore profilo di violazione/elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 6931/2020, determinante ad avviso delle ricorrenti la nullità del D.C.A. n. 53/2025, viene individuato in relazione alla affermazione, in esso contenuta, secondo cui “ è demandato alle Aziende Sanitarie Provinciali il riconoscimento alle strutture sanitarie private accreditate e contrattualizzate nell’anno 2018 delle eventuali risorse aggiuntive di cui alla colonna “incremento”, derivanti dalla rideterminazione del finanziamento di cui alla tabella soprastante ”: affermazione alla quale, assumono le ricorrenti, si collega quella, recata dalla sentenza n. 9540/2024, che stabiliva che il Commissario ad acta dovesse provvedere anche alla diretta assegnazione del budget alle singole strutture ricorrenti (“ all’accoglimento del ricorso in esame deve pervenirsi anche per quanto attiene alla assegnazione delle risorse incrementali alle strutture ricorrenti, a valle del predetto provvedimento commissariale, avendovi il Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 2064/2022 provveduto limitatamente (e peraltro in modo soggettivamente parziale) alle parti del relativo giudizio di ottemperanza ”).

5.5. Le censure successive sono invece dirette a rappresentare – ove non dovessero accogliersi quelle intese a denunciare i poc’anzi illustrati vizi di nullità – i ritenuti vizi di illegittimità (e, quindi, di annullabilità) inficianti il D.C.A. impugnato, da sottoporre al giudice di primo grado previa conversione dell’azione di ottemperanza in quella di annullamento del provvedimento suindicato.

In primo luogo, le ricorrenti lamentano che il menzionato D.C.A. è affetto dai vizi di contraddittorietà e di difetto di motivazione, avendo rideterminato in peius il livello di finanziamento fissato con il provvedimento del Commissario ad acta prot. n. 413421 del 22 settembre 2023, senza spiegarne le ragioni.

5.6. In secondo luogo, richiamati i motivi, come innanzi esplicitati, sottesi alla determinazione del residuo di finanziamento ammissibile per l’anno 2018 ad opera del D.C.A. n. 53/2025, deducono le ricorrenti che, come stabilito con la sentenza n. 6931/2020, il progressivo e percentuale taglio della spesa pubblica destinata all’acquisto da privati delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale può trovare applicazione solo se detto taglio sia “ compensato ” mediante un corrispondente incremento della produttività delle strutture pubbliche, determinandosi altrimenti la compromissione dei L.E.A..

5.7. In ogni caso, continuano le ricorrenti, anche a ritenere che le disposizioni legislative che hanno previsto quei tagli siano applicabili alla fattispecie in esame, e quindi l’insuperabilità del limite complessivo di spesa di € 258.117.300,00, l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto procedere alla rideterminazione in melius del budget destinato alla specialistica ambulatoriale ed alla corrispondente revisione in peius di quella destinata alla spedalità privata, dovendo tenersi conto dello spostamento nell’ambito della prima delle prestazioni APA /PAC, in precedenza gravanti sulla seconda.

5.8. Infine, un ulteriore vizio invalidante il D.C.A. impugnato viene fatto discendere dalle ricorrenti dal fatto che esso, come già detto, dispone che “ è demandato alle Aziende Sanitarie Provinciali il riconoscimento alle strutture sanitarie private accreditate e contrattualizzate nell’anno 2018 delle eventuali risorse aggiuntive di cui alla colonna “incremento”, derivanti dalla rideterminazione del finanziamento di cui alla tabella soprastante ”, in aperta contraddizione rispetto al provvedimento commissariale prot. n. 413421 del 22 settembre 2023, con il quale, in ottemperanza alla sentenza “ gemella ” n. 6933/2020, è stato invece direttamente rideterminato, in incremento, il budget delle singole strutture laboratoristiche ricorrenti (fatta eccezione per quelle alle quali tale diretta assegnazione non è stata possibile per specifiche vicende riferite alle stesse).

6. Si cono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitaria della Regione Calabria, la società IEC Ospedali Riuniti S.r.l. e la Regione Calabria.

7. All’esito dell’odierna camera di consiglio, quindi, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio per la decisione.

