Pubblicato il 05/05/2026

N. 03494/2026REG.PROV.COLL.

N. 01951/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1951 del 2025, proposto da Associazione Metauro Nostro Cultura e Territorio Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Buchicchio, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via XX Settembre n. 76;

contro

Comune di EL, in persona del Sindaco pro tempore , e Unione Montana Alta Valle del Metauro, in persona del Presidente pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Aldo Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Beatrice Riminucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’interno e Ministero della cultura, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comando Vigili del Fuoco - Comando Provinciale di Pesaro, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, Regione Marche, Azienda Unità Sanitaria Territoriale di Pesaro e Urbino, Azienda Unità Sanitaria Territoriale di Ancona, Marche Multiservizi s.p.a., Sindaco di EL in qualità di autorità sanitaria locale, non costituiti in giudizio;

nei confronti

BSC s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Saccomandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.I. S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 01002/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di EL, dell’Unione Montana Alta Valle del Metauro, del Ministero dell’interno, del Ministero della cultura, della Provincia di Pesaro e Urbino, nonché della società BSC s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. RO AN e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. – In data 20 giugno 2022, la società B.S.C. s.r.l., azienda operante nel settore della carpenteria medio-leggera, ha presentato allo sportello unico per le attività produttive (S.U.A.P.), istituito presso l’Unione Montana Alta Valle del Metauro, un’istanza ai sensi degli artt. 8, comma 1, del d.P.R. n. 160 del 2010 e 26- quater , comma 1, l.r. n. 34 del 1992, finalizzata ad ottenere l’approvazione di una variante al P.R.G., assumendo che l’area D2 già occupata dall’opificio non fosse sufficiente in relazione alle strategie di sviluppo aziendale.

1.1. – Con nota prot. 5680 del 26 agosto 2022, il Comune di EL ha attestato la sussistenza dei presupposti di cui agli artt. 8, comma 1, del d.P.R. n. 160 del 2010 e 26- quater , comma 1, l.r. n. 34 del 1992.

1.2. – All’esito della conferenza di servizi conclusasi favorevolmente, con decreto del 23 marzo 2023, n. 82, il Presidente della Provincia ha attestato, ai sensi dell’art. 26, comma 3, della l.r. n. 34 del 1992, la conformità delle determinazioni assunte dalla conferenza ai piani sovraordinati, indicando nel contempo alcune prescrizioni necessarie per l’approvazione della variante urbanistica.

1.3. – Con determinazione dirigenziale del 29 marzo 2023, n. 358, la Provincia, tenuto conto del parere della Soprintendenza, ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.

1.4. – In data 27 luglio 2023, il Consiglio comunale ha così assunto la deliberazione n. 22 del 2023, recante l’approvazione del verbale conclusivo della conferenza di servizi e la conseguente approvazione in via definitiva della variante urbanistica, stabilendo che le prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi fossero inserite come condizioni, oltre a determinare nella somma di € 103.961,80 il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, lett. d- ter ), del d.P.R. n. 380 del 2001.

1.5. – Tale delibera è stata poi oggetto di rettifica parziale con la successiva deliberazione consiliare n. 23 del 30 agosto 2023.

1.6. – Con avviso pubblicato il 19 ottobre 2023 nell’albo pretorio dell’Unione Montana Alta Valle del Metauro ed in quello del Comune di EL è stato reso noto che, in pari data, con provvedimento del Responsabile del SUAP n. 139/2023, era stato rilasciato in favore di B.S.C. s.r.l. e di S.I. s.r.l. il titolo unico n. 61/2023, poi integrato dal titolo unico n. 142/2023.

2. – Con il ricorso di primo grado, l’associazione di promozione sociale “Metauro Nostro Cultura e Territorio” ha impugnato la delibera di Consiglio comunale di EL avente ad oggetto l’approvazione della variante semplificata per l’insediamento di impianti produttivi (delibera n. 22 del 27 luglio 2023, rettificata con delibera n. 23 del 30 agosto 2023), nonché il titolo unico n. 61 del 19 ottobre 2023 (integrato dal titolo unico n. 142/2023), emesso in favore di BSC s.r.l. e S.I. s.r.l., oltre agli atti presupposti e consequenziali.

2.1. – Con il primo motivo di ricorso (pag. 15-17 del ricorso di primo grado), l’associazione ha dedotto un difetto di legittimazione della società (B.S.C. s.r.l.) alla presentazione dell’istanza di variante semplificata per le seguenti ragioni:

a) mancanza di disponibilità giuridica dell’area: la variante riguarda un terreno agricolo (foglio 40, particella 510) che è di proprietà della società SI s.r.l. e non della società istante, né risulta prodotto un contratto avente data certa anteriore alla presentazione della domanda da cui risulti la disponibilità dell’area in favore di tale ultima società, non essendo sufficiente una mera disponibilità di fatto;

b) mancanza della firma congiunta degli amministratori: nonostante il collegamento tra le due società, risultante dalle visure camerali, la presentazione della domanda di variante, avendo natura di atto di straordinaria amministrazione, avrebbe richiesto la firma congiunta di entrambi gli amministratori (SA TI e UN Barbieri), mentre risulta che sia stata sottoscritta dal solo SA TI.

Inoltre, ha dedotto che sebbene l’unico soggetto legittimato a presentare l’istanza sia la società SI s.r.l. in quanto proprietaria dell’area, in realtà tale società non avrebbe mai presentato alcuna istanza di variante, né esercitato alcuna attività produttiva, nonostante il titolo unico sia stato rilasciato anche in suo favore.

2.2. – Con il secondo motivo (pag. 17-22 del ricorso di primo grado), l’associazione ha dedotto una pluralità di vizi del procedimento di variante e precisamente:

a) vizio di incompetenza per violazione dell’art. 9, comma 1, del c.d. Regolamento SUAP, che prevede l’emissione di un parere preliminare da parte del Consiglio comunale, mentre nella specie sarebbe stato emesso dal responsabile dell’ufficio tecnico del Comune (parere prot. n. 5680 del 26 agosto 2022);

b) anche il successivo parere urbanistico del Comune (prot. n. 6140 del 17 settembre 2022) sarebbe viziato per incompetenza, oltre a non essere previsto da alcuna norma;

c) difetto di motivazione della decisione di convocazione della conferenza di servizi, in violazione dell’art. 9, comma 2, Regolamento SUAP che prevede che tale decisione debba essere adeguatamente motivata con riferimento ai molteplici elementi ivi indicati, mentre dagli atti del procedimento non risulterebbe che il responsabile del S.U.A.P. abbia svolto tale approfondita valutazione preliminare, essendosi piuttosto limitato a prendere acriticamente atto del citato parere emesso dal Comune di EL (nota prot. n. 5680 del 26 agosto 2022), nel quale, peraltro, mancherebbe la valutazione di cui all’art. 9, comma 2, del Regolamento SUAP;

d) i pareri (di ASUR Marche e del Comune) sono stati resi sul progetto originario che però sarebbe diverso da quello risultante dalle integrazioni progettuali del 30 novembre 2022, rispetto al quale mancherebbe la nuova valutazione.

2.3. – Con il terzo motivo (pag. 22-26 del ricorso di primo grado), l’associazione ha dedotto che:

a) risulterebbero altre aree ancora non edificate e destinate ad insediamenti produttivi, ma sul punto non sarebbe stata effettuata una verifica puntuale, in violazione dell’art. 8, d.P.R. n. 160 del 2010, laddove i concetti di assenza o insufficienza di aree produttive che giustificano la variante urbanistica andrebbero intesi in senso restrittivo;

b) in subordine, ha proposto una questione di legittimità costituzionale della norma regionale (art. 24- quater , l.r. n. 34 del 1992) se interpretata nel senso di aver introdotto, tramite il riferimento al concetto di “inadeguatezza”, un’ulteriore ipotesi diversa da quella di mancanza o insufficienza delle aree produttive (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010), con conseguente violazione di un principio fondamentale della materia del governo del territorio desumibile dalla norma statale.

