Pubblicato il 01/04/2026

N. 02657/2026REG.PROV.COLL.

N. 05856/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5856 del 2025, proposto da
Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato AO Gennari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristina Lovise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria (Sezione Prima) n. 472 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. LE UA;

Preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Gennari e Lovise;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

-OMISSIS- ha proposto ricorso per il risarcimento del danno dipendente dall’illegittima esclusione disposta con il provvedimento del 28 settembre 2018 di approvazione della graduatoria di assegnazione degli aventi diritto all’alloggio di edilizia residenziale pubblica del Comune di Terni – Direzione servizi sociali, e, per l’effetto, per la condanna del Comune al risarcimento del danno nei confronti del ricorrente.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria ha accolto il ricorso e ha disposto la condanna del Comune di Terni al risarcimento del danno nei confronti del ricorrente, nella misura di euro 12.624,00, oltre interessi e rivalutazione monetaria con sentenza n. 472 del 2025, appellata dal Comune per i seguenti motivi di diritto:

1) sull’ an debeatur - error in giudicando quanto al preteso riconoscimento del risarcimento – motivazione illogica e/o perplessa;

2) sul quantum debeatur - error in giudicando in ordine alla liquidazione giudiziale – motivazione ancora illogica e/o perplessa.

Si è costituito per resistere all’appello il sig. -OMISSIS-.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 26 marzo 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dal comune di Terni per la riforma della sentenza del Tar Umbria n. 472 del 2025 che ha accolto il ricorso del sig. -OMISSIS- per il risarcimento del danno dipendente dall’illegittima esclusione disposta con il provvedimento del 28 settembre 2018 di approvazione della graduatoria di assegnazione degli aventi diritto all’alloggio di edilizia residenziale pubblica del Comune di Terni – Direzione servizi sociali, e, per l’effetto, ha condannato il medesimo Comune al risarcimento del danno nei confronti del ricorrente, nella misura di euro 12.624,00, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

La ragione dell’esclusione risiede nella circostanza, riportata nel verbale -OMISSIS- del 2018, secondo cui il richiedente: “ alla data del 30/3/2017 non aveva né 18 mesi a Terni e né 24 mesi in Umbria ” e risultava “ iscritto in anagrafe, dopo cancellazione per irreperibilità, in data 5/4/2016 ”.

Con sentenza n. 1005 del 29 dicembre 2021 il Tar Umbria ha accolto il ricorso avverso la suddetta esclusione del richiedente l’alloggio, sostenendo che l’irreperibilità tra il 21 dicembre 2015 e il 5 aprile 2016 non poteva ragionevolmente ricondursi a un trasferimento del ricorrente, dal momento che risultavano agli atti una pluralità di elementi comprovanti l’abituale dimora del nucleo familiare nel territorio del Comune di Terni, e in particolare: (i) una serie continua di contratti di locazione immobiliare “ (...) stipulati dal ricorrente per le esigenze abitative del nucleo familiare con decorrenza dal 1.03.2015 e annualmente rinnovati, dapprima dal ricorrente stesso e poi, dal 1.03.2017, dalla di lui moglie convivente (...) ”; (ii) la stipulazione di contratti di somministrazione di energia elettrica intestati al medesimo sig. -OMISSIS- presso lo stesso immobile; (iii) la presentazione in data 19 luglio 2018, da parte della moglie del ricorrente, destinataria di sfratto per morosità in relazione al contratto di locazione stipulato l’1 marzo 2017, di un’istanza di ammissione ai benefici previsti per i soggetti sottoposti a procedura di sfratto per morosità “incolpevole”, istanza accolta dal Comune di Terni l’1 agosto 2018.

Tale sentenza non è stata appellata dal Comune, che in ottemperanza gli ha assegnato l’alloggio nell’aprile del 2022.

Il Tar, con la sentenza oggetto del presente appello, ha, dunque, condannato il Comune al risarcimento del danno corrispondente alla differenza tra il canone pagato per l’affitto di altri alloggi e quello dovuto per l’alloggio assegnato fino alla data di effettiva assegnazione (primo aprile 2022), oltre a un lieve danno morale.

Per il Comune appellante il ricorrente avrebbe contribuito colpevolmente a causare il danno, avendo omesso di impugnare il provvedimento cautelare negativo emesso dal Tar in primo grado (che invece ha poi accolto il ricorso nel merito). Inoltre, non sussisterebbero la colpa del comune e la prova del danno.

Più specificamente, con il primo motivo di gravame l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nel riconoscere il risarcimento, atteso che parte ricorrente in prime cure non si sarebbe attivata avverso il provvedimento cautelare negativo, in specie impugnandolo innanzi al Consiglio di Stato, limitandosi ad attendere l’esito – tutt’altro che scontato – del giudizio di merito. Siffatta condotta evocherebbe dunque le conseguenze, negative per il ricorrente, in astratto delineate dal comma 3 dell’art. 30 c.p.a. laddove dispone che “... Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti... ”. L’inerzia di controparte, del tutto ingiustificata, avrebbe concorso a cagionare il preteso danno, configurandosi come concausa dell’asserito danno evento. Inoltre, il -OMISSIS- non ha mai impugnato o contestato il provvedimento che disponeva la sua “cancellazione per irreperibilità” dall’anagrafe del Comune di Terni nel circoscritto periodo che va dal 21 dicembre 2015 al 5 aprile 2016, con conseguente acquiescenza allo stesso, cristallizzando così la discontinuità dello stato di residenza. La condotta omissiva serbata dall’odierno appellato sarebbe, dunque, di per sé idonea ad elidere il nesso di casualità tra l’asserito inadempimento dell’amministrazione e l’asserito danno cagionato e comunque configurerebbe concausa del medesimo. Nella vicenda di causa vi sarebbe, dunque, difetto, quanto meno, di nesso eziologico quanto all’operato del comune di Terni nonché di idoneo elemento soggettivo del preteso illecito.

Con il secondo motivo di gravame l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza sul quantum debeatur . Quanto alla generica documentazione da controparte prodotta a sostegno della svolta domanda, in particolare involgente il danno patrimoniale, questa non proverebbe nulla ai fini di causa, atteso che siffatti documenti dimostrerebbero al più solo l’importo del corrispettivo di servizio per cui vi è anche mora, ma nulla attesterebbero circa l’effettiva permanenza dell’interessato nel luogo ivi indicato e la sua diretta correlazione con la vicenda di causa. Analoghe considerazioni involgerebbero i certificati medici e scolastici in atti, mentre le ricevute pretesamente attestanti il pagamento dei canoni sarebbero anche prive di data certa nonché di quietanza di pagamento, ferma l’assenza di prova di diretta correlazione con le lamentate problematiche. Ingiustificato nella sua interezza sarebbe anche il ristoro del danno non patrimoniale, che necessiterebbe di un preciso onere di allegazione e di prova che fa capo al soggetto che agisce in giudizio al fine di ottenere il risarcimento di tutti i pregiudizi subiti a causa dell’evento lesivo, prova che non risulterebbe offerta. L’assenza di totale riscontro probatorio delle suddette voci di danno impedirebbe anche una loro quantificazione in via equitativa ex art. 1226 c.c.

L’appello è fondato.

Il requisito soggettivo per l’assegnazione di alloggio e.r.p. ai sensi dell’art. 29 della L.R. n. 23/2003 - la cui carenza è stata elevata a motivo dell’impugnata esclusione - è riferito, secondo un criterio logico sistematico, alla residenza per il tempo indicato (24 mesi nella Regione e 18 mesi nel Comune) per il periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda e l’odierno appellato non era in possesso del detto requisito, risultando anagraficamente non residente nel comune di Terni nel periodo 21 dicembre 2015 - 5 aprile 2016.

Nel caso di specie, dal certificato storico di residenza risultava, invero, che il sig. -OMISSIS- era stato iscritto nei registri anagrafici del Comune di Terni ininterrottamente dal 7 novembre 1989 al 21 dicembre 2015, che era stato cancellato per irreperibilità il 21 dicembre 2015 e che era stato poi nuovamente iscritto “per ricomparsa” il 5 aprile 2016.

La sentenza del Tar Umbria n. 1005 del 2021 ha annullato l’esclusione dalla graduatoria di assegnazione alloggi dell’odierno appellato – annullamento che la successiva sentenza n. 472 del 2025 ha posto come presupposto del risarcimento - ritenendo prevalente ai fini dell’assegnazione dell’alloggio la residenza di fatto per il periodo richiesto dalla suddetta disciplina rispetto a quella anagrafica, e che, nel caso di specie, la prima fosse provata dalla documentazione prodotta dal sig. -OMISSIS-. La suddetta sentenza non è stata appellata e pertanto il giudice di prime cure, con la decisione oggetto del presente appello, ha ritenuto provata la responsabilità del Comune di Terni per la causazione del danno e lo ha condannato al risarcimento.

Il Collegio ritiene, invece, che a prescindere dalle statuizioni rese dal Tar Umbria con la sentenza n. 1005 del 2021, non possa ravvisarsi il nesso eziologico tra la condotta del Comune e la causazione del danno.

Ed invero, ai sensi dell’art. 1227 c.c., che pone un principio di autoresponsabilità che può ritenersi di carattere generale: “ Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate. Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza ”.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, sia civile che amministrativa, il legislatore ha mostrato di apprezzare la rilevanza causale dell'omessa impugnazione tempestiva di un atto (o comunque dell'omessa attivazione degli ordinari rimedi tipici esistenti) che abbia consentito la consolidazione dell'atto stesso e dei suoi effetti dannosi. Invero, sussiste la rilevanza sostanziale delle condotte negligenti, eziologicamente pregnanti.

La condotta del danneggiato può dunque integrare un concorso colposo ai sensi dell'articolo 1227, comma 1, c.c. ovvero, qualora risulti imprevedibile o anomala secondo un criterio di regolarità causale, interrompere integralmente il nesso eziologico, escludendo la responsabilità del danneggiante (cfr. Cass. civ., III, 7 febbraio 2026, n. 2748).

“ Il creditore deve usare l’ordinaria diligenza al fine di evitare le conseguenze pregiudizievoli conseguenti all’inadempimento della controparte (art. 1227 c.c.). Questo dovere si sostanzia anche nello scegliere, tra più opzioni possibili, la condotta che si presenti maggiormente idonea a soddisfare il proprio interesse contemperando quello del debitore alla limitazione del danno. Nel caso in cui il creditore, pur potendolo senza sacrificio, non adotta la condotta richiesta dalle circostanze per evitare il danno, esso non può essere posto a carico del debitore inadempiente ” (Cass. civ., sez. II, 5 aprile 2011, n. 7771).

Nella fattispecie in questione, il sig. -OMISSIS- ha omesso di impugnare il provvedimento con il quale è stato cancellato dall’anagrafe del comune di Terni per irreperibilità dal 21 dicembre 2015 al 5 aprile 2016, giorno in cui era stato poi nuovamente iscritto “per ricomparsa”, provvedendo ad impugnare esclusivamente l’atto conseguenziale con cui è stato successivamente escluso dalla graduatoria per l’assegnazione degli alloggi.

Ne consegue che l’emissione del provvedimento con cui il Comune lo ha escluso dalla graduatoria in conseguenza della suddetta cancellazione, a prescindere dalla sua illegittimità, non può essere riconducibile alla sola condotta dell’amministrazione, avendo il -OMISSIS- quanto meno concorso all’emissione dello stesso e, dunque, alla causazione dell’evento dannoso, ai sensi dell’art. 1227 c.c. Il risarcimento non è, in ogni caso, dovuto, nel caso di specie, neppure parzialmente, atteso che lo stesso avrebbe certamente potuto evitare il danno lamentato usando l'ordinaria diligenza (impugnando il succitato atto di cancellazione). La regola di cui all’art. 1227 c.c. va, invero, inquadrata nell’ambito del rapporto causale ed è espressione del principio che esclude la possibilità di considerare danno risarcibile quello che ciascuno procura a sè stesso (Cass. civ., III, 26 aprile 1994, n. 3957; 8 maggio 2003, n. 6988).

In ogni caso, proprio in ragione della mancata impugnazione del provvedimento di cancellazione dall’anagrafe del comune di Terni per irreperibilità dal 21 dicembre 2015 al 5 aprile 2016, e, dunque, della sua consolidazione, la condotta dell’amministrazione nell’emettere il conseguente provvedimento di esclusione del sig. -OMISSIS- dalla graduatoria dell’assegnazione alloggi non può ritenersi colpevole in alcun modo e dalla stessa non può conseguire, dunque, alcun risarcimento.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto.

Sussistono, tuttavia, per le peculiarità della controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO AN IC OT, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

LE UA, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE UA	AO AN IC OT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.