Pubblicato il 18/02/2026

N. 01282/2026REG.PROV.COLL.

N. 07666/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7666 del 2024, proposto da
Autorita' di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non costituiti in giudizio;
Centro Agro-Alimentare Torino Società Consortile per Azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Michielin e Helga Garuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 00881/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Centro Agro-Alimentare Torino Società Consortile per Azioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. DE PO e udita per la parte appellata gli avvocati Chiara Carpignano per delega dell'avv. Umberto Michielin;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame l’Autorità odierna appellante ha impugnato la sentenza n. 881 del 2024 del Tar Piemonte, recante accoglimento dell’originario gravame, proposto dalla parte privata – odierna appellata – avverso gli atti concernenti la dichiarazione, la quantificazione e il pagamento del contributo di finanziamento dell’Autorità Regolazione Trasporti per l’anno 2023.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante ha formulato i seguenti motivi di appello:

- violazione e falsa applicazione dell’articolo 29 c.p.c., eccezione di tardività del ricorso introduttivo;

- nel merito, sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuta illegittimo l’assoggettamento al pagamento del contributo, violazione e falsa applicazione dell’art. 37 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, del d.l. 109/2018, irragionevolezza e contraddittorietà della motivazione, errore nei presupposti e travisamento dei fatti.

La società originaria ricorrente si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Non si sono costituite le altre amministrazioni appellate.

Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. La questione oggetto del giudizio attiene alla disciplina del finanziamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti e all’individuazione dei presupposti oggettivi che ne regolano il detto profilo in un arco temporale che ha visto il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari.

1.1 In particolare, l’oggetto della controversia è costituito dal sindacato di legittimità sugli atti impugnati in prime cure, recanti misura e modalità di versamento del contributo in tesi dovuto dall’odierna appellata all’Autorità di regolazione dei trasporti per l’anno 2023.

2. Sul tema della contribuzione dovuta dagli operatori economici per il funzionamento delle Autorità indipendenti, le questioni proposte sono state in gran parte affrontate dalla Sezione che è giunta a conclusioni dalle quali il Collegio non intende discostarsi (tra le tante: sentenze nn. 9336 e 5382 del 2024, nn. 10690 e 8710 del 2023),

2.1 I dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 per violazione degli artt. 3 e 23 della Costituzione, che saranno oggetto anche del successivo capo 5.1., sono stati già affrontati e ritenuti manifestamente infondati da questa Sezione (cfr. da ultimo, sentenze n. 5574 del 2025, nn. 5365 e. 5372 del 2024).

È stato, in proposito, osservato che quella di “operatori economici operanti nel settore del trasporto” è definizione sufficientemente chiara e precisa e che trova ulteriore specificazione nella circostanza che, in linea con i principi stabiliti nella decisione n. 69 del 2017 della Corte Costituzionale, si deve trattare di operatori economici “per i quali l'Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge”.

2.2 La sua applicazione non determina, peraltro, alcuna irragionevole disparità di trattamento perché a giustificare l’imposizione del contributo è la circostanza che l’operatore economico goda comunque degli effetti della regolazione.

2.3 Le considerazioni che precedono consentono di ritenere garantito il rispetto sufficiente del disposto dell’art. 23 Cost. in tema di prestazioni patrimoniali imposte, il quale pone, come noto, una riserva di legge solo relativa anche rispetto alla individuazione dei soggetti passivi del contributo.

2.4 Manifestamente infondata è stata ritenuta anche un’ipotetica violazione dell’art. 41 Cost. in quanto dalla sufficiente predeterminazione in via legislativa del perimetro dei soggetti passivi discende anche la prevedibilità della sottoposizione degli stessi a contributo.