2.4. – Con il quarto motivo (pag. 26-29 del ricorso di primo grado), l’associazione ha dedotto che:

a) dagli atti impugnati non emergerebbe che la relazione aziendale della società allegata all’istanza (art. 26- quater , comma 2, l.r. n. 34 del 1992) sia stata debitamente analizzata;

b) la relazione del 21 marzo 2021, contenente il piano di sviluppo aziendale, non sarebbe aggiornata alle effettive esigenze produttive, in quanto redatta un anno prima della domanda, oltre a non conformarsi ai criteri previsti dalla legge (art. 26- quater , comma 2, l.r. n. 34 del 1992), avendo indicato solo alcune esigenze, senza nemmeno fornire dati puntuali di riscontro, oltre a non essere sottoscritta dal richiedente;

c) sull’area utilizzata per l’ampliamento in questione verrebbe realizzato un laboratorio e non un magazzino, come dichiarato nella relazione, per cui non vi sarebbero state ragioni ostative a realizzare tale laboratorio nel terreno già classificato D2, evitando consumo di suolo agricolo.

2.5. – Con il quinto motivo (pag. 29-31 del ricorso di primo grado), l’associazione ha dedotto che:

a) la percentuale delle aree produttive già edificate sarebbe inferiore al 75%, con conseguente violazione dell’art. 11, comma 1, lett. a), l.r. n. 22 del 2011, in quanto il conteggio effettuato si riferirebbe alle sole zone D2 (lottizzazioni convenzionate di espansione produttiva), con illegittima esclusione delle zone D1 (zone produttive di completamento) e D3 (zone produttiva artigianale speciale);

b) sarebbe irrilevante la possibilità di utilizzare ai fini dell’ampliamento le aree contigue a quelle già edificate (art. 11, comma 3, l.r. n. 22 del 2011), dovendo tale norma essere interpretata restrittivamente, non potendo applicarsi ai casi di variante semplificata come nella specie;

c) in subordine, ha proposto una questione di legittimità costituzionale della norma regionale (art. 11, comma 3, l.r. n. 22 del 2011) se interpretata nel senso di aver introdotto, tramite il riferimento alle “aree contigue”, la possibilità di conseguire una variante semplificata pur in presenza di altre aree produttive disponibili, con conseguente violazione di un principio fondamentale della materia del governo del territorio desumibile dalla norma statale (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010).

2.6. – Con il sesto motivo (pag. 31-33 del ricorso di primo grado), l’associazione ha dedotto che il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, let. d- ter ), del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe stato calcolato sulla base di valutazioni incomprensibili e comunque viziate per difetto di istruttoria, evidenziando l’illegittimità della scelta del Consiglio comunale di concedere la rateizzazione del relativo pagamento.

2.7. – Con il settimo motivo (pag. 33-34 del ricorso di primo grado), ha dedotto un difetto di istruttoria relativamente all’impatto del nuovo stabilimento sulla salute umana e sulle matrici ambientali sensibili, trattandosi di industria insalubre di seconda classe (art. 216, r.d. 27 luglio 1934, n. 1265) che avrebbe imposto il necessario coinvolgimento procedimentale dell’autorità sanitaria locale e dell’A.R.P.A.M.

2.8. – Con l’ottavo motivo (pag. 34-35 del ricorso di primo grado), ha articolato delle censure avverso i pareri rilasciati da ASUR e dalla Soprintendenza, in quanto resi prima delle modifiche sostanziali al progetto, nonché avverso il parere della Provincia di Pesaro-Urbino (decreto del 23 marzo 2023, n. 82) che sarebbe stato reso senza considerare che il verbale conclusivo della conferenza di servizi sarebbe a sua volta viziato per contrasto con le norme vigenti e con il regolamento SUAP, richiamando sul punto i precedenti motivi di ricorso.

2.9. – Con il nono motivo (pag. 35-36 del ricorso di primo grado), ha dedotto una illegittimità del titolo unico n. 61/2023, sia in via derivata che per un vizio proprio consistente nell’essere stato rilasciato in favore di due soggetti non legittimati (BSC s.r.l. e SI s.r.l.).

2.10. – Con i motivi aggiunti del 10 gennaio 2024, ha dedotto dei vizi di illegittimità derivata avverso il titolo unico n. 139/2023, come integrato dal titolo n. 142/2023, oltre ad integrare le precedenti censure già esposte con il ricorso introduttivo.

2.11. – Con il primo motivo aggiunto (pag. 8-12 del ricorso per motivi aggiunti), ha ribadito il difetto di legittimazione attiva della società alla presentazione dell’istanza (primo motivo di ricorso principale), deducendo che:

a) il concetto di soggetto “interessato” (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010) debba essere interpretato in maniera restrittiva, ossia riferito sia ad un soggetto che già esercita un’attività produttiva e sia che abbia un idoneo titolo di disponibilità delle aree, il quale dovrebbe essere costituito solo da un diritto reale e non anche da un titolo obbligatorio;

b) agli atti non vi sarebbe comunque alcun contratto di locazione tra le due società relativo al terreno in oggetto (part. 510);

c) l’intervento della SI s.r.l. nel procedimento (con nota del 13 gennaio 2023) non comporterebbe comunque alcuna legittimazione della stessa all’intestazione del titolo unico.

2.12. – Con il secondo motivo aggiunto (pag. 12 del ricorso per motivi aggiunti), ha dedotto dei vizi di illegittimità derivata avverso il titolo unico n. 139/2023, estesa anche alla successiva integrazione di cui al titolo n. 142/2023.

2.13. – Con il terzo motivo aggiunto (pag. 13-17 del ricorso per motivi aggiunti), ha ribadito le censure avverso il parere comunale n. 5680 del 26 agosto 2022, precisando che: a) i lotti 11 e 12 indicati nel parere tra quelli edificati, sarebbero in realtà non edificati, con conseguente percentuale di edificazione delle aree produttive inferiore al 75% anche per sole zone D2; b) la determinazione della superficie per ogni singolo lotto sarebbe stata effettuata con riferimento alla massima superficie edificabile e non invece a quella effettivamente edificata.

Infine, ha ribadito la genericità ed erroneità della motivazione posta a fondamento della necessità di utilizzare il lotto continuo e non invece altri disponibili.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

4. – Con atto di appello, l’associazione ha impugnato la sentenza.

5. – Con apposita memoria, si è costituita la BSC s.r.l. che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione dei limiti dimensionali, nonché per violazione dell’art. 104 c.p.a. in relazione alla nuova documentazione fotografica. Nel merito, ha contestato l’appello chiedendone il rigetto.

6. – Con atto di stile, si sono costituiti anche il Ministero dell’interno e il Ministero della cultura.

7. – Si sono costituiti anche il Comune di EL e l’Unione montana Alta valle del Metauro, chiedendo il rigetto dell’appello.

8. – Infine, si è costituita anche la Provincia di Pesaro e Urbino, concludendo per il rigetto dell’appello.

9. – All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

IT

1. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalla BSC s.r.l. , essendo l’appello infondato nel merito.

2. – Con il primo articolato motivo di appello (pag. 14-22), l’associazione ha reiterato la censura relativa alla legittimazione attiva (presentazione dell’istanza) e passiva (intestazione del titolo) delle due società a cui è stato rilasciato il titolo unico nelle rispettive qualità di proprietaria ed affittuaria.

2.1. – Sul punto, il T.a.r. ha ritenuto che: a) il rischio di condotte opportunistiche e speculative da parte del richiedente la variante al S.U.A.P. è immanente anche se il richiedente è proprietario dell’area o titolare di un diritto reale sulla stessa: b) come accade anche in tema di legittimazione a richiedere il rilascio del permesso di costruire, la nozione di “avente diritto” o “interessato” va declinata alla luce della specifica situazione del richiedente (cfr. pag. 15 della sentenza impugnata).

Inoltre, pur rilevando “ lo stretto collegamento societario esistente fra B.S.C. e S.I. ”, ha ritenuto che “ le due società, per insindacabili ragioni organizzative interne, abbiano deciso che B.S.C. si dedichi solo al proprio core business produttivo, lasciando a S.I. le incombenze afferenti la qualità di proprietario catastale delle aree e dei fabbricati su di esse insistenti, senza che tale ripartizione di compiti faccia però venire meno la sostanziale unicità delle due compagini proprietarie e la comprovata volontà di entrambe di dare corso all’ampliamento dell’opificio industriale per cui è causa ” (pag. 15 della sentenza impugnata).

Inoltre, ha aggiunto che tale situazione era nota all’amministrazione e che, a differenza delle procedure selettive, nel procedimento S.U.A.P. e in generale nei procedimenti autorizzativi non esiste alcuna preclusione a che il proponente produca nel corso dell’ iter istruttorio i documenti necessari a comprovare la sua legittimazione a richiedere il rilascio del provvedimento finale (cfr. pag. 16 della sentenza impugnata).

