Pubblicato il 20/05/2025

N. 04304/2025REG.PROV.COLL.

N. 00355/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 355 del 2025, proposto da
R - Data S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Eduardo De Ruggiero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Italimpianti S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 05471/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Agenzia delle Entrate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 10 ottobre 2022, la R-Data S.r.l., odierna appellante, ha stipulato un contratto di cessione crediti con la Squicciarini S.r.l., in virtù del quale risulta titolare di un credito di € 7.919,91 nei confronti della Società Italimpianti S.r.l.

Successivamente, in data 7 novembre 2022, la società odierna appellante ha intimato ad Italimpianti S.r.l. il pagamento della suddetta somma senza, tuttavia, ricevere alcun riscontro.

In data 6 aprile 2024, la R-Data S.r.l. ha presentato istanza di acceso agli atti all’Agenzia delle Entrate per l’ostensione di tutti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari presenti nell’anagrafe tributaria della Italimpianti, compreso l’archivio dei rapporti finanziari con indicazione del saldo e della giacenza media degli ultimi sei mesi. L’accesso richiesto era preordinato, come si legge nella motivazione dell’istanza, “ alla tutela giurisdizionale degli interessi creditori della Società istante, per conoscere le sostanze patrimoniali e le disponibilità reddituali della Italimpianti al fine di individuare cose e/o crediti da sottoporre ad esecuzione dinanzi alle competenti Autorità giudiziarie ordinarie, nonché al fine di valutare la convenienza e l’opportunità dell’azione giudiziaria sia in ottica deflattiva del contenzioso, sia per impedire il verificarsi degli effetti negativi discendenti dal cd. ricorso “al buio” ”.

L’Agenzia delle Entrate ha serbato un comportamento silente per oltre 30 giorni con conseguente formazione, ai sensi dell’art. 25 comma 4, L. n. 241/90, del silenzio – rigetto.

Con ricorso numero di registro generale 2257, notificato e depositato il 10 maggio 2024, la R-Data S.r.l. ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania, domandandone l’annullamento, il predetto silenzio – rigetto ed i relativi atti presupposti.

Con atto del 5 giugno 2024, dopo aver chiesto integrazioni alla ricorrente, l’Agenzia delle Entrate ha espresso il suo diniego esplicito all’accesso.

Con motivi aggiunti, notificati e depositati il 13 giugno 2024, la società ricorrente ha impugnato, dinanzi al T.A.R. per la Campania, domandandone l’annullamento, tale atto esplicito di rigetto ed i relativi atti presupposti.

A sostegno del ricorso in primo grado, la società ricorrente ha dedotto i seguenti vizi:

- violazione di legge (art. 3, 22, 24 e 25 L n. 241/90);

- violazione del giusto procedimento;

- eccesso di potere (difetto di istruttoria – arbitrarietà – irragionevolezza – arbitrarietà).

L’Agenzia delle Entrate, dopo essersi costituita in giudizio, ha depositato memoria e relativa documentazione in data 9 settembre 2024.

La società ricorrente ha replicato con memoria depositata in data 13 settembre 2024, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R., rilevando in via preliminare la tardività del deposito della memoria e dei documenti effettuato dall’Agenzia delle Entrate, con la sentenza ora appellata, ha respinto il ricorso come integrato da motivi aggiunti.

In particolare, il T.A.R. ha evidenziato che l’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, L n. 241/90 è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma “ connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la “necessità” della conoscenza dell'atto o la sua “stretta indispensabilità”, nei casi in cui l'accesso riguarda dati sensibili o giudiziari, dimostrazione che spetta all’interessato fornire. L’istanza di accesso dell’interessato deve essere, pertanto, puntuale e specifica e non può limitarsi a dedurre un’incertezza soggettiva sulla situazione controversa oppure un generico riferimento a esigenze difensive, viepiù quando, come nel caso di specie, la documentazione riguardi altro soggetto e l’accesso porterebbe a disvelare dati e documenti presenti nell’anagrafe tributaria la cui riservatezza è oggetto di particolare tutela da parte dell’ordinamento, secondo quanto espressamente dispone l’art. 24, comma 6, lett. d) della L. n. 241 del 1990 .”

Il T.A.R. ha concluso affermando che “ in assenza di un titolo esecutivo, presupposto necessario ex art. 474 c.p.c. dell’esecuzione, viene a mancare il richiesto rapporto di strumentalità necessaria (che deve essere concreto e riferibile in senso stretto alle esigenze difensive fatte valere con l’istanza di accesso) tra l’interesse conoscitivo della ricorrente e il diritto di difesa: le esigenze difensive prospettate dalla ricorrente a fini “esecutivi” sono state espresse in via generica e potenziale e sono prive allo stato della necessaria attualità e concretezza che possa giustificare il disvelamento dei dati presenti nell’anagrafe tributaria della società controinteressata, dati che, (…) sono coperti da riservatezza (c.d. finanziaria ed economica) e oggetto di particolare tutela da parte dell’ordinamento, considerata anche l’ampiezza dei dati in possesso dell’anagrafe tributaria ”.

Con ricorso notificato e depositato il 15 gennaio 2025, R-Data S.r.l. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma, affidando a due motivi.