2.5 Analoghe questioni di costituzionalità sono state, del resto già disattese da questa Sezione, con riguardo all’attuale versione dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 132 del 2021). Questo Consiglio ha infatti chiarito la portata della pronuncia interpretativa di rigetto della Corte costituzionale n. 69 del 2017 sottolineando che “la pronuncia di rigetto della Corte, evidenziando la portata applicativa delle disposizioni censurate dall’ordinanza di rimessione e valorizzando la lettera della disposizione e la sua collocazione sistematica, ha escluso l’incostituzionalità della norma, evidenziando come il numero degli obbligati possa giungere a comprendere «coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali», di fatto legittimando il successivo intervento ampliativo del legislatore (già seguito per altre autorità) ed affidando alla legalità procedurale il compito di etero-integrare il precetto con l’unico limite di non poter ritenere aprioristicamente esclusi soggetti ulteriori come gli operatori del mercato ma a condizione di essere destinatari (e non meri indiretti beneficiari) dell’atto di regolazione. La Corte non vincola l’interprete nella individuazione del criterio discretivo da utilizzare per individuare i soggetti nei confronti dei quali l’Autorità abbia esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali […] Il contenuto vincolante, nel senso negativo sopra vagliato, della sentenza n. 69 del 2017 sta quindi nell’impedire che, anche portata ai suoi massimi confini applicativi, la disposizione contrasti con i dettati costituzionali. Tale contrasto non si verifica quando il soggetto passivo ulteriore sia individuato con riferimento alla legalità procedurale ma non intesa come regolazione di un ambito di mercato (ossia presenza di una regolazione di cui si sia meri beneficiari) ma come concreto e diretto indirizzamento di un atto di regolazione ad un operatore o ad una categoria di operatori del vasto mercato dei trasporti. Questo il delicato punto di equilibrio raggiunto dal giudice delle leggi”.

2.6 Per completezza, quanto alla compatibilità della normativa nazionale in esame (all’articolo 37, comma 6, lettera b), della legge n. 214 del 2011) con il diritto europeo, va richiamata la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pubblicata in data 25 aprile 2024, nella causa pregiudiziale C-204/23 (resa su rimessione del Consiglio di Stato, con ordinanza del 24 marzo 2023), pur relativa all’imposizione a carico degli utenti aeroportuali.

2.7 La Corte europea, in particolare, ha dichiarato che l’articolo 11, paragrafo 5, della direttiva 2009/12 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in virtù della quale il finanziamento dell’autorità di vigilanza indipendente è garantito mediante l’imposizione, a carico degli utenti degli aeroporti, di un contributo il cui ammontare non è correlato al costo dei servizi forniti da tale autorità, purché tale normativa sia conforme ai principi generali del diritto dell’Unione, in particolare ai principi di proporzionalità e di non discriminazione.

2.8 Sul tema della contribuzione dovuta dagli operatori economici per il funzionamento delle Autorità indipendenti, la Corte Costituzionale è intervenuta con plurime pronunce.

2.9 Il giudice delle leggi, con la sentenza n. 269 del 14 dicembre 2017, nel dichiarare l’inammissibilità e la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge n 287 del 1990, norme relative al finanziamento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (c.d. Autorità Antitrust), in riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost, ha rilevato che “l’imposizione tributaria qui in esame costituisce una forma atipica di contribuzione. Essa, infatti, non è riconducibile alla categoria delle “tasse”, in quanto si tratta di prestazioni patrimoniali dovute indipendentemente dal fatto che l’attività dell’ente abbia riguardato specificamente il singolo soggetto obbligato, e dalla circostanza che tale attività si configuri come servizio divisibile, ma è correlata all’attività dell’amministrazione in termini di vantaggio goduto o di costo causato da parte del contribuente: di tal che il tributo in esame si differenzia dalle “imposte” in senso stretto”.

Con la più volte citata sentenza 7 aprile 2017 n. 69, nel dichiarare non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto legge n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 2011, sollevate in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 Cost., la Corte, con specifico riferimento alla norma di finanziamento dell’ART, aveva già richiamato il proprio orientamento sull’inquadramento del contributo quale prestazione patrimoniale imposta e come tale soggetto alla riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost. La Corte si è sostanzialmente soffermata sulla compatibilità costituzionale delle disposizioni con l’articolo 23, per verificare il rispetto della riserva di legge e della sufficiente definizione degli elementi della contribuzione da parte della normativa primaria, e con l’art. 3, per verificare l’eguaglianza della contribuzione.

2.10 Sul tema dell’individuazione dei soggetti obbligati, la Corte costituzionale ha affermato (punto 7.3) che “la stessa disposizione fa riferimento ai ‘gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’, ossia a coloro nei confronti dei quali l’ART abbia effettivamente posto in essere le attività (specificate al comma 3 dell’art. 37) attraverso le quali esercita le proprie competenze (enumerate dal comma 2 del medesimo articolo). Dunque, la platea degli obbligati non è individuata, come ritiene il rimettente, dal mero riferimento a un’ampia, quanto indefinita, nozione di ‘mercato dei trasporti’ (e dei ‘servizi accessori’); al contrario - come può ben essere per scelta insindacabile del legislatore tributario al quale, ovviamente, va notato in consonanza a quanto statuito dal giudice delle leggi, solo spetta l’individuazione astratta dei soggetti passivi del tributo in ossequio al principio cardine del diritto costituzionale no taxation without representation - deve ritenersi che includa solo coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali”.

2.11 In merito poi ai risvolti procedurali della quantificazione del contributo, sempre la Corte ha evidenziato l’assenza di profili critici, in quanto la dialettica tra le istituzioni interessate (ART, Presidenza del Consiglio, MEF) consente una valutazione ponderata delle delibere sul contributo, atteso che “L’intervento del Presidente del Consiglio e del Ministro dell’economia e delle finanze costituisce un significativo argine procedimentale alla discrezionalità dell’ART e alla sua capacità di determinare da sé le proprie risorse” e ha anche sottolineato il momento partecipativo, dato dal coinvolgimento delle associazioni di categoria.

2.12 In relazione all’entità del contributo e al suo perimetro, la Corte ha poi notato come questi siano stati determinati in modo sufficiente dalla norma primaria in senso proporzionato e ragionevole. Infatti, “Quanto alla misura delle risorse per il cui approvvigionamento l’Autorità si avvale del contributo oggetto del giudizio, essa non può ritenersi illimitata ovvero rimessa alla determinazione unilaterale dell’Autorità. La loro entità è correlata alle esigenze operative dell’ART e corrisponde al fabbisogno complessivo della medesima, risultante dai bilanci preventivi e dai rendiconti della gestione, soggetti al controllo della Corte dei conti e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (…) Limiti più specifici sono poi stabiliti da singole disposizioni di legge, anch’essi soggetti a controllo”.

2.13 Venendo al presupposto della tassazione, si è infine affermato che “Per quanto, poi, riguarda l’identificazione del ‘fatturato’ come base imponibile per la determinazione del contributo da parte dei soggetti obbligati (…) si può osservare che la nozione in esame, utilizzata anche in altri luoghi dell’ordinamento, ben si presta a essere precisata, con riguardo allo specifico settore di riferimento, in base a criteri tecnici di carattere economico e contabile”.

2.14 La pronuncia è inseribile nel novero delle sentenze interpretative di rigetto, vale a dire quelle in cui il giudice delle leggi utilizza una modalità della tecnica del sindacato di costituzionalità che consente di reinterpretare la norma impugnata, plasmandone il contenuto in termini compatibili con la Carta costituzionale ed evitando, così, che una dichiarazione di incostituzionalità produca una lacuna nell’ordinamento.

2.15 Il d.l 28 settembre 2018 n.109, convertito con modificazioni dalla Legge 16 novembre 2018, n. 130 “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”, all’art. 16 “Competenze dell'Autorità di regolazione dei trasporti e disposizioni in materia di tariffe e di sicurezza autostradale”, ha modificato il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 il cui art. 37, comma 6, lettera b), primo periodo, nel seguente modo:

All’esercizio delle competenze di cui al comma 2 e alle attività di cui al comma 3, nonché all’esercizio delle altre competenze e alle altre attività attribuite dalla legge, si provvede come segue: "mediante un contributo versato dagli operatori economici operanti nel settore del trasporto e per i quali l’Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l'esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge, in misura non superiore all'1 per mille del fatturato derivante dall'esercizio delle attività svolte percepito nell'ultimo esercizio, con la previsione di soglie di esenzione che tengano conto della dimensione del fatturato. Il computo del fatturato è effettuato in modo da evitare duplicazioni di contribuzione".

A seguito di tale modifica, l’ART si è adeguata alla disciplina sopravvenuta.

2.16 In merito all’inquadramento delle categorie imprenditoriali nei due diversi schemi normativi dei ‘gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’ e degli ‘operatori economici operanti nel settore del trasporto”, va notato come l’intervento normativo del 2018 abbia dato vita ad un oggettivo ampliamento della platea delle imprese tenute alla contribuzione; infatti, mentre, fino al d.l. 28 settembre 2018, n. 109 (e quindi fino all’esercizio finanziario 2018) la contribuzione era in carico unicamente ai soggetti gestori, successivamente l’onere viene a ricadere anche sui meri operatori economici.

2.17 Già in precedenza la sentenza interpretativa di rigetto della Corte Costituzionale n. 69 del 2017, come sopra ricordato, evidenziando la portata applicativa delle disposizioni censurate dall’ordinanza di rimessione e valorizzando la lettera della disposizione e la sua collocazione sistematica, aveva escluso l’incostituzionalità della norma originaria, evidenziando come il numero degli obbligati possa giungere a comprendere “coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali”, di fatto legittimando il successivo intervento ampliativo del legislatore (già seguito per altre autorità) ed affidando alla legalità procedurale il compito di etero-integrare il precetto con l’unico limite di non poter ritenere aprioristicamente esclusi soggetti ulteriori come gli operatori del mercato ma a condizione di essere destinatari (e non meri indiretti beneficiari) dell’atto di regolazione.

La Corte non vincola l’interprete nella individuazione del criterio discretivo da utilizzare per individuare i soggetti nei confronti dei quali l’Autorità abbia esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali.

2.18 La ratio centrale della disciplina, quindi, si fonda sul beneficio che le categorie imprenditoriali ricevono dalla regolazione, dove quindi la preminenza del fattore di utilità rende superflua la frammentazione nelle due categorie, fermi restando gli ulteriori presupposti per l’effettiva assoggettabilità a tributo.

2.19 Pertanto, dopo la riforma del 2018, ciò che appare necessario appurare, stante la onnicomprensività della nozione soggettiva, è solo la circostanza dell’effettivo avvio nel mercato di riferimento de “l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge”.

3. Passando all’esame delle due questioni qui dedotte, lo stesso deve prendere le mosse dal primo motivo di appello – avente rilievo preliminare stante il relativo carattere processuale dell’eccezione riproposta -, che è fondato in ordine alla delibera generale.

3.1 Come recentemente affermato dalla Sezione (cfr. ad es. sentenze nn. 8710 del 6 ottobre 2023 e 9863del 17 novembre 2023), con posizione dalla quale non si ha motivo di discostarsi, le delibere impositive del contributo in questione presentano un «contenuto cogente, di immediata efficacia conformativa delle situazioni giuridiche dei soggetti incisi» che «a) individua in maniera analitica i soggetti tenuti, sia individuando il settore imprenditoriale di appartenenza (art. 1), sia l’individuazione del modo di calcolo, con riferimento ai bilanci depositati (art. 2), rendendo così immediata per i destinatari la comprensione della loro posizione rispetto all’obbligo; b) impone una serie di obblighi attuativi, sia di carattere finanziario (art. 3) che di tipo informativo (art. 4), da concludere entro i termini ivi indicati» (Cons. stato, Sez. VI, 22 maggio 2023, n. 5067 e 5 gennaio 2021, n. 124).

3.2 Ne deriva (come in detta sede già statuito) che il provvedimento che stabilisce la misura del contributo e le modalità del versamento è da ritenersi «atto immediatamente impugnabile, essendo stata pubblicato una volta completato l’iter per l’integrazione dell’efficacia tramite l’approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri e stante il suo contenuto immediatamente precettivo e conformativo delle situazioni giuridiche dei soggetti regolati».

3.3 Quanto al termine di impugnazione, esso decorre dal «momento della sua pubblicazione sul sito istituzionale, onde evitare diversi trattamenti nell’ambito delle stessa categoria imprenditoriale, in quanto una “divaricazione temporale, riguardante un medesimo provvedimento, non risulta tuttavia giustificata e predicabile, di fatto del resto avvantaggiando il destinatario individuale dell’atto” e svilendo la natura professionale della parte incisa che “è plausibilmente da ritenere – in ragione dei compiti che svolge – più che frequentemente (se non quotidianamente) impegnata nella consultazione del sito istituzionale dell’Autorità, onde risulta – di contro – meno plausibile che essa non abbia percepito per tempo l’intervenuta pubblicazione della deliberazione censurata, specie se si considera che essa non è stata un atto a sorpresa ma pur sempre il frutto conclusivo di un iter procedurale ampio e complesso” (così, Cons. Stato, VI, 7 agosto 2017 n. 3936)».

4. Nel caso di specie appare nella sostanza pacifico come il ricorso sia stato notificato oltre il termine decadenziale rispetto all’atto determinativo: ricorso principale notificato in data 1° giugno 2023, rispetto alla delibera impugnata n. 242/2022 relativa al contributo 2023, pubblicata in data 27 gennaio 2023, concernenti i presupposti di pagamento.

5. Per ciò che concerne il susseguente atto applicativo (nota trasmessa via pec in data 3 aprile 2023 al CAAT, recante “contributo per il funzionamento dell’Autorità regolazione dei trasporti Anno 2023”, con la quale ha chiesto al ricorrente di auto-dichiarare e pagare il contributo per l’anno 2023 entro il 28 aprile 2023), anche ritenendolo autonomamente rilevante, in quanto in grado di portare a definitiva conoscenza la debenza del contributo, l’appello è fondato in ordine al secondo motivo di appello, nel merito.

5.1 L’appellata e la sentenza impugnata, ed è questo il punto centrale della controversia, sostengono che l’attività svolta – in quanto avente ad oggetto la costruzione e gestione del mercato agro-alimentare all’ingrosso - non rientrerebbe nel novero dei soggetti tenuti alla contribuzione.

6. La tesi non è persuasiva.

6.1 In relazione al contributo in oggetto, è stato elaborato un concetto unitario, comprendente gli “operatori economici operanti nel settore del trasporto”, facendo così risaltare la ratio centrale della disciplina stessa, che si fonda sul beneficio che le categorie imprenditoriali ricevono dalla regolazione, dove quindi la preminenza del fattore di utilità rende superflua la frammentazione nelle due categorie, fermi restando gli ulteriori presupposti per l’effettiva assoggettabilità a tributo.

6.2 Pertanto, dopo la riforma del 2018, ciò che appare necessario appurare, stante la onnicomprensività della nozione soggettiva, è solo la circostanza dell’effettivo avvio nel mercato di riferimento de “l'esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge”, senza più alcun rilievo della posizione di soggetti regolati o di beneficiari.

6.3 In tale contesto, quindi, i nodi logistici dedicati al comparto agroalimentare sono soggetti agli adempimenti richiesti a tutti gli altri centri di smistamento e movimentazione merci.

6.4 L’odierna parte appellata ha assunto le vesti di un vero e proprio hub logistico del comparto ortofrutticolo, come emerge dalla relazione di gestione al 31 dicembre 2021, in cui si afferma che il “CAAT insieme ad altri 13 centri agro-alimentari con le risorse messe a disposizione dalla Legge 41/1986, rappresenta una valida risposta logistica al sistema distributivo delle merci che transitano presso i mercati italiani”. In pratica, “la Società CAAT S.c.p.A. gestisce l’intera struttura intervenendo per regolare il corretto svolgimento delle attività degli Operatori, Produttori e Movimentatori”.

6.5 Ciò trova conforto – a differenza di quanto rilevato dal Tar – nella norma dello statuto relativa all’oggetto sociale (art. 3 statuto), per cui il CAAT è una società consortile per azioni che persegue la costruzione e gestione del mercato agro-alimentare all’ingrosso, di interesse nazionale di Torino e di altri mercati agro-alimentari all’ingrosso comprese le strutture di trasformazione e condizionamento, nonché lo sviluppo di azioni promozionali in ordine al funzionamento e all’utilizzo di tali strutture, anche quale hub logistico per il sistema produttivo e distributivo infra e transregionale.

6.5.1 In particolare, poi, fra le attività di impresa è previsto che il CAAT si impegni a: “sostenere ogni iniziativa utile a promuovere la cultura della sicurezza sugli ambienti di lavoro dedicati allo scambio di merci, alla loro distribuzione e alla logistica”; “promuovere un equilibrato rapporto fra le parti sociali dedicate allo scambio di merci, alla loro distribuzione e alla logistica, anche mediante la lotta alle forme di sfruttamento e favorendo iniziative e buone pratiche”.

6.5.2 Sono quindi offerti servizi logistici messi a disposizione, come risulta dalle considerazioni poste sul sito per cui “in questi edifici sono presenti anche imprese che propongono servizi esclusivamente logistici, per fornire supporto a un’importante ed eterogenea clientela del Mercato che desidera occuparsi esclusivamente dell’acquisto delle merci, andando ad affidare il servizio di recepimento delle stesse, di frazionamento dei carichi (picking), di carico dei mezzi a destino – tenendo conto di una pluralità di tappe in regione e fuori – ad esperti di logistica che se ne fanno carico garantendo la catena del freddo e la puntualità della consegna ovunque questa debba avvenire. La clientela che ne fa richiesta può usufruire anche del servizio di fornitura del freddo, grazie alle celle frigo destinate allo stoccaggio di prodotti ortofrutticoli acquistati al CAAT o magari fuori, in produzione”.