2.2. – Con l’atto di appello, l’associazione ha preliminarmente ribadito che:

a) la domanda di variante semplificata, sottoscritta dal sig. SA TI, quale legale rappresentante di BSC s.r.l., riguarderebbe un’area a destinazione agricola (particella 510 del foglio 40) di proprietà di S.I. s.r.l.;

b) con nota del 13 gennaio 2023 inviata al SUAP sottoscritta tanto da BSC s.r.l. quanto da SI s.r.l., le società avrebbero comunicato che il nuovo fabbricato sarebbe in comproprietà delle due società e che SI s.r.l. lo avrebbe locato a BSC s.r.l.;

c) con ulteriore nota dell’11 aprile 2023, le due società avrebbero comunicato che, per effetto dell’allegato rogito notarile del 17 marzo 2023, la società BSC s.r.l. avrebbe trasferito alla SI s.r.l. la proprietà dell’impianto a torre e dell’area pertinenziale scoperta, cosicché il previsto fabbricato in ampliamento sarebbe stato realizzato su aree di cui era titolare per intero la SI s.r.l., che sarebbe stata così proprietaria esclusiva dell’immobile, poi locato alla BSC s.r.l.

Ciò posto, ha dedotto che il principio della sussistenza del consenso del proprietario, in qualsiasi modo manifestato, che è stato affermato dalla giurisprudenza amministrativa nella verifica della legittimazione alla richiesta dei titoli edilizi, non potrebbe essere esteso alla diversa istanza di variante per insediamenti industriali, proprio per la natura eccezionale del procedimento.

Inoltre, ha dedotto che la composizione sociale delle due società in questione sarebbe solo parzialmente identica e che proprio la natura derogatoria del procedimento avrebbe imposto il riconoscimento della legittimazione alla presentazione della domanda solo in caso di formale collegamento tra le due società ai sensi degli artt. 2497- sexies e 2359 c.c. e previa adozione di delibere assembleari che formalmente vincolassero la volontà di entrambe in maniera puntuale, mentre nella specie tali presupposti sarebbero insussistenti.

Infine, il primo giudice non avrebbe considerato che:

a) SI s.r.l. non avrebbe presentato la domanda di variante e che non sarebbe logicamente concepibile l’integrazione di un’istanza mai inoltrata; inoltre, tale società non avrebbe mai rappresentato nessuna esigenza produttiva e comunque tale esigenza sarebbe insussistente, cosicché sotto tale ulteriore profilo la stessa non avrebbe avuto comunque titolo per presentare la richiesta ed ogni integrazione documentale sarebbe stata inutile per la già dedotta insussistenza delle esigenze produttive;

b) a sua volta, BSC s.r.l. non avrebbe alcun legittimo titolo per disporre dell’area al momento della presentazione della domanda di variante semplificata, né, comunque, tale titolo sarebbe intervenuto nel corso del procedimento, tanto che alla data del rilascio del titolo unico (in cui si afferma che BSC s.r.l. è affittuario) il contratto di locazione che avrebbe in ipotesi legittimato quella società a disporre dell’area non sarebbe stato stipulato;

c) il primo giudice avrebbe quindi dato una interpretazione eccessivamente ampia delle norme, eccezionali e derogatorie, della variante semplificata, le quali proprio per tale ragione imporrebbero la necessità dell’esistenza dei requisiti di legittimazione già al momento della presentazione della domanda, non potendo essere integrati nel corso del procedimento o giustificati dalla mera presenza degli stessi soci in capo a due distinte società senza che i relativi rapporti risultino formalizzati già alla data di presentazione dell’istanza.

2.3. – Il motivo di appello è infondato.

2.3.1. – Innanzitutto, occorre richiamare la normativa di riferimento.

Il d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160, (regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive), al suo art. 7 (Procedimento unico) prevede, per quanto qui interessa, che le istanze per l’esercizio delle attività produttive, incluse quelle per il loro ampliamento, “ sono presentate al SUAP che, entro trenta giorni dal ricevimento, salvi i termini più brevi previsti dalla disciplina regionale, può richiedere all’interessato la documentazione integrativa; decorso tale termine l’istanza si intende correttamente presentata ” (art. 7, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010).

Inoltre, si prevede che, una volta verificata la completezza della documentazione, il SUAP “ adotta il provvedimento conclusivo entro trenta giorni, decorso il termine di cui al comma 1, salvi i termini più brevi previsti dalla normativa regionale ” (art. 7, comma 2, d.P.R. n. 160 del 2010), mentre, nel caso in cui sia necessario acquisire intese, nulla osta, concerti o assensi di diverse amministrazioni pubbliche, “ il responsabile del SUAP indice una conferenza di servizi ” ai sensi dell’art. 14 ss., legge n. 241 del 1990 o di altre normative di settore (art. 7, comma 3, d.P.R. n. 160 del 2010).

Infine, si prevede che il provvedimento conclusivo del procedimento, assunto nei termini di cui agli articoli da 14 a 14- quinquies , legge n. 241 del 1990 è, ad ogni effetto, titolo unico per la realizzazione dell’intervento e per lo svolgimento delle attività richieste (art. 7, comma 6, d.P.R. n. 160 del 2010).

L’art. 8 (Raccordi procedimentali con strumenti urbanistici) del medesimo d.P.R. n. 160 del 2010, prevede che “ Nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti, fatta salva l’applicazione della relativa disciplina regionale, l’interessato può richiedere al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e alle altre normative di settore, in seduta pubblica. Qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, ove sussista l’assenso della Regione espresso in quella sede, il verbale è trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del Consiglio comunale, ove esistente, che lo sottopone alla votazione del Consiglio nella prima seduta utile. Gli interventi relativi al progetto, approvato secondo le modalità previste dal presente comma, sono avviati e conclusi dal richiedente secondo le modalità previste all’articolo 15 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 ” (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010).

2.3.2. – Ciò posto, con il motivo in esame, la parte appellante articola due distinte censure, strettamente connesse tra loro: da un lato, assume che la BSC s.r.l. non avrebbe la disponibilità delle aree su cui realizzare l’intervento in questione (il terreno agricolo censito al foglio 40, part. 510 è di proprietà della S.I. s.r.l.) e, dall’altro lato, tale mancanza non potrebbe essere sanata mediante il rilascio del titolo unico anche in favore della società SI s.r.l., successivamente intervenuta nel procedimento in qualità di proprietaria, trattandosi di soggetto distinto e non legittimato all’intervento.

Tali assunti sono infondati.

Invero, innanzitutto, risulta pacifico tra le parti, oltre che documentalmente dimostrato che, al momento della presentazione della domanda, la società BSC s.r.l. svolgeva la propria attività produttiva in due distinti fabbricati, di cui il primo di sua proprietà (foglio n. 40, part. 399, sub. 3) ed il secondo di proprietà della S.I. s.r.l. (foglio n. 40, part. 541), oltre ad utilizzare un impianto meccanico a torre ubicato su entrambe le aree.

Inoltre, nella relazione tecnica allegata all’istanza è stato precisato che “ La ditta S.I. S.r.l. è altresì proprietaria del terreno confinante distinto in catasto al foglio 40 part. 510 destinato a zona agricola. La ditta S.I. S.r.l. è una società direttamente collegata alla ditta B.S.C. srl in quanto composta dagli stessi soci ”.

Ciò premesso, dall’esame della documentazione in atti (cfr. doc. 2 fasc. TAR), risulta che la procura speciale in favore del tecnico per la presentazione della pratica SUAP in questione sia stata redatta e sottoscritta da entrambe le società, come si evince dalla compilazione dell’apposita tabella del relativo modulo (“ Elenco dei sottoscrittori della procura speciale ”) dedicato proprio all’ipotesi di “ presenza di ulteriori soggetti sottoscrittori ” che costituisce “ parte integrante ” della medesima procura speciale.

In tale tabella, risulta specificamente indicato, oltre al sig. TI SA, anche il sig. RB UN, in qualità di legale rappresentante della società SI s.r.l., con l’apposizione della relativa sottoscrizione autografa.

Pertanto, già dalla suddetta documentazione (relazione tecnica e procura speciale), deve escludersi la sussistenza di un onere in capo all’amministrazione di effettuare ulteriori approfondimenti in ordine ai rapporti di tipo privatistico tra le due società o alle compagini societarie, essendo tali atti sufficienti ai fini della verifica della completezza della documentazione (cfr. art. 7, comma 2, d.P.R. n. 160 del 2010), che include anche la verifica sulla legittimazione alla presentazione dell’istanza.

A tal proposito deve innanzitutto evidenziarsi come la normativa applicabile (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010 e art. 26- quater della l.r. n. 34 del 1991) non richiede espressamente la dimostrazione della disponibilità giuridica delle aree oggetto di variante, né indica i titoli idonei a tal fine, per cui la verifica a cui è tenuta l’amministrazione è volta solamente ad accertare che il soggetto istante abbia una disponibilità dell’area tale da non pregiudicare i diritti dei terzi.

In mancanza di una più precisa indicazione normativa, quindi, deve ritersi che sussista un certo margine di discrezionalità dell’amministrazione in ordine all’accertamento di tale disponibilità, ma ciò non può comunque spingersi fino a richiedere complessi accertamenti di tipo privatistico volti a sindacare i rapporti societari o contrattuali tra le parti.

Pertanto, la documentazione allegata alla domanda, per come successivamente integrata nel corso del procedimento, vale senz’altro a ritenere sussistente la legittimazione della società alla presentazione dell’istanza.

La verifica della legittimazione procedimentale, infatti, attiene alla fase di avvio del procedimento, per cui rimane fermo il potere dell’amministrazione di richiedere eventuali integrazioni sul punto (nella fase istruttoria) o anche di respingere l’istanza (fase decisoria) laddove avesse ritenuto non sufficientemente dimostrata una adeguata disponibilità dell’area al fine di non pregiudicare i diritti dei terzi.

Per quanto riguarda, invece, l’ulteriore censura relativa all’intestazione del titolo anche alla SI s.r.l., si osserva come si tratti di una censura di carattere meramente formale, da cui non deriva alcuna conseguenza lesiva nei confronti della associazione appellante, essendo peraltro pacifico che il titolo sia stato rilasciato in favore della società istante (BSC s.r.l.) che è il soggetto legittimato alla realizzazione e all’esercizio della relativa attività produttiva.

Il motivo di appello, pertanto, deve ritenersi infondato.

3. – Con il secondo motivo di appello (pag. 22-25), l’associazione ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso la violazione dell’art. 9 del Regolamento SUAP, oltre ad averlo in parte disapplicato.

3.1. – Sul punto, il primo giudice ha sviluppato le seguenti considerazioni: a) quanto all’ iter procedimentale, ha ritenuto “ ovvio ” che il S.U.A.P., soprattutto quando è gestito in forma associata fra più enti locali, come nella specie, non sia in grado di conoscere nel dettaglio la situazione urbanistica del Comune interessato, per cui il fatto che venga richiesto al Comune medesimo un apporto istruttorio su tale profilo non è né illegittimo, né inutile; dal punto di vista pratico, poi, ha evidenziato come non si comprenda la differenza sostanziale fra il rilascio, da parte dell’ufficio comunale competente, di un parere scritto e un’esposizione orale, svolta dal funzionario comunale delegato, nel corso della prima seduta della conferenza di servizi; b) quanto all’organo competente, seppure il Regolamento S.U.A.P. sembra attribuire al Consiglio comunale la competenza a rilasciare il suddetto parere, la relativa disposizione si pone in contrasto con le regole generali fissate dal d.lgs. n. 267 del 2000 (t.u. enti locali) in merito alla separazione delle competenze fra organi di indirizzo politico e dirigenti/responsabili dei servizi, ritenendo che sussista la competenza del dirigente/responsabile dell’Ufficio urbanistica del Comune interessato, poiché il Consiglio comunale è chiamato a pronunciarsi al termine del procedimento sull’approvazione della variante e poiché il parere in commento attiene a questioni tecniche; c) quanto alle valutazioni preliminari svolte dal S.U.A.P. ai sensi dell’art. 9 del Regolamento S.U.A.P., ha ritenuto che tali valutazioni, in base a “ semplici considerazioni di buon senso ”, non hanno lo stesso livello di approfondimento e di dettaglio se la variante urbanistica riguarda, rispettivamente, l’ampliamento di un opificio già esistente o invece la realizzazione ex novo di un insediamento produttivo, aggiungendo che tali valutazioni ben possono essere svolte facendo riferimento per relationem alla relazione tecnica presentata dal proponente e/o al parere preliminare rilasciato dal Comune (cfr. pag. 18-19 della sentenza impugnata).

3.2. – Con atto di appello, l’associazione ha innanzitutto dedotto che il primo giudice non avrebbe considerato che il SUAP avrebbe acriticamente recepito, senza verificarle, le indicazioni del Comune, mentre sarebbe errata l’ulteriore affermazione secondo cui il vaglio del SUAP possa essere giustificato per relationem alla relazione tecnica del proponente.

Inoltre, ha contestato la disapplicazione dell’art. 9, comma 1, del Regolamento SUAP, deducendo che non sarebbe configurabile alcun contrasto tra la norma di rango primario (art. 107, comma 1, t.u. enti locali) e quella secondaria (art. 9, comma 1, del Regolamento SUAP) e che il parere in oggetto, peraltro non vincolante, esprimerebbe valutazioni di massima che non richiederebbero necessariamente una competenza tecnica, cosicché non sussisterebbe alcun contrasto tra norma primaria e secondaria.

Infine, ha ribadito che il parere igienico della ASUR e quello della Soprintendenza sarebbero stati espressi su di un progetto iniziale che sarebbe stato poi oggetto di profonda revisione a seguito di integrazioni documentali.

3.3. – Il motivo di appello è inammissibile sotto diversi profili.

Innanzitutto, l’affermazione secondo cui il SUAP avrebbe “ acriticamente recepito, senza verificarle, le indicazioni del Comune ” (pag. 24 dell’appello) deve ritenersi del tutto generica ed apodittica, così come altrettanto generica deve ritenersi la contestazione relativa al rinvio per relationem alla relazione tecnica del proponente, dal momento che la parte sul punto si è limitata ad affermare che “ ove così fosse, infatti, verrebbe meno la necessaria, autonoma verifica da parte dell’Amministrazione competente prevista dalle norme di riferimento ” (pag. 24 dell’appello), senza null’altro aggiungere o specificare.

Peraltro, la motivazione per relationem non costituisce di per sé un vizio di legittimità del provvedimento, trattandosi di una censura di carattere meramente formale, mentre per le contestazioni avverso il contenuto della relazione tecnica, oggetto di autonoma censura, si rinvia al relativo punto della motivazione (v. infra ).

3.3.1. – Quanto al vizio di incompetenza per violazione dell’art. 9 delle norme regolamentari di attuazione della convenzione per la gestione dello sportello unico in forma associata (deliberazione del Consiglio comunitario n. 12 del 25 giugno 2008 – c.d. Regolamento SUAP), la censura è inammissibile perché relativa ad un atto avente natura endoprocedimentale e, pertanto, privo di efficacia lesiva.

Invero, il citato art. 9, invocato dalla parte appellante, prevede che il responsabile SUAP “ può convocare previa richiesta dell’interessato la Conferenza di Servizi ” di cui all’art. 5, comma 1, d.P.R. n. 447 del 1998 “ previo parere espresso mediante deliberazione consiliare del Comune associato alla gestione del SUAP sul cui territorio è localizzato il progetto comportante la variazione degli strumenti urbanistici ai sensi e per gli effetti dell’art. 42 del T.U.E.L. comma 2) lettera b) ” e che “ Entro 30 giorni dall’entrata in vigore del presente Regolamento il Comune interessato può stabilire l’Organo competente ad esprimersi in merito ”.

A ben vedere, quindi, il suddetto parere preliminare del Comune (Consiglio comunale o altro organo delegato) non ha natura provvedimentale, né efficacia vincolante (come ammesso dalla stessa appellante), ma costituisce un atto endoprocedimentale che è finalizzato all’eventuale adozione del provvedimento del responsabile SUAP di indizione della conferenza di servizi.

Si tratta, pertanto, di un atto privo di natura lesiva.

Rimane ferma, invece, la competenza del Consiglio comunale in ordine all’adozione della delibera di variante urbanistica, nella specie sussistente (delibera n. 22 del 22 luglio 2023) e non oggetto di censure sotto tale profilo.

3.3.2. – Infine, deve ritenersi generica anche la censura secondo cui i pareri della ASUR e della Soprintendenza sarebbero stati espressi su di un progetto diverso da quello poi approvato.

Sul punto, infatti, la parte appellante si è limitata ad allegare che tali pareri sarebbero stati espressi “ prima della presentazione delle integrazioni al progetto poi esaminato in CDS e sottoposto al giudizio del Consiglio Comunale ” (pag. 25 dell’appello), senza però evidenziare e specificare il numero, l’entità e la natura delle suddette integrazioni tali da comportare, in ipotesi, uno stravolgimento del progetto iniziale, con conseguente asserita necessità di un rinnovo dei pareri già resi.

Né può ritenersi che una simile verifica spetti d’ufficio al giudice amministrativo, avendo anzi la stessa parte appellante criticato il primo giudice proprio nella parte in cui avrebbe qualificato le modifiche progettuali come non sostanziali.

4. – Con il terzo motivo di appello (pag. 25-36), l’associazione ha dedotto, sotto vari profili, la violazione delle norme di riferimento (art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010 e art. 26- quater della l.r. n. 34 del 1991), anche in relazione all’art. 11, comma 1, lett. a) e comma 3, della l.r. n. 22 del 2011, in quanto sarebbe stata erroneamente accertata la sussistenza del requisito dell’assenza o insufficienza o inadeguatezza di aree a destinazione produttiva.

4.1. – Sul punto, il T.a.r. ha escluso la sussistenza delle censure dedotte sulla base delle seguenti considerazioni: a) il Comune di EL ha correttamente considerato solo le aree produttive classificate D2 ricadenti nelle località Ponte degli Alberi e Scotaneto e non anche le aree che il P.R.G. classifica D1 e D3, per cui risulta rispettato il parametro del 75% di cui all’art. 11, l.r. n. 22 del 2011, aggiungendo che: i ) ai fini del calcolo della percentuale di sfruttamento edilizio dei due comparti D2, il Comune ha correttamente considerato anche i lotti per i quali era stato già rilasciato il titolo edilizio, sia perché i titoli edilizi sono irrevocabili e sia perché non è stato comprovato che nella specie essi siano decaduti per mancato inizio o mancata ultimazione dei lavori; ii ) il Comune ha fatto correttamente riferimento alla superficie massima edificabile prevista per ciascun lotto, ben potendo i vari lottizzanti nel corso del tempo sfruttare le capacità edificatorie residue per ampliare i capannoni già realizzati; b) in ordine al difetto di istruttoria e di motivazione in merito alla mancata indicazione del primo lotto contiguo disponibile, il T.a.r. ha ritenuto sufficiente il riferimento espresso nel parere comunale alla collocazione del primo lotto disponibile a circa duecento metri dall’area di sedime dell’opificio di B.S.C. s.r.l.; inoltre ha evidenziato come dall’istanza e dalla documentazione progettuale allegate sia abbastanza agevole comprendere le ragioni per le quali le società hanno inteso realizzare l’ampliamento dell’impianto produttivo sul terreno adiacente a quello dove insiste il fabbricato preesistente (cfr. pag. 24 e 25 della sentenza impugnata).

Inoltre, ha respinto la questione di costituzionalità (trattando congiuntamente anche il quinto motivo di ricorso), ritenendo che: a) l’art. 26- quater della l.r. n. 34 del 1992 non introduce un criterio nuovo e diverso rispetto a quanto prescrive l’art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010, essendo l’inadeguatezza una semplice specificazione del concetto di insufficienza; b) le scelte operate dalla l.r. n. 22 del 2011, ispirate alla riduzione del consumo di suolo, appaiono perfettamente razionali in relazione al fine perseguito e non si pongono in contrasto con i principi fondamentali desumibili dal d.P.R. n. 160 del 2010 (cfr. pag. 26-30 della sentenza impugnata).

4.2. – Con atto di appello, l’associazione ha impugnato il relativo capo di sentenza, evidenziando preliminarmente come il punto centrale della decisione impugnata possa essere individuato nell’affermazione per cui “ non è vero che la normativa statale va interpretata nel senso che la carenza di aree produttive deve essere assoluta ” (pag. 31 dell’appello) in quanto vi possono essere delle circostanze per cui il lotto confinante non è disponibile.

Pertanto, ha ritenuto che la presenza di altre aree non edificate della stessa consistenza, anche non a confine ed a prescindere dal superamento della percentuale di saturazione del 75%, renderebbe comunque impossibile l’adozione di una variante semplificata avente ad oggetto l’ampliamento su un’area contigua ad uso non industriale.

In subordine, ha riproposto la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lett. a) e comma 3, della l.r. n. 22 del 2011, come prospettata in primo grado.

Inoltre, ha ribadito il difetto di motivazione sulla mancanza di altre aree disponibili ed ha dedotto un vizio di omessa pronuncia su alcune censure ritualmente riproposte: a) la mancata individuazione dei motivi logistici e organizzativi con cui il parere n. 5680/2022 ha ritenuto che l’ampliamento poteva essere effettuato solo realizzando strutture in aderenza o in lotto contiguo; b) l’insussistenza del presupposto dell’assoluta necessità di realizzare il magazzino in aderenza allo stabilimento produttivo, dal momento che, invece, il progetto collocherebbe nell’area agricola oggetto di variante un laboratorio, come si desume in particolare dalla tavola A6, cosicché quel corpo di fabbrica avrebbe potuto essere realizzato in aderenza senza attivare la variante derogatoria e consumare suolo agricolo.

In subordine, ha contestato il capo 6.2.1 della sentenza (pag. 34-36 dell’appello) in quanto: a) sarebbe errata la conclusione del T.a.r. per cui le zone D1 non avrebbero dovuto essere considerate ai fini del conteggio della percentuale del 75% di cui all’art. 11, comma 1, lett. a), della l.r. n. 22 del 2011; b) dalla disamina dell’art. 54 delle NTA risulterebbe che nella zona D3 potrebbero essere insediate attività compatibili con quelle svolte da BSC s.r.l. e SI s.r.l., cosicché risulterebbe del pari viziata l’affermazione del T.a.r. secondo cui le zone D3 avrebbero dovuto essere escluse dal computo; c) sarebbe errato anche il conteggio relativo alle zone D2.

4.3. – Il motivo di appello è complessivamente infondato.

Con il motivo in esame, la parte appellante prospetta un vizio di difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla sussistenza del presupposto per l’adozione di una variante semplificata, costituito dalla indisponibilità di altre aree produttive.

4.3.1. – Innanzitutto, occorre richiamare la normativa di riferimento.

La legge regionale delle Marche del 5 agosto 1992, n. 34, recante “ Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio ”, nella versione vigente ratione temporis , al suo art. 26- quater (Attuazione dell’articolo 8 del d.p.r. 160/2010. Progetti inerenti al SUAP comportanti la variazione dello strumento urbanistico) prevede che “ nei Comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti o inadeguate rispetto alle esigenze derivanti dal piano di sviluppo aziendale come documentate attraverso la relazione di cui al comma 2, l’interessato chiede al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza dei servizi ” ai sensi degli artt. 14 e ss. legge n. 241 del 1990 (art. 26- quater , comma 1, l.r. n. 34 del 1992).

In aggiunta alla documentazione prevista dalla legislazione vigente “ l’interessato presenta una relazione che illustra il piano di sviluppo aziendale e che contiene le motivazioni per le quali è necessario l’intervento, le caratteristiche e le finalità produttive ed economiche dell’insediamento, le eventuali ricadute in termini occupazionali, le conseguenze nel caso di mancata realizzazione dell’intervento, l’arco temporale di previsione e di realizzazione del piano stesso ” (art. 26- quater , comma 2, l.r. n. 34 del 1992).

Il responsabile del SUAP “ verifica la completezza formale della documentazione e attesta la mancanza nello strumento urbanistico di aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o l’insufficienza delle aree esistenti rispetto alle esigenze del piano di sviluppo aziendale. Il responsabile del SUAP, in caso di esito negativo della verifica, salvo quanto previsto dal comma 4, conclude il procedimento disponendo l’archiviazione dell’istanza, altrimenti indice la conferenza dei servizi e convoca la prima riunione ” (art. 26- quater , comma 3, l.r. n. 34 del 1992).

In caso di esito negativo della verifica di completezza formale della documentazione, il responsabile del SUAP “ richiede le integrazioni documentali necessarie ” (art. 26- quater , comma 4, l.r. n. 34 del 1992).

Infine, si prevede che “ All’esito della conferenza di servizi, ove sussista il parere favorevole della Provincia, il verbale è trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del Consiglio comunale, ove esistente, che lo sottopone alla votazione del Consiglio nella prima seduta utile. Il responsabile del SUAP entro trenta giorni dal ricevimento della delibera di approvazione della variante urbanistica in caso di approvazione da parte del Consiglio comunale, rilascia il titolo abilitativo unico, mentre in caso di mancata approvazione conclude il procedimento con il rigetto dell’istanza ” (art. art. 26- quater , comma 8, l.r. n. 34 del 1992).

4.3.2. – Ciò posto, occorre innanzitutto ribadire come non vi sia alcun contrasto tra la previsione della norma statale (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010) che fa riferimento ai concetti di “assenza” o “insufficienza” delle aree produttive e quella della norma regionale (art. 26- quater , comma 1, l.r. n. 34 del 1992) che richiama i medesimi concetti, aggiungendovi quello di “inadeguatezza”, potendo tali espressioni assumere anche il medesimo significato.

Sul punto, infatti, va richiamato il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “ per “insufficienza” deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua in ordine all’insediamento da realizzare ” (Cons. Stato, sez. IV, 28 agosto 2020, n. 5273; Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 27).

In secondo luogo, va comunque evidenziato come la norma statale (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010) contenga una specifica clausola di salvaguardia (“ fatta salva l’applicazione della relativa disciplina regionale ”).

Ciò premesso, dall’esame dell’art. 26- quater , comma 1, l.r. n. 34 del 1992 applicabile alla specie, emerge come la valutazione spettante all’amministrazione comunale in ordine alla insufficienza o inadeguatezza delle aree destinate all’insediamento di impianti produttivi vada effettuata non in termini assoluti, bensì in termini relativi, e cioè “ rispetto alle esigenze derivanti dal piano di sviluppo aziendale come documentate attraverso la relazione di cui al comma 2 ” (art. 26- quater , comma 1, l.r. n. 34 del 1992).

A ben vedere, si tratta di una disposizione analoga a quella prevista a livello statale dal previgente art. 5, d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (oggi trasposto nell’art. 8, d.P.R. n. 160 del 2010), in base al quale il presupposto dell’assenza o insufficienza delle aree destinate all’insediamento di impianti produttivi andava verificato “ in relazione al progetto presentato ” (art. 5, comma 1, d.P.R. n. 447 del 1998).

Pertanto, l’insufficienza o l’inadeguatezza delle aree produttive, sebbene vada verificata in maniera rigorosa, deve essere comunque analizzata in relazione alle documentate esigenze di sviluppo aziendale della parte istante, la quale è tenuta a tal fine a predisporre “ una relazione che illustra il piano di sviluppo aziendale e che contiene le motivazioni per le quali è necessario l’intervento, le caratteristiche e le finalità produttive ed economiche dell’insediamento, le eventuali ricadute in termini occupazionali, le conseguenze nel caso di mancata realizzazione dell’intervento, l’arco temporale di previsione e di realizzazione del piano stesso ” (art. 26- quater , comma 2, l.r. n. 34 del 1992).

4.3.3. – In senso contrario, non vale richiamare il precedente di questo Consiglio di Stato secondo cui la nozione di “assenza” o “insufficienza” delle aree produttive andrebbe intesa in termini “assoluti” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2021, n. 7027).

Tale precedente, infatti, va letto in maniera integrale e non frammentata e, soprattutto, il principio ivi enunciato deve essere compreso alla luce della relativa fattispecie concreta.

In tale precedente, infatti, è stato innanzitutto ribadito, in linea generale, il costante orientamento formatosi sull’interpretazione dell’art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010, secondo cui: “ Va sottolineato il carattere eccezionale e derogatorio della procedura disciplinata dal ricordato art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (oggi trasposta nell'art. 8 del D.P.R. n. 160 del 2010), la quale non può essere surrettiziamente trasformata in una modalità "ordinaria" di variazione dello strumento urbanistico generale: pertanto, perché a tale procedura possa legittimamente farsi luogo, occorre che siano preventivamente accertati in modo oggettivo e rigoroso i presupposti di fatto richiesti dalla norma, e quindi anche l’assenza nello strumento urbanistico di aree destinate ad insediamenti produttivi ovvero l’insufficienza di queste, laddove per "insufficienza" deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua in ordine all’insediamento da realizzare ” (Cons. Stato, sez. IV, 28 agosto 2020, n. 5273; sez. IV, 19 giugno 2020, n. 3921).

Si tratta, invero, di un orientamento consolidato (Cons. Stato, sez. IV, 28 agosto 2020, n. 5273; Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 27; Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 2011, n. 4308; Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2007, n. 3593; Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2006, n. 1038) che va confermato anche in questa sede.

Ciò posto, il Consiglio di Stato ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui “ ha accolto una interpretazione estensiva della suddetta nozione di “assenza”, dando rilievo anche alle fattispecie caratterizzate da un’assenza “relativa”, contingente e temporanea ” (Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2021, n. 7027, punto 18.4 della motivazione), “ ricomprendendovi quei casi in cui esista un’area deputata in PRG a tale fine, ma quell’area non sia ragionevolmente utilizzabile per concreti impedimenti di fatto o di diritto, non plausibilmente rimuovibili in termini di pronta soluzione ” (Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2021, n. 7027, punto 18.4 della motivazione).

Pertanto, il Collegio ha ritenuto che “ la norma in questione deve essere interpretata in senso restrittivo, dando alla nozione di “assenza” un significato “assoluto” (per utilizzare la medesima terminologia fatta propria dal Tar), in modo tale da evitare che mere indisponibilità contingenti e transitorie di aree - destinate dal p.r.g. ad insediamenti produttivi - possano valere di per sé a giustificare la scelta dell’ente comunale di procedere con l’iter semplificato di approvazione della variante urbanistica ” (Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2021, n. 7027, punto 18.5 della motivazione).

A ben vedere, quindi, l’utilizzo del termine “assoluto” è espressamente giustificato dal richiamo alla medesima terminologia utilizzata dal primo giudice nella sentenza impugnata, in relazione alla specifica fattispecie concreta caratterizzata da “ un’assenza “relativa”, contingente e temporanea ” delle aree produttive in questione.

4.3.4. – Ancora in senso contrario, non vale neppure richiamare il precedente di questo Consiglio reso in fattispecie asseritamente identica, peraltro tra le medesime parti in causa (Comune di EL e Associazione Metauro) rispetto ad un’altra società istante (Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1644).

Sul punto, va innanzitutto precisato che, in tale precedente, è stata respinta la richiesta di variante “ per la presenza di altra area a confine destinata ad impianti produttivi dal relativo piano esistente, la cui asserita indisponibilità per ragioni sicuramente di natura privata e comunque non addebitabili al Comune, non poteva certamente comportare per quest’ultimo l’obbligo di adozione della variante richiesta ” (così, Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1644, in motivazione).

Si tratta, quindi, di fattispecie diversa dalla presente, in quanto in quel caso risultava esistente un’altra area produttiva confinante, asseritamente indisponibile per ragioni di natura privata.

A ciò si aggiunga, inoltre, che il suddetto precedente è stato reso nell’ambito di un contesto normativo che poi è mutato nel tempo, essendo sopravvenuta la legge regionale del 2011.

Più precisamente, la legge regionale delle Marche del 23 novembre 2011, n. 22 in materia di riqualificazione urbana, ha introdotto una disciplina urbanistica transitoria (art. 11) nelle more dell’adozione della nuova legge organica per il governo del territorio (poi adottata con legge regionale del 30 novembre 2023, n. 19, in vigore dal 1° gennaio 2024), al fine di ridurre il consumo di suolo e riqualificare il patrimonio edilizio ed urbano esistente.

In particolare, il legislatore regionale ha previsto che “ non possono essere adottati nuovi PRG o varianti ai PRG vigenti, anche con il procedimento gestito tramite lo sportello unico per le attività produttive, che prevedono ulteriori espansioni di aree edificabili in zona agricola nei Comuni che non hanno completato per almeno il 75 per cento l’edificazione delle aree esistenti con medesima destinazione d’uso urbanistica ” (art. 11, comma 1, lett. a), l.r. n. 22 del 2011), con la precisazione che, a tal fine “ si considerano edificate le aree, ricadenti nelle zone C e D, di cui all’articolo 2 del d.m. 1444/1968, per le quali sono stati già rilasciati i titoli abilitativi edilizi ” (art. 11, comma 2, l.r. n. 22 del 2011).

In altri termini, il legislatore ha posto un divieto transitorio di varianti urbanistiche con espansione di aree edificabili in zona agricola nei Comuni con aree edificate inferiori al 75% di quelle esistenti per ciascuna destinazione urbanistica.

La stessa legge, poi, ha specificato che “ E’ consentita l’adozione di varianti ai PRG vigenti se necessarie all’ampliamento di attività produttive, purché le nuove aree siano contigue a quelle già edificate ” (art. 11, comma 3, l.r. n. 22 del 2011).

