Pubblicato il 02/04/2026

N. 02692/2026REG.PROV.COLL.

N. 08136/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8136 del 2024, proposto da:
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato Manfredo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Consigliere OR Cordì e udito, per parte appellante, l’avvocato Manfredo Piazza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le sig. -OMISSIS-e -OMISSIS-hanno appellato la sentenza n. -OMISSIS-/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha respinto il ricorso proposto avverso i provvedimenti con i quali Direttore Generale del Personale e delle Risorse Umane del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria aveva escluso la sussistenza dei presupposti per annullare in autotutela i dinieghi di assunzione nel personale di polizia penitenziaria motivati da non idoneità per deficit staturale. Con il ricorso introduttivo del giudizio le parti avevano chiesto, altresì, di accertare il loro diritto all’assunzione e di condannare il Ministero della Giustizia ad assumerle, nonché a risarcire il danno parametrato alle retribuzioni non corrisposte (o, in subordine, al cinquanta per cento di tali retribuzioni) e di annullare ogni atto ostativo ai loro diritti, compresi i provvedimenti illo tempore impugnati con esito negativo davanti al T.A.R., in ragione dell’ overruling in materia.

2. In punto di fatto le parti hanno esposto: i ) di aver partecipato alla procedura indetta con il bando di concorso a n. 256 posti di vigilatrice penitenziaria indetto con D.M. 22.01.1987, classificandosi quarantanovesime, con possibilità, di essere successivamente assunte a norma dell’art. 1, comma 8, del d.l. 456/1995; ii ) di aver impugnato i decreti ministeriali con i quali si era stabilito che le stesse non erano idonee all’assunzione per deficit staturale, con ricorsi dichiarati inammissibili dal T.A.R. per il Lazio; iii ) di aver impugnato anche il decreto di esclusione del 2.10.1996, con ricorso, successivamente, respinto; iv ) di aver preso atto della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 19.10.2017, causa C-409/2016, con la quale era stata dichiarata la contrarietà al diritto unionale delle regole nazionali che non consentivano l’accesso all’impiego per limiti di altezza; v ) di aver, quindi, chiesto di revocare i precedenti provvedimenti e di essere assunte presso l’Amministrazione penitenziaria; vi ) di aver ottenuto dei dinieghi dall’Amministrazione, motivati dall’irretroattività della regola che aveva escluso il limite di altezza nei concorsi per l’assunzione di personale dell’Amministrazione penitenziaria.

3. Le parti hanno, quindi, adito il T.A.R. per far accertare l’illegittimità dei dinieghi di autotutela, articolando anche le ulteriori domande indicate al punto 1 della presente sentenza.

4. Il T.A.R. per il Lazio ha respinto il ricorso osservando che: i ) era assorbente la circostanza che, formatosi il giudicato sulle rispettive sentenze relative ai ricorsi proposti dalle interessate nei confronti dei decreti di esclusione, il relativo rapporto era da ritenersi esaurito e, quindi, insensibile a vicende giurisprudenziali e normative successive; ii ) la disposizione di cui all’art. 1 della legge 12 gennaio 2015, n. 2, non poteva ritenersi norma di interpretazione autentica, con conseguente applicazione ad un concorso bandito nel 1986, stante il tenore del comma 4, secondo cui: “ Nelle more dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni recanti i parametri fisici per il reclutamento del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che devono entrare in vigore contemporaneamente, continuano ad applicarsi i limiti di altezza previsti dalla vigente normativa ”; iii ) la norma regolamentare era stata emanata con il d.P.R. 17 dicembre 2015, n. 207, in vigore dal 16 gennaio 2016; iv ) sebbene non si registrasse un orientamento unanime da parte della giurisprudenza amministrativa, era, comunque, un limite invalicabile quello costituito dall’esaurimento del rapporto e dalla non retroattività della disposizione evocata.

5. Le parti indicate in epigrafe hanno proposto ricorso in appello, di seguito esaminato. L’Amministrazione della Giustizia non si è costituita in giudizio. All’udienza del 19.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente occorre osservare come, all’udienza del 19.3.2026, il difensore delle parti appellanti abbia chiarito – su richiesta del Collegio – che le stesse hanno interesse alla decisione sulla domanda di risarcimento del danno e non anche sulla domanda finalizzata all’annullamento dei dinieghi di autotutela e all’accertamento del diritto all’assunzione. Di tale dichiarazione il Collegio deve prendere atto, rientrando la stessa nelle valutazioni e del potere dispositivo della parte, il cui esercizio non è sindacabile dal Collegio. La dichiarazione della parte comporta, quindi, l’improcedibilità delle domande di annullamento dei provvedimenti impugnati e di accertamento del diritto all’assunzione alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria per carenza di interesse ad una decisione sul merito di tali domande. Di conseguenza, la decisione di merito del Collegio deve incentrarsi sulla sola domanda di risarcimento dei danni formulata dalle odierne appellanti.

7. Prima di esaminare il merito di tale domanda occorre evidenziare come le parti abbiano reiterato tutti i motivi di ricorso di primo grado “ da intendersi espressamente richiamati e riproposti ”. Tale riproposizione è inammissibile considerato che il ricorso in appello deve contenere specifiche censure alla decisione di primo grado e non può consistere nella mera riproposizione dei motivi articolati in primo grado (Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 aprile 2025, n. 3600), ad eccezione di quelli assorbiti.

8. Passando alla disamina della domanda di risarcimento del danno deve evidenziarsi come le deduzioni delle parti debbano essere esaminate in relazione a tale specifica domanda, rispetto alla quale le parti hanno manifestato – come spiegato – perdurante interesse ad una decisione di merito.

8.1. Operata questa precisazione si osserva come le parti abbiano dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado per violazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale, dell’equo processo e della certezza del diritto, nonché per violazione e falsa applicazione della L. n. 2/2015, ritenuta norma non innovativa ma di interpretazione autentica.

8.2. In particolare, le parti hanno evidenziato come il rapporto non potesse ritenersi esaurito se non in relazione alla sola richiesta di essere assunte ma non anche in ordine alla domanda di accertamento della condotta inadempiente del Ministero e della domanda di risarcimento del danno. Secondo le parti tali domande avevano come premessa proprio l’esaurimento del rapporto che era la premessa ontologica della domanda risarcitoria. Le parti hanno, inoltre, ricostruito il quadro normativo di riferimento successivo alla L. n. 2/2015 e hanno evidenziato come i limiti di altezza – eliminati da tale normativa – fossero stati ritenuti in contrasto con il diritto unionale da parte della Corte di Giustizia, le cui sentenze hanno efficacia vincolante erga omnes , come affermato dalla sentenza n. 11/2016 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio. Secondo le appellanti occorreva, quindi, dare concreta attuazione al diritto dell’Unione, ponendo rimedio alla situazione di grave discriminazione che l’Amministrazione e il legislatore aveva posto in essere nei loro confronti. Nell’insistere sulla domanda di risarcimento del danno le parti hanno richiamato le deduzioni sul punto racchiuse nel ricorso introduttivo del giudizio.

9. La domanda di risarcimento del danno è infondata per le ragioni di seguito esposte.

9.1. Occorre, in primo luogo, evidenziare come risulti che: i ) la sig.ra -OMISSIS-aveva partecipato al concorso per operaia qualificata, classificandosi alla posizione n. 2875; ii ) la sig.ra -OMISSIS-aveva partecipato al concorso per operaria qualificata classificandosi alla posizione n. 596. La possibilità di essere assunte era derivata dai successivi provvedimenti normativi, con i quali il legislatore aveva abilitato il Ministero della Giustizia all’assunzione delle idonee nei concorsi in precedenza svolti (v., in particolare, art. 1 del d.l. n. 234/1996, successivamente non convertito in legge, i cui precetti di interesse per la presente controversia sono stati reiterati dall’art. 1 del d.l. n. 479/1996, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 579/1996). In forza di tali provvedimenti normativi le appellanti avevano acquisito la possibilità di essere assunte, che era stata loro negata in ragione della mancanza del requisito dell’altezza, all’epoca vigente, costituente uno dei requisiti per l’assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria al cui possesso la normativa aveva condizionato l’assunzione stessa.

9.2. Il chiarimento fattuale operato consente di affermare che il dedotto diritto all’assunzione delle odierne appellante sarebbe sorto solo nel 1996, in forza delle disposizioni normative che avevano abilitato il Ministero all’assunzione del personale utilmente collocato nelle graduatorie, se in possesso degli ulteriori requisiti previsti dalla normativa allora vigente. Tra questi vi era – come spiegato – il possesso di determinati requisiti di statura, che le odierne appellanti non avevano, con conseguente esclusione da parte dell’Amministrazione della loro assunzione.

9.3. Il punto focale sul quale occorre incentrare l’attenzione del Collegio risiede nella verifica della sussistenza della colpevolezza dell’Amministrazione, rilevante sia qualora il fatto storico sia ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 2043 c.c., sia qualora si ritenga che la mancata assunzione sia da ascriversi nell’alveo della responsabilità contrattuale (v.: Cassazione civile, Sez. lav. 24 settembre 2023, n. 21805; Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 luglio 2025, n. 6314). Anche in quest’ultimo caso, occorre, comunque, verificare se l’Amministrazione abbia agito con la dovuta diligenza che poteva pretendersi in relazione allo specifico momento storico in cui la condotta è stata posta in essere e in ragione del quadro normativo di riferimento dell’epoca, stante l’obbligo per l’Amministrazione di attenersi nella propria azione al principio di legalità e legittimità e considerata la portata della direttiva comunitaria posta a fondamento della sentenza della Corte di Giustizia del 19.10.2017, causa C-409/2016.

9.4. Occorre, infatti, considerare come l’Amministrazione avesse dato applicazione nei casi di specie alla disposizione - allora vigente – racchiusa all’interno dell’art. 14, comma 1, lett. n ), punto 1, della L. n. 395/1990, che rinviava all’art. 1 del D.P.R. n. 904/1983, che – al comma 1, lett. b ) – richiamava le disposizioni di cui all’art. 2 della L. n. 874/1986. L’operato dell’Amministrazione era stato, quindi, conforme al quadro normativo di riferimento vigente e, in base a tale considerazione, deve escludersi una mancanza di diligenza da parte del Ministero della Giustizia.

9.5. La considerazione appena esposta non può, tuttavia, ritenersi risolutiva dovendosi verificare se l’Amministrazione avesse colpevolmente omesso di disapplicare la normativa interna per contrasto con il diritto comunitario, così come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea con la sentenza del 19.10.2017.

9.5.1. Deve, tuttavia, escludersi una negligenza colpevole da parte dell’Amministrazione alla luce delle seguenti considerazioni.

9.5.1. Se è vero che l’obbligo di disapplicazione della normativa interna contrastante con il diritto unionale – affermato, in precedenza, con riferimento ai soli giudici degli Stati membri (C.G.C.E., 9 marzo 1978, causa C-106/77) – è stato, successivamente, esteso a tutti gli organi degli Stati (v. C.G.C.E., 22 giugno 1989, causa C-103/88), vanno, comunque, considerati – al fine di configurare una responsabilità dell’Autorità amministrativa – sia la specifica portata delle disposizioni comunitarie di riferimento nel caso di specie che la sussistenza di una chiara configurabilità di un simile obbligo o, per converso, di elementi di incertezza che escludono la negligenza dell’Amministrazione nel proprio operato.

9.5.2. Partendo dal primo tema occorre, infatti, considerare come la sentenza della Corte di Giustizia del 19.10.2017 abbia affermato che le disposizioni della direttiva 76/207/CEE del Consiglio, del 9 febbraio 1976, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro, come modificata dalla direttiva 2002/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2002, vanno interpretate nel senso che ostano alla normativa di uno Stato membro, che subordina l’ammissione dei candidati al concorso per l’arruolamento alla scuola di polizia di detto Stato membro, indipendentemente dal sesso di appartenenza, a un requisito di statura minima, ove tale normativa svantaggi un numero molto più elevato di persone di sesso femminile rispetto alle persone di sesso maschile e non risulti idonea e necessaria per conseguire il legittimo obiettivo che essa persegue, ciò che spetta al giudice del rinvio verificare.

9.5.3. Nell’affermare tale principio la Corte di Giustizia ha richiamato: i ) l’art. 1, par. 1, della direttiva 76/207/CEE, a mente del quale: « scopo della presente direttiva è l’attuazione negli Stati membri del principio della parità di trattamento fra uomini e donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, ivi compreso la promozione, e l’accesso alla formazione professionale, nonché le condizioni di lavoro e, alle condizioni di cui al paragrafo 2, la sicurezza sociale. Tale principio è denominato qui appresso “principio della parità di trattamento” »; ii ) l’art. 2 di tale direttiva, a mente del quale: « 1. Ai sensi delle seguenti disposizioni il principio di parità di trattamento implica l’assenza di qualsiasi discriminazione fondata sul sesso, direttamente o indirettamente, in particolare mediante riferimento allo stato matrimoniale o di famiglia. 2. Ai sensi della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni: – discriminazione diretta: situazione nella quale una persona è trattata meno favorevolmente in base al sesso di quanto un’altra persona sia, sia stata o sarebbe trattata in una situazione analoga; – discriminazione indiretta: situazione nella quale una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere in una situazione di particolare svantaggio le persone di un determinato sesso, rispetto a persone dell’altro sesso, a meno che detta disposizione, criterio o prassi siano oggettivamente giustificati da una finalità legittima e i mezzi impiegati per il suo conseguimento siano appropriati e necessari; »; iii ) l’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva, a mente del quale: « L’applicazione del principio della parità di trattamento tra uomini e donne significa che non vi deve essere discriminazione diretta o indiretta in base al sesso nei settori pubblico o privato, compresi gli enti di diritto pubblico, per quanto attiene: a)  alle condizioni di accesso all’occupazione e al lavoro, sia dipendente che autonomo, compresi i criteri di selezione e le condizioni di assunzione indipendentemente dal ramo di attività e a tutti i livelli della gerarchia professionale, nonché alla promozione ».

9.5.4. Il tenore delle disposizioni illustrate dalla Corte di Giustizia non era, invero, tale da poterle ritenere incondizionate e sufficientemente precise al punto da consentire ai singoli di far valere immediatamente tali disposizioni nei confronti dell’Amministrazione, condizione necessaria per affermare la sussistenza di un obbligo di disapplicazione (v. C.G.C.E., 22 giugno 1989, causa C-103/88, punti 28-33, ove si richiama quanto affermato dalle sentenze 19 gennaio 1982, causa C-8/81 e 26 febbraio 1986, causa C-152/1984, e si lega l’obbligo di disapplicazione da parte di tutte le Autorità statali alla sussistenza di disposizioni di una direttiva che “ appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito tempestivamente la direttiva nel diritto nazionale sia che l' abbia recepita in modo inadeguato ”). Per converso, la disposizione di cui all’art. 4 della direttiva poneva in capo allo Stato legislatore l’obbligo di sopprimere “ le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative contrarie al principio della parità di trattamento ”. Nel caso di specie, l’Amministrazione della Giustizia avrebbe dovuto, in sostanza, constatare la mancata corretta trasposizione della direttiva ad opera della L. n. 903/1977, nella parte in cui non aveva – secondo le indicazioni fornite dalla Corte di Giustizia con la sentenza sopra indicata – verificato che l’omessa eliminazione della normativa specifica dettata per il personale alla dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria avesse, comunque, svantaggiato “ un numero molto più elevato di persone di sesso femminile rispetto alle persone di sesso maschile ” e non fosse risultata “ idonea e necessaria per conseguire il legittimo obiettivo che essa persegui [va]”. Ritiene il Collegio che la condotta ipotizzata per evitare il fatto illecito rilevante per il presente giudizio non fosse, tuttavia, esigibile dall’Amministrazione atteso che: i ) il quadro normativo comunitario non poteva ritenersi tale da consentire all’Amministrazione di apprezzare con immediatezza la portata delle disposizioni e, in particolare, la possibilità di trarre dalle stesse – come spiegato una situazione soggettiva immediatamente tutelabile, con conseguente obbligo di disapplicazione della normativa interna; ii ) non può, ragionevolmente, ipotizzarsi che l’Amministrazione – deputata, nel caso di specie, alla verifica del possesso dei requisiti per l’assunzione del personale utilmente collocato in graduatoria – potesse accertare la discriminazione a carico di un numero elevato di persone di sesso femminile e, altresì, ritenere la misura non idonea né necessaria rispetto alle rationes su cui riposava la normativa primaria nazionale.

9.5.5. Del resto, non può neppure omettersi di considerare come la valutazione della condotta al fine di predicarne la sua illiceità anche sotto il profilo della colpa o della mancanza di diligenza deve tener conto del momento specifico in cui si colloca l’omissione ritenuta illecita ( cfr ., in termini generali, Cassazione penale, Sez. IV, 18 maggio 2020, n. 15258), dovendosi la colpevolezza affermare in ragione delle specifiche circostanza del caso concreto, e, quindi, anche del momento e del contesto temporale il cui il danneggiante ha agito. Declinando questo principio del caso di specie, va considerato lo specifico momento storico in cui si è collocata l’inazione ministeriale ( id est : l’omessa disapplicazione della normativa interna da parte dell’Amministrazione), che – come spiegato – risale al 1996 e, quindi, ad un momento di gran lunga antecedente alla pronuncia della Corte di Giustizia evocata dagli appellanti, intervenuta solo nel 2017 a chiarire la portata delle disposizioni della direttiva 76/207/CEE del Consiglio del 9 febbraio 1976.

9.6. In ragione di quanto esposto, deve escludersi la colpevolezza e/o la mancanza di diligenza da parte dell’Amministrazione della Giustizia. La predicata insussistenza di un elemento costitutivo della responsabilità azionata esclude, quindi, la possibilità di ritenere integrata tale responsabilità esonerando, altresì, il Collegio da ogni ulteriore verifica relativa agli ulteriori presupposti necessari per affermare la stessa.

10. In ragione di quanto esposto, la domanda risarcitoria articolata dalle appellanti deve respingersi in quanto infondata.

11. In definitiva, in parziale riforma della sentenza appellata, deve dichiararsi l’improcedibilità delle domande di annullamento e di accertamento e deve, altresì, respingersi la domanda di risarcimento del danno, con diversa motivazione rispetto a quello del Giudice di primo grado, incentrata sulla mancanza di illegittimità dei provvedimenti impugnati.

12. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate sia in ragione della complessità delle questioni esaminate sia in considerazione dell’omessa costituzione del Ministero in questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, dichiara improcedibile la domanda di annullamento e la domanda di accertamento e respinge, con diversa motivazione, la domanda di risarcimento dei danni.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

DR MO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

OR I', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR I'	DR MO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.