6.5.3 Quindi emerge che trattasi di strutture che consentono ai grossisti insediati di dare risposte operative estremamente rapide rispetto alle esigenze di mercato e soprattutto della clientela, capaci cioè di adattarsi ai cambiamenti e alle urgenze di chi in poco tempo deve veicolare grandi quantità di merci in molte destinazioni. Le merci che transitano in queste strutture e che vengono caricate sui mezzi attraverso le rampe mobili di cui sono dotate raggiungono tutto il Piemonte, la Liguria e la Valle d’Aosta. Da alcuni anni, infine, si sono strutturati e si sono intensificati i rapporti commerciali con la Francia; l’ortofrutta del Centro Agro Alimentare di Torino riesce così a raggiungere le piattaforme di Nice e Lyon, da dove poi ripartiranno anche per la piazza di Parigi”. In tali strutture è dichiarato che nella fascia oraria che va dalle ore 00.00 alle ore 04.00 di ogni notte vi attraccano circa 100 bilici, moltissimi camion e furgonati più piccoli. In questo lasso di tempo vengono gestiti gli scarichi delle merci che arrivano dalle zone di produzione migliori della nostra nazione ma anche dall’estero.

7. Alle risultanze dell’attività in questione vanno applicati i criteri già enunciati dalla sezione in relazione all’attività di interporto e trasporto merci su strada, la quale deve intendersi ricompresa nell’ambito regolatorio attribuito ad ART.

Ne consegue che l’appellante rientra nell’ambito della delibera ART impugnata per la gestione di centri di movimentazione merci (interposti e operatori della logistica) ed anche, svolgendone servizi ancillari, nell’ambito dei servizi di trasporto di merci su strada connessi con autostrade, porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti.

Di qui, l’assenza di un affidamento tutelabile alla non assoggettabilità al contributo.

8. Con riferimento agli autotrasportatori ed agli operatori della logistica, la giurisprudenza di questa sezione ha evidenziato che: “In merito alla riconduzione delle imprese del settore nel contesto degli ambiti regolati, va rammentato come l’articolo 37, comma 2, lett. a), del d.l. n. 201 del 2011 attribuisca a ART la competenza “a garantire, secondo metodologie che incentivano la concorrenza, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali, nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti”. Vi è quindi una espressa indicazione normativa sulla necessità di garantire, tramite la regolazione, l’evocata mobilità delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti, che giustifica l’inclusione, per quando qui rilevante, delle imprese del settore nell’ambito dei soggetti beneficiari della regolazione.

8.1 In ordine agli operatori della logistica va aggiunto come l’art. 37 del d.lgs. n. 112 del 2015, “Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico”, abbia ulteriormente attribuito a ART le funzioni di regolazione dell’accesso equo e non discriminatorio agli impianti di servizio di cui all’articolo 13, comma 2, del medesimo decreto, ossia “scali merci, scali di smistamento e aree di composizione dei treni, ivi comprese le aree di manovra; aree, impianti ed edifici destinati alla sosta al ricovero ed al deposito di materiale rotabile e di merci; infrastrutture portuali, marittime e di navigazione interna collegate ai servizi ferroviari”. Altre competenze riguardanti le dette imprese sono ricavabili dal Reg (UE) n. 1315/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, sugli orientamenti dell'Unione per lo sviluppo della rete Transeuropea dei trasporti, in materia di strategia comunitaria per le reti Transeuropee dei trasporti (Reti TEN-T) che impone una azione regolatoria sull’accesso ai terminali merci presenti all’interno di porti (interni e marittimi) e aeroporti, prescrivendo che sia consentito a tutti gli utenti/operatori in modo non discriminatorio e con l’applicazione di tariffe trasparenti.