Con il primo mezzo [ERROR IN JUDICANDO – ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 22, 24 E 25 L. 241/1990) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ARBITRARIETÀ – IRRAGIONEVOLEZZA – CONTRADDITTORIETÀ)], l’appellante deduce che la documentazione di cui si chiede l’ostensione è diretta ad acquisire, in fase stragiudiziale e preprocessuale, i dati finanziari per la conoscenza di “fatti rilevanti” ai fini della composizione della res controversa essendo così dimostrato il nesso di strumentalità con la propria posizione da tutelare.

Con il secondo mezzo [ERROR IN JUDICANDO – ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 22, 24 E 25 L. 241/1990) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ARBITRARIETÀ – IRRAGIONEVOLEZZA – CONTRADDITTORIETÀ)], l’appellante deduce che le proprie esigenze conoscitive non sarebbero generiche ma dirette a valutare la convenienza dell’instaurazione del giudizio.

L’Agenzia delle Entrate si è costituita dapprima con atto di stile e, in data 18 aprile 2025, ha depositato una memoria con cui ha insistito per il rigetto dell’appello.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica dell’8 maggio 2025.

DIRITTO

I due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente stante la loro connessione, sono infondati.

Come già chiarito da Cons. St., Ad plen., 18 marzo 2021, n. 4, dalle previsioni della l. n. 241 del 1990 emerge che la volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione “finale” controversa.

L’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l’appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa.

Quanto al bilanciamento tra interesse all’accesso dell’istante e la tutela della riservatezza del controinteressato, questione oggetto della presente controversia, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che l’art. 24 della l. n. 241 del 1990 prevede, al riguardo:

a) al comma 1, una tendenziale esclusione diretta legale dall’accesso documentale per le ipotesi ivi contemplate;

b) al comma 2, un’esclusione demandata ad un regolamento governativo, con cui possono essere individuati casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi, tra l'altro e per quanto qui interessa, nella lettera d) «quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono»;

c) al comma 7, un’esclusione basata su un giudizio valutativo di tipo comparativo di composizione degli interessi confliggenti facenti capo al richiedente e, rispettivamente, al controinteressato, modulato in ragione del grado di intensità dei contrapposti interessi ed improntato ai tre criteri della necessarietà, dell'indispensabilità e della parità di rango.

Detto comma 7, difatti, stabilisce che “[d]eve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale».

Cons. St., Ad. Plen., 25 settembre 2020, n. 19, ha chiarito (punto 9.1., di cui si riprendono di seguito alcuni passaggi) che l’utilizzo dell’avverbio «comunque» denota la volontà del legislatore di non ‘appiattire’ l’istituto dell’accesso amministrativo sulla sola prospettiva della partecipazione, dell’imparzialità e della trasparenza, e corrobora la tesi che esistano, all’interno della fattispecie giuridica generale dell’accesso, due anime che vi convivono, dando luogo a due fattispecie particolari, di cui una (e cioè quella relativa all’accesso cd. difensivo) può addirittura operare quale eccezione al catalogo di esclusioni previste per l’altra (e cioè, l’accesso partecipativo), salvi gli opportuni temperamenti in sede di bilanciamento in concreto dei contrapposti interessi (v. Cons. Stato, Sez. VI, ord. 7 febbraio 2014, n. 600).

La logica difensiva, che rileva nella presente fattispecie, è costruita intorno al principio dell’accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è “necessario” (o, addirittura, “strettamente indispensabile” se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi.

Nel caso di specie, venendo in rilievo dati personali rientranti nella tutela della riservatezza cd. finanziaria ed economica della parte controinteressata, trova applicazione il criterio della “necessità” ai fini della “cura” e della “difesa” di un proprio interesse giuridico.

I documenti richiesti dall’odierna appellante non appaiono allo stato “necessari” ai fini di un’eventuale azione di cognizione volta ad accertare la sussistenza del diritto di credito e a conseguire un titolo esecutivo giudiziale nei confronti del debitore.

È agevole osservare che il reddito e il patrimonio della società debitrice sono del tutto estranei al thema decidendum e al thema probandum di un eventuale giudizio di cognizione posto che, in tale giudizio, la documentazione relativa ai dati patrimoniali, reddituali e finanziari del debitore non avrebbe alcuna rilevanza e non influenzerebbe l’esito del giudizio.

La conoscenza del documento avrebbe, come dedotto dalla stessa parte odierna appellante, solamente effetti deflattivi del contenzioso, consentendo al creditore di conoscere in anticipo l’eventuale non solvibilità del debitore e permettendogli così di valutare la convenienza di coltivare il proprio credito. Tuttavia, al lume del criterio della “necessarietà” dei documenti posto dal legislatore, tale interesse è recessivo rispetto a quello alla riservatezza della società controinteressata.

Correttamente, pertanto, l’amministrazione ha rigettato l’istanza di accesso con motivazione immune dalle censure avanzate.

In conclusione, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite a favore dell’appellata Agenzia delle Entrate liquidate in euro 2.000 (duemila), oltre accessori di legge. Nulla spese nei confronti della parte non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO