Pubblicato il 11/03/2026

N. 01975/2026REG.PROV.COLL.

N. 00161/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 161 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CO AR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, n. 323.

contro

Comune di San Marco Evangelista, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosanna Panariello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Caserta, non costituita in giudizio.

nei confronti

Arpa Campania - Agenzia Regionale per la Protezione Dell’Ambiente della Campania, non costituita in giudizio.

Con ricorso n. 161 del 2025:

per la richiesta di chiarimenti in sede di ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato - sez. IV n. 6848 del 2024.

Con ricorso per motivi aggiunti depositati in data 13 ottobre 2025:

per l’accertamento e la declaratoria di illegittimità dei seguenti atti: 1) della nota prot. 9356 dell’8.10.2025 con la quale è stata disposta la risoluzione della convenzione di concessione rep. n.4 del 30.12.2019; 2) ove lesivo dell’atto di avvio del procedimento del 29.9.2025; 3) di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso, conseguenziali non ancora conosciuto con riserva espressa di ulteriori motivi aggiunti/integrativi ove lesivi.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Marco Evangelista e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 il Cons. AU SE e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 20.6.2014 la società appellante depositava presso il Comune di San Marco Evangelista una " proposta per la progettazione definitiva ed esecutiva della costruzione e gestione del cimitero comunale " a cui faceva seguito, in data 22.1.2015, l'approvazione del progetto preliminare e la nomina del promotore.

In data 9.5.2018 il Comune pubblicava il bando di gara avente ad oggetto la " Progettazione esecutiva, direzione dei lavori e coordinamento sicurezza, la realizzazione dei lavori e la gestione dell'ampliamento del cimitero comunale di San Marco Evangelista ". La procedura di gara veniva aggiudicata alla società odierna appellante, con provvedimento n. 33395 del 5.12.2018 e successivo decreto n. 1022 del 16.01.2019 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti — Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata — SUA di Caserta. L'efficacia del provvedimento di aggiudicazione veniva dichiarata con determina n. 13 dell'11.04.2019.

Con delibera di Giunta Comunale n. 124 del 28.12.2019 veniva approvato il progetto definitivo presentato dalla società appellante e, in data 30.12.2019, veniva sottoscritto il contratto di concessione rep. 04/2019 avente ad oggetto " Progettazione esecutiva, costruzione e gestione dell'Ampliamento del Cimitero Comunale di San Marco Evangelista ".

2. Al fine di realizzare un impianto di cremazione di salme e resti mortali all’interno del cimitero, in data 20.5.2020, CO SC presentava istanza di autorizzazione unica ambientale (AU).

In data 23.6.2021 la Regione Campania disponeva la sospensione del procedimento di autorizzazione ambientale sul presupposto dell'applicabilità della previsione dell'art. 1, comma 61, della legge regione Campania n. 27/2019 che prevedeva la sospensione della realizzazione di nuovi impianti crematori.

Il Comune di San Marco Evangelista, con determinazione n. 76 del 10.11.2021, disponeva conseguentemente la sospensione del procedimento di concessione.

3. La società appellante impugnava, quindi, dinanzi al T.a.r. per la Campania, sia la presupposta nota regionale del 23.06.2021, di sospensione del procedimento per il rilascio della AU, sia la successiva determinazione n. 76 del 10.11.2021, con la quale, come detto, veniva disposta la sospensione del procedimento di affidamento in concessione nel suo complesso, in base al progetto definitivo presentato.

Con sentenza n. 6100 del 2022, depositata il 3 ottobre 2022 e notificata in pari data, il T.a.r. rigettava il ricorso.

4. La società appellante, quindi, impugnava la predetta sentenza innanzi a questo Consiglio di Stato che, con sentenza n. 6848 del 30 luglio 2024, respingeva l’appello.

5. CO SC presentava, dunque, innanzi al Consiglio di Stato richiesta di chiarimenti ai sensi dell’art. 112, comma 5 c.p.a. con conseguente accertamento dell’obbligo del Comune di definire il procedimento con un provvedimento espresso.