8.2 In relazione poi all’effettivo esercizio dei poteri regolatori di ART nel settore va notato come la catena logistica si articola in più segmenti funzionali e quindi gli obiettivi di ottimizzazione possono diversificarsi in funzione dei flussi operativi. Nell’ottica del trasporto e dei vari snodi che questo impone, è fondamentale l’intervento sulle modalità di collegamento dei nodi portuali con la rete stradale adeguatamente dimensionata, sulla corretta allocazione degli spazi, sulla gestione delle banchine portuali, ecc. Insomma, in un settore che si caratterizza per l’intermodalità, la necessità regolatoria emerge quando questa consente ai clienti del processo logistico un’offerta integrata ed ottimizzata di servizi.

8.3 Ciò premesso, sono molteplici le delibere di ART che hanno appunto inciso nella regolazione degli aspetti rilevanti della catena logistica e del trasporto intermodale. Ad esempio, in materia di accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture, agli scali merci e di smistamento ed ai servizi ferroviari, si può guardare alla delibera n. 70 del 31 ottobre 2014 e, in particolare, la misura n. 11 che ha disciplinato i servizi di manovra. È parimenti rilevante la delibera n. 18/2017 “Misure di regolazione volte a garantire l’economicità e l’efficienza gestionale dei servizi di manovra ferroviaria”, in tema di disciplina dei servizi di movimentazione del materiale rotabile tra i binari di stazione e gli impianti di movimentazione. Senza quindi proseguire oltre, appare provato come la concreta attività di regolazione sia stata avviata anche antecedentemente alla riforma di cui al d.l. 109 del 2018, momento dal quale il contributo è diventato concretamente esigibile dalle imprese di categoria.

8.4 Per quanto attiene poi all’attività di trasporto di merci su strada, rientra anch’essa tra i servizi regolati, come risulta dall’articolo 37, comma 2, lettera a), del d.l. n. 201/2011, che attribuisce a ART il compito di garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle “infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali” anche in “relazione alla mobilità […] delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti”. Inoltre, va evidenziata la disciplina dell’articolo 24, comma 5-bis, del Codice della strada che dispone che “Per esigenze di sicurezza della circolazione stradale connesse alla congruenza del progetto autostradale, le pertinenze di servizio relative alle strade di tipo A) sono previste, secondo le modalità fissate dall'Autorità di regolazione dei trasporti, […] dai progetti dell'ente proprietario ovvero, se individuato, del concessionario e approvate dal concedente, nel rispetto delle disposizioni in materia di affidamento dei servizi di distribuzione di carbolubrificanti e delle attività commerciali e 20 ristorative nelle aree di servizio autostradali di cui al comma 5-ter dell'articolo 11 della legge 23 dicembre 1992, n. 498, e successive modificazioni, e d'intesa con le regioni, esclusivamente per i profili di competenza regionale”.

8.5 Assodata quindi la spettanza ad ART di regolare attività riguardanti il settore del trasporto su strada, si può anche qui rilevare l’effettivo inizio della regolazione negli stessi termini illustrati per la logistica integrata, in quanto i servizi di trasporto di merci regolati sono principalmente quelli connotati da servizi logistici integrati, cioè i servizi di autotrasporto merci integrati con porti, stazioni ferroviarie, aeroporti e nodi di scambio intermodale (interporti). Infatti, l’attività di trasporto si va a connettere con le infrastrutture viarie e logistiche che consentono il carico, lo scarico, il trasbordo, etc., delle merci, in modo che il trasporto possa continuare anche attraverso modalità differenziate.

8.6 Ai fini del presente discorso, occorre altresì ricordare che con le delibere nn. 18 e 40 del 2017, ART si è dedicata ai servizi di manovra ferroviaria e ha avviato il procedimento inerente metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali; con la delibera n. 119/2017 ha approvato gli elementi per la definizione dello schema di concessione e sistema tariffario di pedaggio relativi alle tratte autostradali interessate.

8.7 Pertanto, anche in relazione al trasporto su strada, appare provato come la concreta attività di regolazione sia stata avviata antecedentemente alla riforma di cui al d.l. 109 del 2018, momento dal quale il contributo è diventato concretamente esigibile dalle imprese di categoria”.

9. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto accolto sotto entrambi i profili dedotti; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va dichiarata l’irricevibilità e l’infondatezza del ricorso di primo grado.

10. Sussistono giusti motivi, anche a fronte della complessità della questione, per compensare le spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara irricevibile nonché infondato il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AD ON, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

DE PO, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE PO	AD ON

IL SEGRETARIO