Nel caso di specie, si tratta appunto di una variante urbanistica necessaria all’ampliamento di una attività produttiva su di un’area contigua a quella già edificata.

Orbene, come ritenuto dal primo giudice, tale ultima disposizione (art. 11, comma 3, l.r. n. 22 del 2011) costituisce una deroga al divieto di varianti nei Comuni con aree edificate inferiori al 75% (art. 11, comma 1, lett. a), l.r. n. 22 del 2011) e, pertanto, rende irrilevante l’accertamento in ordine all’esistenza e al relativo calcolo della percentuale di edificazione.

4.3.5. – Infine, sul punto va evidenziata l’inammissibilità dell’istanza di legittimità costituzionale in quanto priva di sufficiente motivazione, essendosi la parte limitata a rinviare al ricorso di primo grado (cfr. pag. 32 dell’appello: “ si rinvia ai punti 3.2, p. 26, e 5.3, p. 31, del ricorso originario ”).

Come è noto, l’appello è un mezzo di impugnazione delle sentenze (art. 91 c.p.a.) con il quale si può dedurre l’erroneità della decisione assunta in primo grado sotto qualsiasi profilo tecnico-giuridico, sia di rito che di merito (c.d. critica libera).

Tuttavia, la sua natura di impugnazione a critica libera non esonera la parte appellante dalla indicazione di “specifiche censure” (art. 101 c.p.a.) in base alle quali ritiene che la sentenza di primo grado sia errata, anche in considerazione dell’effetto devolutivo dell’appello i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 agosto 2022, n. 6820).

Pertanto, ai fini dell’ammissibilità del ricorso in appello, non è sufficiente né il rinvio al ricorso di primo grado e nemmeno la mera riproposizione dei motivi di tale ricorso, essendo altresì necessario che siano mosse motivate critiche alla sentenza che tali motivi ha respinto o accolto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 agosto 2022, n. 6820; Cons. Stato, sez. V, 11 giugno 2020, n. 3715).

Ad ogni modo, il Collegio osserva come la norma in questione (art. 11, comma 3, l.r. n. 22 del 2011) sia frutto di un bilanciamento di interessi operato dal legislatore regionale, a tanto autorizzato dal legislatore statale (art. 8, comma 1, d.P.R. n. 160 del 2010, che fa “ salva l’applicazione della relativa disciplina regionale ”), che, nella sua discrezionalità, ha inteso contemperare le contrapposte esigenze di salvaguardia del territorio non edificato e di tutela delle attività produttive, espressione della libera iniziativa economica (art. 41 Cost.), attraverso una articolata disciplina transitoria che prevede, da un lato, un generale divieto di adozione di nuovi strumenti urbanistici, anche in variante, nei Comuni che ancora non abbiano completato l’edificazione delle aree esistenti per ciascuna destinazione urbanistica (fissando la soglia al 75%) e, dall’altro lato, ha espressamente consentito, in deroga al suddetto divieto generale, la possibilità di specifiche varianti urbanistiche per finalità produttive sotto la duplice condizione per cui le nuove aree siano: a) necessarie all’ampliamento di attività produttive ”; b) “ contigue a quelle già edificate ”.

4.3.6. – Per il resto, la censura pretende di sindacare una valutazione di merito amministrativo che risulta essere inammissibile in mancanza di evidenti profili di difetto di ragionevolezza, proporzionalità o di travisamento dei fatti, nella specie non sussistenti, come già ritenuto dal primo giudice.

Nel caso di specie, infatti, non sussiste il dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto la mancanza di altre aree disponibili è stata adeguatamente valutata in relazione alle esigenze produttive di ampliamento dello stabilimento nell’area contigua sulla base dei motivi logistici ed organizzativi specificamente riportati nella relazione del piano di sviluppo aziendale, fermo restando che sussiste un ampio margine di discrezionalità nell’approvazione della variante che rappresenta comunque esercizio di un più generale potere di pianificazione urbanistica e di governo del territorio.

Nella delibera impugnata (n. 22 del 2023), invero, si dà espressamente atto delle motivazioni poste a fondamento della variante, esplicitate nella relazione tecnica di parte e sinteticamente riportate nella delibera, consistenti in: a) “ distribuire meglio il magazzino delle materie prime e semplificare la loro movimentazione ”; b) “ organizzare in maniera ordinata il magazzino degli articoli finiti pronti per la consegna ”; c) “ realizzare zone in cui effettuare semplici pre-assemblaggi (montaggio guarnizioni o viterie varie) del materiale che attualmente vengono effettuate in locali inadatti per quel tipo di lavorazioni ”; d) “ realizzare un’ “area filtro” di servizio/tecnica necessariamente circoscritta tra il vecchio edificio e quello di ampliamento. Il tutto finalizzato ad incrementare i volumi di lavoro e migliorare gli standard ambientali e qualitativi dei vari processi aziendali ” (delibera di Consiglio comunale n. 22 del 2023).

Allo stesso modo, deve ritenersi inammissibile la censura laddove, qualificando l’edificio in ampliamento come laboratorio, pretende di sindacare l’organizzazione aziendale della società istante assumendo che le esigenze produttive avrebbero potuto essere soddisfate anche utilizzando gli stessi terreni della società senza ulteriore consumo di suolo.

5. – Con il quarto motivo di appello (pag. 36-41), l’associazione ha eccepito la violazione dell’art. 26 quater , comma 2, della l.r. n. 34 del 1992 in quanto le motivazioni illustrate nella relazione aziendale sarebbero in realtà insussistenti e comunque non riguardanti la società SI s.r.l.

5.1. – Sul punto, il T.a.r. ha ritenuto che: a) non rileva il fatto che la relazione aziendale fosse stata redatta nel mese di marzo 2021 dal momento che i presupposti fattuali posti a fondamento della domanda di variante non sono mutati nell’anno successivo; b) il contenuto della relazione ex art. 26- quater , l.r. n. 34 del 1992 non è predeterminato e, soprattutto, esso dipende dalla tipologia dell’intervento che il proponente intende realizzare, per cui, nel caso come quello di specie relativo ad un mero ampliamento di un opificio esistente, è sufficiente dare conto delle ragioni logistiche ed organizzative che suggeriscono la realizzazione dell’intervento.

In secondo luogo, quanto alle contestazioni in merito alla collocazione sul terreno delle diverse parti del compendio industriale, il primo giudice ha ritenuto le stesse inammissibili nella parte in cui la ricorrente pretende di sindacare le scelte progettuali del proponente, e infondate in relazione alla valutazione dei presupposti per l’approvazione della variante (cfr. pag. 30-35 della sentenza impugnata).

5.2. – Con atto di appello, l’associazione ha dedotto che il primo giudice avrebbe: a) effettuato una inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, desumendo la sussistenza dei presupposti per la variante semplificata dai documenti progettuali e non dalla relazione aziendale; b) effettuato una inammissibile valutazione di merito in ordine alle scelte progettuali della società; c) omesso di considerare gli argomenti avverso la dedotta necessità di allargare i magazzini delle materie prime e dei prodotti lavorati e di collocarli nell’immediata vicinanza dello stabilimento.

Infine, ha criticato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto irrilevante la mancata indicazione delle ricadute occupazionali nella relazione aziendale, in quanto dagli atti del procedimento risulterebbe che la ricaduta occupazionale avrebbe avuto un peso decisivo per la valutazione favorevole della variante; inoltre, la valutazione del primo giudice secondo cui l’ampliamento dovrebbe prevedibilmente implicare anche la necessità di assumere ulteriore personale, sarebbe una inammissibile valutazione di merito.

5.3. – Il motivo di appello è infondato alla luce delle considerazioni già svolte in relazione al precedente motivo di appello a cui si può rinviare, venendo in rilievo delle censure fondate sui medesimi assunti (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

A ciò va aggiunto che non può neanche condividersi l’assunto secondo cui la motivazione sul profilo occupazione sarebbe stata determinante nell’approvazione della variante.

Sul punto, la parte appellante ha richiamato la dichiarazione del Sindaco di EL nella seduta del 22 luglio 2023, secondo cui l’intervento in questione avrebbe “ evidenti ricadute positive in termini di occupazione e di sostegno alle attività economiche anche sull’intera collettività, e su questo poggia la valutazione favorevole sulla proposta odierna ” (pag. 40-41 dell’appello).

Orbene, anche a prescindere dall’inammissibilità della censura essendo stata dedotta per la prima volta solamente in appello (cfr. art. 104 c.p.a.), va innanzitutto precisato che la suddetta dichiarazione esprime una singola opinione, resa nell’ambito di una delle varie sedute, che deve essere necessariamente letta alla luce del contesto di riferimento e non in maniera isolata e decontestualizzata.

In secondo luogo, e soprattutto, va evidenziato che ai fini della motivazione dell’atto impugnato ciò che rileva è il complessivo tenore del provvedimento amministrativo come risultante dalla delibera di approvazione n. 22 del 2023, avente natura di atto collegiale adottato secondo il modello deliberativo della discussione e deliberazione tipico degli organi collegiali.

La suddetta dichiarazione, pertanto, alla luce del contesto in cui è stata resa, assume una connotazione politica più che giuridica, la quale isolatamente considerata non vale a viziare la complessiva motivazione del provvedimento impugnato.

6. – Con il quinto motivo di appello (pag. 41-44), ha reiterato in chiave critica il sesto motivo di ricorso, relativo alla qualificazione dell’intervento in termini di ampliamento (e non di nuovo insediamento) nonché al computo del contributo straordinario.

6.1. – Con la sentenza impugnata, il primo giudice ha respinto il motivo ritenendolo in parte infondato ed in parte inammissibile.

In particolare, sul primo profilo, ha ritenuto che “ alla luce del procedimento svolto in conferenza di servizi, non si può certo sostenere che il Consiglio Comunale nel suo complesso (e non singoli consiglieri) non avesse chiara la natura e la portata dell’ampliamento dell’opificio in cui B.S.C. esercita ormai da molti anni la propria attività ” (pag. 37 della sentenza impugnata).

Sul secondo profilo, ha ritenuto inammissibili e improcedibili le doglianze avverso il contributo straordinario (modalità di calcolo e rateizzazione) per difetto di interesse (pag. 38 della sentenza impugnata).

6.2. – Con atto di appello, l’associazione ha innanzitutto contestato il giudizio effettuato dal primo giudice (definendolo “ emozionale ”) secondo cui “ non si può certo sostenere che il Consiglio Comunale nel suo complesso (e non singoli consiglieri) non avesse chiara la natura e la portata dell’ampliamento dell’opificio ”.

Ciò posto, ha dedotto un vizio di omessa motivazione da parte del primo giudice sul corrispondente motivo di primo grado che, nella sua prima parte, conteneva due distinte censure: a) nella specie non si tratterebbe di realizzare un magazzino, ma un laboratorio che “ ben avrebbe potuto essere edificato in altro sito ” (pag. 42 dell’appello); b) la motivazione sulle ricadute occupazionali sarebbe stata decisiva per l’approvazione della variante, come risultante dalla dichiarazione del Sindaco.

Quanto alle censure relative al contributo straordinario (seconda parte del medesimo motivo), oltre a ribadirne l’ammissibilità e pur riconoscendo che il pagamento è avvenuto in un’unica soluzione, ha dedotto che l’utilizzo della media tra il valore medio di mercato ed il valore agricolo medio di cui alla nota del Comune dell’11 gennaio 2023, prot. 236 sarebbe inidonea per una quantificazione verosimile del contributo straordinario.

6.3. – Il motivo è in parte infondato ed in parte inammissibile.

Con riguardo al primo profilo, il motivo deve ritenersi ripetitivo delle censure già esposte e ritenute infondate, a cui si rinvia (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

Con riferimento al secondo profilo (calcolo del contributo straordinario), invece, si tratta di una censura inammissibile per difetto di specificità, dal momento che la parte appellante non ha dedotto nessuna specifica censura avverso la statuizione del T.a.r. di inammissibilità, essendosi limitata a reiterare l’argomentazione di primo grado.

7. – Con il sesto motivo di appello (pag. 44-45), ha dedotto la violazione dell’art. 216 del r.d. n. 1265 del 1934 in quanto la decisione di primo grado non avrebbe adeguatamente considerato che la BSC s.r.l. sarebbe classificata come industria insalubre di seconda classe.

In particolare, ciò avrebbe impedito ogni verifica sulla necessità di modifica delle prescrizioni a tutela della salute pubblica in conseguenza dell’ampliamento, anche mediante la partecipazione procedimentale delle relative amministrazioni competenti.

7.1. – Sul punto, il T.a.r. ha ritenuto le censure infondate “ in quanto l’impianto è già esistente e non è stato nemmeno allegato (e tantomeno provato) che l’ampliamento sia idoneo a determinare la necessità di modificare o integrare le prescrizioni a tutela della salute pubblica contenute negli atti autorizzativi pregressi ” (pag. 38 della sentenza impugnata).

7.2. – Con atto di appello, l’associazione ha reiterato le censure di primo grado.

7.3. – Il motivo è inammissibile, in quanto la parte appellante non ha articolato nessuna specifica censura avverso la decisione impugnata, essendosi invece limitata a reiterare sostanzialmente le censure di primo grado.

8. – Con il settimo motivo di appello (pag. 45-46), ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto che il parere della Provincia fosse legittimo in quanto non contrastante con la normativa vigente.

In particolare, ha dedotto che il primo giudice avrebbe, da un lato, effettuato una non consentita valutazione di merito sulla natura delle modifiche al progetto originario apportate dal proponente all’esito della prima seduta della conferenza di servizi e, dall’altro, avrebbe fornito una non condivisibile lettura delle più volte citate norme che regolano la variante semplificata.

Inoltre, il primo giudice avrebbe anche frainteso la doglianza, in quanto volta semplicemente ad evidenziare che l’art. 26- quater cit. avrebbe imposto alla Provincia di verificare anche la sussistenza dei presupposti normativi della variante, nel caso di specie insussistenti, per le ragioni già esposte.

8.1. – Il motivo deve ritenersi sostanzialmente ripetitivo delle censure già esposte e ritenute infondate, a cui si rinvia (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

9. – Con l’ottavo motivo di appello (pag. 46-47), ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto infondati i vizi di illegittimità, derivata ed autonoma, di cui sarebbero affetti i provvedimenti con i quali è stato rilasciato alle due società il titolo unico.

9.1. – Anche tale motivo deve ritenersi sostanzialmente ripetitivo delle censure già esposte e ritenute infondate, a cui si rinvia (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

10. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

11. – Infine, il Collegio ritiene di non dover fare applicazione della sanzione pecuniaria prevista per il superamento non autorizzato dei limiti dimensionali di cui al novellato art. 13- ter , commi 5, disp. att. c.p.a., configurata come “facoltà del giudice” (cfr. Cons. Stato, 5 giugno 2025, n. 4902), applicabile anche ai ricorsi depositati antecedentemente al primo gennaio 2025 (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 13 marzo 2025, n. 3).

In primo luogo, infatti, occorre evidenziare che il decreto presidenziale 11 marzo 2025, n. 158 ha negato l’autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali ritenendo non sussistenti solamente i presupposti per la c.d. autorizzazione postuma (insussistenza di “ gravi e comprovate ragioni che hanno impedito alla parte di chiedere l’autorizzazione preventiva ”: cfr. C.g.a.r.s., 11 febbraio 2022, n. 17, decr.), senza pronunciarsi, quindi, sulle restanti ragioni esposte dalla parte appellante in ordine alla generale necessità del superamento dei limiti (dimensioni della sentenza impugnata, elevato numero di questioni, rilevanza degli interessi coinvolti).

In secondo luogo, l’art. 13- ter , comma 5- bis , disp. att. c.p.a., impone al giudice di tener conto, nell’esercizio della suddetta facoltà sanzionatoria, di una serie di criteri, tra cui la complessità o la dimensione della sentenza impugnata.

Pertanto, nel caso di specie, tenuto conto del minimo sforamento dei limiti (appello di circa quarantatré pagine, escluse intestazione e conclusioni), nonché delle dimensioni della sentenza impugnata (quarantuno pagine) e della complessità della relativa motivazione, dovuta anche alla tecnica redazionale, deve ritenersi che non sussistano i presupposti per l’esercizio del potere di cui all’art. 13- ter , commi 5 e 5- bis , disp. att. c.p.a.

12. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio, che si liquidano:

- in € 3.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA come per legge, a favore del Comune di EL e dell’Unione Montana Alta Valle del Metauro, in solido fra loro;

- in € 3.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA come per legge, a favore della Provincia di Pesaro e Urbino;

- in € 3.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA come per legge, a favore del Ministero dell’interno e del Ministero della cultura, in solido fra loro;

- in € 3.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA come per legge, a favore della società BSC s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA LA, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

RO AN, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
RO AN	CA LA

IL SEGRETARIO