Il Comune di San Marco Evangelista e la Regione Campania si costituivano regolarmente in giudizio, contestando l’avverso ricorso e chiedendone il rigetto.

6. Successivamente il Comune di San Marco Evangelista adottava la determinazione n. 9/2025 del 21.2.2025, con cui ha riattivato la concessione in favore della società ricorrente seppur con la specificazione che “ con riferimento al formo crematorio occorre attendere gli esiti della Conferenza dei servizi decisoria in merito all’Autorizzazione Unica Ambientale, attualmente pendente presso la Provincia di Caserta – Settore Ambiente ed Ecologia – Servizio AU” e di riservare ogni ulteriore provvedimento all’esito della chiusura della citata Conferenza dei Servizi decisoria ”.

In data 27.3.2025 si concludevano positivamente i lavori della Conferenza dei Servizi decisoria con riserva della Provincia di Caserta di adottare la Determinazione Dirigenziale di AU, demandando al Comune di San Marco Evangelista il rilascio del provvedimento finale di AU ai sensi del DPR 59/2013.

La Provincia di Caserta ha, quindi, adottato la determinazione n. 873/2025 del 30.5.2025, assunta al protocollo 29403 del 6.6.2025 con cui ha aggiornato ai sensi e per gli effetti del d.P.R. n. 59/2013 e del nuovo Piano Regionale l’AU n. 357/2024 del 14.3.2024 in favore della società ITALGECO.

7. Nell’ambito del sopra citato giudizio il Comune di San Marco Evangelista ha, tuttavia, depositato in data 29.9.2025 la comunicazione di avvio del procedimento per la risoluzione della convenzione per variante sostanziale (prot. n. 8916 del 29.9.2025) e il provvedimento di sospensione di rilascio dell’AU (prot. 8933 del 29.9.25025).

Il Comune di San Marco Evangelista ha, conseguentemente, in data 8.10.2025, risolto il contratto stipulato con la ricorrente.

8. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 13 ottobre 2025, la società ricorrente ha impugnato tale provvedimento, chiedendo dichiararsi la nullità per violazione ed elusione del giudicato, rappresentato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6848 del 2024.

9. Alla camera di consiglio del 13 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Tanto premesso in punto di fatto, il ricorso per chiarimenti r.g. 161 del 2025 è inammissibile per le ragioni di seguito esposte.

10.1. Parte ricorrente chiede, ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a., i chiarimenti in relazione ad una sentenza di questo Consiglio di Stato (la n. n. 6848 del 2024) che, però, ha respinto l’appello, confermando la sentenza di primo grado, senza modificare l’effetto conformativo.

Sul punto l’art. 113, comma 2, c.p.a. prevede che “ Il ricorso si propone, nel caso di cui all’articolo 112, comma 2, lettere a) [sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato] e b), al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta; la competenza è del tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado ”.

La norma citata, quindi, prevede che, in presenza di un ricorso per ottemperanza, proposto anche ai sensi dell’art. 112, comma 5 c.p.a., la competenza è del Consiglio di Stato solo la sentenza di primo grado viene riformata o se, in caso di conferma della stessa, viene modificato l’effetto conformativo (sul punto, in questi termini, Cons. Stato, Ad. plen., 11/08/2023, n. 15).

10.2. Nel caso di specie, il T.a.r. ha respinto il ricorso presentato dalla società ricorrente avverso il provvedimento comunale del 4.11.2021 e la presupposta nota regionale del 23.6.2021, aventi ad oggetto la sospensione del procedimento autorizzativo per il rilascio dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera ex art. 269 del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente), nonché la determinazione comunale n. 76 del 10.11.2021 con cui, sul presupposto che il progetto definitivo posto a base di gara prevedeva anche la realizzazione di un tempio crematorio, è stata disposta la conseguente sospensione dell’intera procedura relativa al predetto affidamento “ in via cautelativa ed in applicazione del principio della leale collaborazione anche nell’interesse del promotore, al fine di evitare che gli esborsi economici legati alla prosecuzione del procedimento possano essere vanificati dall’assunzione di determinazioni regionali difformi da quanto contenuto nel progetto definitivo di cui alla delibera di Giunta Comunale n. 124 del 28-12-2019… ”.

Il T.a.r. ha respinto il ricorso, in particolare, perché la sospensione disposta dall’art. 1, comma 61, della l. reg. n. 27 del 30.12.2019, richiamata a fondamento degli atti impugnati, era applicabile alla presente fattispecie, in quanto la norma era entrata in vigore in data 1.1.2020, quindi prima della conclusione del procedimento autorizzativo attivato dalla società ricorrente con istanza del 20.5.2020.

10.3. Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 6848 del 2024, nel respingere l’appello, ha confermato la sentenza del T.a.r., confermando l’applicabilità ius superveniens alla presente fattispecie.

La ricorrente, con l’odierno ricorso proposto ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a., valorizza la seguente parte della sentenza di questo Consiglio: “ Nel caso di specie, peraltro, è doveroso ribadire che la normativa sopravvenuta non ha inciso sulla validità del contratto, ponendo la discussa questione dell’ammissibilità della nullità sopravvenuta, ma si è limitata solo a sospendere gli effetti del contratto in attesa della sistemazione complessiva della materia, e questo perché la realizzazione dell’impianto crematorio era divenuto in seguito a variante parte del progetto definitivo (senza successiva istanza di revisione del relativo PEF) e sul punto non potevano non riverberare gli effetti della legittima sospensione del procedimento autorizzativo di AU intervenuta, come visto, in base a una specifica norma entrata in vigore prima della istanza stessa di autorizzazione ”.

Il ricorrente chiede, quindi, a questo Consiglio di Stato chiarimenti in ordine alla modalità di esecuzione della sentenza del C.d.S. n.6848/2024 e se il Comune di San Marco Evangelista debba riattivare o meno la concessione e soprattutto in che termini .

Ritiene il Collegio, tuttavia, che tale richiesta, ai sensi dell’art. 113, comma 2, c.p.a., debba, in ogni caso, essere proposta innanzi al T.a.r., perché non è stato modificato l’effetto conformativo derivante dalla sentenza di primo grado. Questo Consiglio si è limitato semplicemente a precisare che l’effetto sospensivo che ha colpito il procedimento non può che riverberarsi anche sul contratto e, in particolare, sul suo concreto espletamento.

Ne deriva, dunque, che il ricorso per chiarimenti, ex art. 112, comma 5, c.p.a., è inammissibile.

11. Passando ad esaminare il ricorso per motivi aggiunti, presentato in data 13 ottobre 2025, parte ricorrente ha chiesto l’accertamento e la declaratoria di illegittimità della nota prot. 9356 dell’8.10.2025 con la quale è stata disposta la risoluzione della convenzione di concessione rep. n.4 del 30.12.2019, per violazione ed elusione del giudicato derivante dalla citata sentenza di questo Consiglio di Stato n. 6848 del 2024.

11.1. Ai fini della decisione della presente controversia e della disamina delle censure articolate dalla ricorrente, giova premettere alcune considerazioni di carattere generale sulla portata del giudicato amministrativo e sull’ambito del giudizio di ottemperanza.

In punto di diritto, si osserva che la “… portata precettiva della pronuncia […] dipende, in termini generali, dal contenuto concreto della domanda e dall’oggetto della statuizione del Giudice. Infatti, la portata precettiva del giudicato varia in relazione al contenuto dell’accertamento e ai motivi che sorreggono (v., in termini generali, Cassazione civile, Sezioni unite, 12 dicembre 2014, n. 26242 e n.26343, le cui affermazioni hanno portata generale e possono mutuarsi –quanto meno in parte qua – anche nel sistema processuale amministrativo), con la conseguenza che la correlazione tra oggetto della domanda e oggetto della pronuncia è solo tendenziale. In particolare, l’estensione e la portata del giudicato dipendono dal motivo portante della pronuncia in relazione ai motivi specificamente dedotti dalla parte .” (Cons. Stato, Sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2359, Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2024 n. 3641).

11.2. Costituisce, pertanto, espressione di un orientamento consolidato di questo Consiglio l’affermazione secondo cui la portata effettiva del giudicato va ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, che vanno inoltre correlate ai dati oggettivi di identificazione delle domande (causa petendi e petitum) proposte dalla parte ricorrente, considerando che il potere residuo dell'amministrazione in sede di riedizione del potere dopo una pronuncia di annullamento va delimitato con riferimento al tipo di vizio riscontrato e che, in ogni caso, l’effetto conformativo si estende all’obbligo di porre in essere una attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia da eseguire (da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 23 giugno 2023, n. 6187, Id., Sez. VI, 19 maggio 2023, n. 5002; Id., Sez. VI, 12 luglio 2022, n. 5880; per tutte Cons. Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013 n. 2).

12. Svolte le precedenti premesse, può procedersi a delineare il contenuto del giudicato di cui si domanda l’esecuzione e, al contempo, di verificare se e quale sia il contenuto di accertamento della sentenza di cui si domanda l’ottemperanza.

12.1. Come visto, con il ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente chiede dichiararsi la nullità del provvedimento con cui il comune ha risolto il contratto di concessione, provvedimento chiaramente sopravvenuto rispetto alla sentenza n. 6848 del 2024 di questo Consiglio di Stato.

In relazione al contratto di concessione, questo Consiglio, al punto 8, ha evidenziato che le conclusioni raggiunte in relazione al provvedimento di sospensione del procedimento di A.u.a. devono applicarsi anche al contratto di concessione già stipulato (in data 30.12.2019), i cui effetti sono stati sospesi con provvedimento del Comune n. 76 del 10.11.2021.

Questo Consiglio ha poi ribadito che la normativa sopravvenuta non ha inciso sulla validità del contratto, ponendo la discussa questione dell’ammissibilità della nullità sopravvenuta, ma si è limitata solo a sospendere gli effetti del contratto in attesa della sistemazione complessiva della materia, e questo perché la realizzazione dell’impianto crematorio era divenuto, in seguito a variante, parte del progetto definitivo (senza successiva istanza di revisione del relativo PEF) e sul punto non potevano non riverberare gli effetti della legittima sospensione del procedimento autorizzativo di AU intervenuta, come visto, in base a una specifica norma entrata in vigore prima della istanza stessa di autorizzazione.

Dal giudicato è, dunque, emersa la legittimità del provvedimento del Comune, di sospensione temporanea degli effetti del contratto, con salvezza del potere di determinazione dell’ente successivamente al giudicato.

12.2. Il Comune, successivamente, ha disposto la sospensione del procedimento per il rilascio dell’AU (prot. 8933 del 29.9.2025) e la risoluzione del contratto perché l’impianto di cremazione da realizzare (due linee di cremazione anziché una sola linea in osservanza del nuovo Piano Regionale degli impianti crematori della Campania e dell’AU approvata dalla Provincia di Caserta) integrerebbe una variante sostanziale rispetto a quello previsto dal progetto definitivo allegato al contratto e quindi dal contratto).

12.3. Parte ricorrente ha contestato tale profilo, ritenendo l’esercizio del potere di risoluzione arbitrario perché (cfr., memoria del 24 ottobre 2025) il Comune avrebbe:

- illegittimamente risolto direttamente il contratto senza pronunciarsi espressamente e preventivamente (o contestualmente) attraverso il SUAP sulla presa d’atto dell’AU provinciale n.873/2025 ovvero sul diniego di AU per presunta modifica sostanziale;

- illegittimamente risolto il contratto senza pronunciarsi espressamente e esaustivamente sulle osservazioni prodotte con la 1^ nota del 7.10.2025;

- illegittimamente sospeso sine die , nell’atto di avvio di risoluzione contrattuale del 29.9.2025, il procedimento di rilascio dell’AU già approvato dalla Provincia di Caserta;