8. In via preliminare, deve esaminarsi - sebbene al solo fine di respingerla - l’eccezione di inammissibilità del ricorso di ottemperanza formulata dalla difesa erariale, la quale deduce che la prospettazione delle ricorrenti di violazione del giudicato è stata solo genericamente articolata, tanto più in quanto l’obbligo conformativo ipoteticamente negletto avrebbe dovuto rinvenirsi nella sentenza di cognizione n. 6931/2020 e non in quella di ottemperanza n. 9540/2024: è sufficiente, ai fini del rigetto dell’eccezione suindicata, rinviare alla precedente esposizione delle censure sottese al ricorso in esame, per avvedersi che le stesse si propongono di rappresentare altrettanti profili di violazione, ad opera del contestato D.C.A. n. 53/2025, degli obblighi conformativi discendenti in via originaria, ad avviso della parte ricorrente, dalla citata sentenza di questa Sezione n. 6931/2020.

9. Sgombrato il campo dalla esaminata questione di rito, e procedendo all’esame nel merito del ricorso, questo, nei sensi e nei limiti di seguito esposti, è meritevole di accoglimento.

10. Deve premettersi che il D.C.A. impugnato, nel dare dichiaratamente attuazione (tra le altre) alle sentenze di questa Sezione n. 6931/2020 (di cognizione) e n. 9540/2024 (di ottemperanza), e quindi nel procedere alla rideterminazione del tetto di spesa regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale, compresi quelle relative agli APA/PAC, muove dal limite di spesa fissato dall’art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, con particolare riguardo alla prevista riduzione della spesa complessiva annua rispetto a quella consuntivata per l’anno 2011 nella misura del 2% a decorrere dall’anno 2014 (e quindi anche per l’anno – 2018 – in contestazione): dalla ritenuta necessità di prestare ossequio al suddetto vincolo finanziario il Commissario straordinario desume che “ il finanziamento complessivo, dedotto il 2% (…) per l’anno 2018, non deve superare l’importo di 258.117,3 €/mln ”.

Quindi, rilevato che, per effetto del D.C.A. n. 87 del 24 aprile 2018 (relativamente alle strutture ospedaliere private) e del D.C.A. n. 172 del 10 ottobre 2018 (per la specialistica ambulatoriale) risulta assegnato, per l’anno 2018, un importo totale complessivo di € 257.797.546,45, ne conseguirebbe che “ residuano quindi risorse disponibili nel rispetto del citato vincolo di spesa euro 319.753,50 ”: importo che viene ulteriormente ridotto di € 119.865,00, corrispondenti all’incremento del budget riconosciuto alle società Smorto Mario S.r.l. ed Istituto Diagnostico Prof. Demetrio Meduri S.r.l. mediante il decreto n. 413421 del 22 settembre 2023, adottato dal Commissario ad acta ai fini della esecuzione della sentenza di questa Sezione n. 6933/2020, con la conseguenza che, come si legge sempre nel decreto impugnato, “ residuano quali risorse disponibili nel rispetto del citato vincolo di spesa euro 199.888,50 ”, ripartiti tra le Aziende Sanitarie Provinciali secondo la tabella allegata (in base alla quale alla A.S.P. Cosenza, cui afferiscono le strutture ricorrenti, viene attribuito il finanziamento complessivo per la specialistica ambulatoriale, comprensivo del suddetto incremento, di € 20.947.192,35).

11. Deve tuttavia osservarsi che dalla sentenza n. 6931/2020, oggetto del presente giudizio di ottemperanza, si evincono le seguenti affermazioni in ordine al tema di interesse:

“ Per quanto il taglio della spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie da privati sia imposto da norme statali in una certa misura percentuale rispetto ai precedenti budget contabilizzati (cfr. il richiamato art. 15, comma 14, DL 6.7.2012, n. 95, e l’art. 9 quater, comma 7, del DL 78/2015 convertito in L. 125/2015 che impone l’ulteriore riduzione dell’1% rispetto al valore complessivo della spesa consuntiva per il 2014), deve ritenersi che concretamente il taglio della spesa pubblica per acquisti di servizi da privati deve essere adeguatamente compensato da un effettivo e verificato incremento di produttività del settore pubblico, in modo da non compromettere l’efficienza del Servizio Sanitario che deve essere, comunque, in grado di assicurare l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in termini di quantità e qualità, almeno tendenzialmente, nella misura fissata. Il mancato adeguamento delle strutture pubbliche comporterebbe un peggioramento nell’efficienza del sistema sanitario regionale calabrese, già al di sotto dello standard individuato in sede di programmazione regionale ed inferiore, come si è detto, alla media nazionale ”.

Sulla base, quindi, della ricostruzione operata dalla Sezione, con la sentenza citata, del rapporto tra l’esigenza di rispettare i vincoli posti dal legislatore nazionale all’esercizio del potere regionale di programmazione della spesa sanitaria e quella di assicurare al S.S.R. una dotazione di risorse finanziarie adeguata in rapporto al fabbisogno espresso dalla popolazione di riferimento, la seconda non è necessariamente destinata a soccombere rispetto alla prima, laddove le restrizioni imposte dalle norme finanziarie siano suscettibili di compromettere il soddisfacimento dei Livelli Essenziali di Assistenza, in mancanza di idonee misure atte a colmare la minore produttività - e quindi la ridotta capacità di dare risposta alla domanda di prestazioni sanitarie - che quelle restrizioni impongono alle strutture private accreditate.

Del resto, non può omettersi di evidenziare che il limite di spesa derivante dalla citata disposizione statale esisteva già negli anni precedenti rispetto a quello oggetto di controversia, senza che ne fossero derivati gli effetti penalizzanti a carico delle strutture accreditate operanti nel settore della specialistica ambulatoriale lamentati dalle ricorrenti e riconosciuti con la sentenza oggetto di ottemperanza: ciò a riprova del fatto che tali effetti hanno costituito conseguenza non tanto di quelle limitazioni, quanto piuttosto di una non ragionevole ripartizione del tetto complessivo tra i settori della spedalità privata e della specialistica ambulatoriale, anche in ragione della mancata considerazione del trasferimento nell’ambito del secondo delle prestazioni APA/PAC precedentemente erogate all’interno del primo.

12. Dalle considerazioni che precedono si evince pertanto che l’attribuzione di valenza vincolante ed inderogabile alle disposizioni citate non rispecchia il dictum recato dalla sentenza oggetto di ottemperanza, ma ne elude chiaramente il precetto sostanziale: l’autorità commissariale infatti, nel porre in essere la sua attività apparentemente ottemperativa, ha da un lato apertamente contraddetto la sentenza n. 6931/2021, assumendo, in contrasto con il suo tenore testuale, che quella attività trovasse un limite invalicabile nelle suddette restrizioni finanziarie, dall’altro lato ha omesso di emendare il provvedimento commissariale impugnato (ovvero il D.C.A. n. 172/2018) dai vizi – riconducibili essenzialmente alle categorie patologiche della carenza istruttoria e motivazionale – che, sulla scorta della predetta sentenza, lo inficiavano, con particolare riguardo alla rilevata inattendibilità della programmata maggiore produttività delle Aziende pubbliche nel valore del 20% stimato ed atto a giustificare, nella prospettiva difensiva assunta dall’Amministrazione nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 6931/2020, la riduzione del livello di finanziamento assegnato per il 2018 alla specialistica ambulatoriale, con la conseguente difficile realizzabilità degli obiettivi di salute prefigurati con il D.C.A. n. 32/2017 (richiamato peraltro anche dal D.C.A. impugnato, laddove precisa che il suddetto provvedimento “ stabilisce quale fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale a carico del Servizio Sanitario della Regione Calabria n. 12 prestazioni per abitante ”).

13. Non può invece ritenersi che, come sostenuto dalle ricorrenti, il contrasto del D.C.A. impugnato con il giudicato da ottemperare discenda anche dal fatto che esso avrebbe ridotto il livello di finanziamento determinato con il provvedimento del Commissario ad acta prot. n. 413421 del 22 settembre 2023, il quale assumerebbe valenza di riferimento cogente ai fini dell’esercizio dell’attività ottemperativa relativa alla sentenza n. 6931/2020: ciò nonostante questa Sezione, con la sentenza n. 9540/2024, abbia fatto discendere dal suddetto provvedimento commissariale la parziale improcedibilità del primo ricorso di ottemperanza proposto dalle odierne ricorrenti, sul presupposto che la sua adozione, pur se avvenuta in un contesto processuale inter alia , avesse soddisfatto la loro pretesa esecutiva della sentenza di merito per quanto attiene alla rideterminazione del livello di finanziamento illegittimamente fissato con il D.C.A. n. 172/2018 sulla scorta della previsione, rivelatasi inattendibile, di incremento del 20% della produttività del settore pubblico.

Deve invero osservarsi che, con il D.C.A. impugnato, la struttura commissariale ha chiarito che il livello massimo di finanziamento indicato con il citato provvedimento del Commissario ad acta - pari a complessivi € 71.901.393,00, di cui € 21.434.355 destinati alla A.S.P. Cosenza - per effetto dell’incremento del 20% delle risorse assegnate con il D.C.A. n. 172/2018 aveva carattere solo ipotetico, dovendo tenersi conto dell’esigenza di rispettare i vincoli di spesa discendenti dall’art. 15, comma 14, d.l. n. 95/2012.

14. Deve altresì precisarsi che l’adozione del decreto del Commissario ad acta prot. n. 413421 del 22 settembre 2023 non preclude alle ricorrenti la contestazione, con il presente ricorso di ottemperanza, del D.C.A. n. 53/2025, relativamente alla determinazione delle risorse disponibili per la specialistica ambulatoriale per all’anno 2018, in misura (pari ad € 319,753,50) corrispondente a quella determinata con il suddetto provvedimento commissariale, in quanto, sebbene questa Sezione con la citata sentenza n. 9540/2024, come si è detto, abbia dichiarato in parte qua improcedibile il ricorso proposto dalle odierne ricorrenti per l’ottemperanza della sentenza n. 6931/2020 (sulla base del rilievo secondo cui “ Il suddetto provvedimento scaturisce infatti dal rinnovato esercizio del potere amministrativo di cui costituiva espressione il DCA n. 172/2018, annullato con la citata sentenza n. 6933/2020 (oltre che con la sentenza n. 6931/2020), con la conseguenza che non residuano dopo la sua adozione, anche tenuto conto della sua idoneità a produrre effetti di carattere generale non circoscritti alle parti del relativo giudizio, ulteriori spazi per l’intervento sostitutivo commissariale, quanto agli effetti conformativi “comuni” alle predette sentenze oggetto di ottemperanza (n. 6931/2020 e n. 6933/2020 ”), il Commissario straordinario ha inteso, con il medesimo D.C.A. n. 53/2025, procedere con autonomo provvedimento a dare esecuzione alle sentenze n. 6931/2020 e n. 9540/2024 nei confronti delle odierne ricorrenti.

15. A questo proposito, e considerato che la questione, sebbene esuli formalmente dall’oggetto del presente giudizio, assume rilievo ai fini orientativi dell’attività sostitutiva del Commissario ad acta già nominato per l’esecuzione della sentenza n. 6931/2020, deve osservarsi che anche la modalità con la quale il Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 2064/2022 ha ritenuto di dare esecuzione, con il predetto provvedimento prot. n. 413421 del 22 settembre 2023, alla sentenza n. 6933/2020, nel senso di “ prospettare una rivisitazione, con l’incremento complessivo del 20%, dei livelli massimi di finanziamento alle Aziende Sanitarie Provinciali per l’acquisto di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale da privato accreditato incluse le prestazioni APA e PAC, con oneri a carico del Servizio sanitario regionale ” – incremento peraltro, come poi chiaramente emerso con il D.C.A. qui impugnato, appunto solo “ prospettato ”, atteso che di fatto le maggiori risorse disponibili sono state in ultima analisi quantificate in soli € 319.753,50 – risulta oltremodo semplicistica, ove si consideri che, sulla base della struttura logica della sentenza n. 6931/2020 (non dissimile, da questo punto di vista, da quella che impronta la sentenza n. 6933/2020), la percentuale del 20% - che la Sezione, in sede di cognizione, ha ritenuto non dimostrata con dati univoci ed attendibili - fa riferimento all’asserita implementazione della produttività del settore pubblico, atta secondo la difesa commissariale a compensare la riduzione delle risorse destinate per l’anno 2018 a quello privato convenzionato, non all’incremento delle risorse finanziarie da destinare alla specialistica ambulatoriale erogata dalle strutture accreditate al fine di assicurare, di conserva con quelle pubbliche, il raggiungimento di adeguati standards di assistenza sanitaria: incremento la cui concreta determinazione non può che avvenire, in aderenza al contenuto conformativo della sentenza n. 6931/2020, sulla scorta di una accurata istruttoria, emendata dal suddetto vizio previsionale, avente ad oggetto l’entità del fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale non coperto dal settore pubblico - anche considerando l’eventuale incremento della sua produttività rispetto agli anni precedenti, determinato tuttavia sulla scorta di dati certi e coerenti - e per il cui soddisfacimento si rendeva quindi necessario l’apporto delle strutture private accreditate, con l’ulteriore precisazione che nemmeno al fabbisogno standard fissato con il D.C.A. n. 32/2017 potrebbe attribuirsi al suddetto fine carattere inderogabile, affermandosi nella stessa sentenza n. 6931/2020 che “ il fabbisogno regionale di prestazioni di specialistica ambulatoriale è stato stimato per il 2017 in numero di 28.375.502, sulla base del criterio pro capite di 12 prestazioni per abitante, chiarendo però che il relativo finanziamento potrà essere inferiore al “fabbisogno teorico definito” in modo da renderlo compatibile con le reali risorse disponibili ”.

16. Va altresì evidenziato che non sono idonee a fornire argomenti in grado di contrapporsi efficacemente alla pretesa ottemperativa fatta valere dalle ricorrenti, nei termini innanzi precisati, le deduzioni difensive regionali e commissariali, essenzialmente incentrate, da un lato, sulla insuperabilità dei vincoli finanziari ai quali avrebbe dovuto attenersi l’autorità commissariale, dall’altro lato, sulla omessa impugnazione del Piano Operativo 2016-2018, nella parte in cui fissa l’ammontare delle risorse destinate alla specialistica ambulatoriale: se invero, quanto al primo aspetto, non può che rimandarsi alle considerazioni innanzi sviluppate, non dissimilmente, quanto al secondo, trattasi di argomentazioni che avrebbero potuto avere diritto di cittadinanza nel giudizio di cognizione conclusosi con la sentenza n. 6931/2020, non invece nella presente sede di ottemperanza, senza tralasciare di osservare che la predetta sentenza richiama testualmente quella del T.A.R. per la Calabria n. 1640/2018, di annullamento del D.C.A. n. 72/2018 (riprodotto, quanto all’ammontare del livello di finanziamento per la specialistica ambulatoriale, dal D.C.A. n. 172/2018), laddove imputa al suddetto provvedimento commissariale “ la scelta di modificare la programmazione per il periodo 2016-2018 con una ulteriore ed immediata riduzione delle risorse da destinare all’acquisito di prestazioni da privati per l’anno 2018… ”.

17. Allo stesso modo, non può attribuirsi rilievo ostativo all’accoglimento della domanda di ottemperanza in esame il fatto, posto in evidenza dalla difesa erariale, che il D.C.A. n. 87 del 24 aprile 2018, con il quale è stato assegnato alle strutture ospedaliere private accreditate un budget complessivo pari ad € 196.878.864,83, gravante sul tetto massimo di spesa determinato dalla citata disposizione finanziaria, non abbia costituito oggetto di impugnazione da parte delle ricorrenti: ciò sia per ragioni di carattere processuale, dal momento che la relativa eccezione avrebbe dovuto essere formulata nel giudizio conclusosi con la sentenza oggetto di ottemperanza ed essere in quella sede eventualmente accolta dal giudice della cognizione, sia per ragioni di ordine sostanziale, atteso che, perché possa discendere dalla intangibilità del budget assegnato alle spedalità privata la non accoglibilità della pretesa delle ricorrenti all’incremento di quello relativo alla specialistica ambulatoriale, occorrerebbe anche dimostrare la inelasticità del tetto complessivo di spesa quale corollario del citato art. 15, comma 14, d.l. n. 95/2012, in contrasto evidente, come già si è detto, con il giudicato oggetto di ottemperanza.

Va solo aggiunto che la mancata impugnazione del citato D.C.A. n. 87/2018 potrebbe rilevare al fine di escludere la percorribilità della strada indicata ai fini ottemperativi dalle ricorrenti, nel senso della revisione in peius del budget assegnato alla spedalità privata a fronte della revisione in melius di quello assegnato alla specialistica ambulatoriale, anche in forza dell’esigenza di salvaguardare l’affidamento riposto dalle strutture ospedaliere private nella intangibilità del tetto di spesa ad esse assegnato, fatta salva ogni valutazione spettante sul punto all’Amministrazione (e, per essa, al Commissario ad acta ) anche per quanto concerne l’eventuale esercizio del suo potere di autotutela.

18. Un ulteriore profilo elusivo del giudicato è ravvisabile, nel solco delle doglianze delle ricorrenti, laddove il D.C.A. impugnato non ha previsto alcun budget per le prestazioni APA/PAC, eventualmente in chiave corrispondentemente riduttiva del livello di finanziamento assegnato all’assistenza ospedaliera privata, da cui quelle prestazioni sono state estrapolate per ricondurle all’offerta assistenziale di specialistica ambulatoriale: da questo punto di vista, una corretta attività ottemperativa non può che ispirarsi al criterio di dare chiara evidenza del modo – e, quindi, delle risorse – con il quale al “travaso” di prestazioni da un ambito assistenziale all’altro, attraverso la prevista riorganizzazione dell’assistenza ospedaliera in un’ottica “deospedalizzante”, si accompagna una adeguata compensazione finanziaria, al fine di consentire alla specialistica ambulatoriale di reggere il peso delle nuove responsabilità assistenziali ad essa attribuite.

19. Il ricorso di ottemperanza è infine meritevole di accoglimento anche nella parte in cui le ricorrenti lamentano che il D.C.A. impugnato demanda alle Azienda Sanitarie Provinciali l’assegnazione delle risorse alle singole strutture ambulatoriali private, avendo questa Sezione, con la sentenza n. 9540/2024, espressamente statuito che “ all’accoglimento del ricorso in esame deve pervenirsi anche per quanto attiene alla assegnazione delle risorse incrementali alle strutture ricorrenti, a valle del predetto provvedimento commissariale, avendovi il Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 2064/2022 provveduto limitatamente (e peraltro in modo soggettivamente parziale) alle parti del relativo giudizio di ottemperanza ”.

20. All’accoglimento del ricorso di ottemperanza non può che conseguire, da un lato, la declaratoria di improcedibilità delle censure di illegittimità formulate in via subordinata, al pari della relativa domanda di conversione del rito e rimessione al T.A.R. ai fini della decisione sulle stesse, dall’altro lato, previa declaratoria di nullità del provvedimento qui impugnato, la conferma dell’investitura del Commissario ad acta , già nominato con la sentenza n. 9540/2024, nelle sue prerogative sostitutive del Commissario straordinario, al fine di assicurare la piena esecuzione della sentenza n. 6931/2020, nei sensi innanzi delineati.

21. La complessità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del giudizio di ottemperanza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza:

- accoglie il ricorso di ottemperanza e per l’effetto:

a ) dichiara la nullità del decreto commissariale n. 53 del 14 marzo 2025;

b ) demanda al Commissario ad acta , già nominato con la sentenza n. 9540/2024 in persona del Prefetto di Catanzaro o suo delegato, di assicurare la piena esecuzione della sentenza n. 6931/2020, nei sensi precisati in motivazione, entro il termine di 120 giorni decorrenti dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza;

- dichiara l’improcedibilità della domanda di conversione del rito e delle censure di illegittimità formulate con il presente ricorso avverso il provvedimento commissariale impugnato;

- compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AF EC, Presidente

OV Pescatore, Consigliere

IO FE, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO FE	AF EC

IL SEGRETARIO