- illegittimamente omesso di valutare la istanza di revisione del PEF in favore del Comune di San Marco (con la 2^ linea il Comune avrebbe incassato di più sulle cremazioni aggiuntive a quelle previste nel PEF originario) ex art.182 comma 3 del d.lgs. 50/2016 prima di procedere alla risoluzione (vd. 3^ nota dell’8.10.2025);

- illegittimamente omesso di valutare la istanza fatta, solo in via subordinata, di modifica in riduzione della concessione (stralciando il forno crematorio e lasciando la sola attività di realizzazione dell’ampliamento cimiteriale) prima di procedere alla risoluzione (vd. 2^ nota dell’8.10.2025);

- illegittimamente risolto direttamente ed anticipatamente il contratto di convenzione in concessione in data 8.10.2025 in soli 9 giorni dall’avvio del procedimento, nonostante il responsabile di settore del Comune di San Marco Evangelista nell’avviare il procedimento di risoluzione in data 29.9.2025 aveva dato 10 giorni per le osservazioni di ITALGECO e si era dato ulteriori 30 giorni (successivi ai suddetti 10 gg per le osservazioni ovvero in tutto 40 giorni) per concludere il procedimento di risoluzione.

13. Si tratta, all’evidenza, di contestazioni attinenti all’esercizio di un nuovo potere del Comune che è contestato nella sua autonomia, indipendentemente da quanto evidenziato nelle sentenze di primo grado e di questo Consiglio di Stato.

Ritiene pertanto il Collegio che vada respinta la domanda di nullità della risoluzione del contratto disposto dal Comune, non sussistendo alcuna inottemperanza da parte del Comune, in quanto il potere del Comune è stato esercitato nei tratti lasciati liberi dal giudicato (cfr., Cons. Stato, Ad. pl. n. 11 del 2016).

Potendosi interpretare la domanda articolata nei motivi aggiunti anche come azione di annullamento spetterà, pertanto, al T.a.r. in sede di cognizione di scrutinare le singole censure articolate dai ricorrenti, in quanto non si configurano le condizioni di ammissibilità del giudizio di ottemperanza.

Sul punto, va evidenziato che: “ Nel caso in cui il giudice dell'ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall'amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, dichiarandone così la nullità, a tale dichiarazione non potrà che seguire la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda ”. Viceversa, in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell'azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione. Ciò appare consentito dall'art. 32, co. 2, primo periodo, cpa, in base al quale " il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali ", e la conversione dell'azione è ben possibile - ai sensi del secondo periodo del medesimo comma - " sussistendone i presupposti ".” (cfr., Cons. Stato, Sez. IV, n. 2359 del 2025, cit., Cons. Stato, Ad. Plen., 15 gennaio 2013, n. 2).

Conseguentemente va disposta la riassunzione del giudizio innanzi al T.a.r. per la Campania (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 dicembre 2023 n. 11157, §§. 10.2. e 10.3.; sez. IV, 30 agosto 2023, n. 8050, §. 13; Cons. Stato, sez. VI, 30 agosto 2021 n. 6114, §. 16; sez. VI, 5 ottobre 2020 n. 5800).

In quella sede, il T.a.r. valuterà, in piena autonomia di giudizio, se il provvedimento di risoluzione del contratto sia o meno legittimo sulla base delle censure articolate da parte ricorrente (Cons. Stato, Ad. plen., n. 2/2013).

19. In conclusione, la domanda di nullità va respinta, mentre, relativamente alla riqualificata domanda di annullamento, va dichiarata l’incompetenza funzionale di questo Consiglio e la competenza funzionale del T.a.r. per la Campania, innanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto nel termine di legge.

14. Le spese vanno compensate per metà e per metà poste a carico di parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso rg. 161 del 2025, integrato dai motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

a) Dichiara inammissibile il ricorso rg. n. 161 del 2025;

b) Dichiara, in relazione al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 13 ottobre 2025, l’incompetenza del Consiglio di Stato sulla domanda di annullamento, indicando quale giudice competente il Tribunale amministrativo regionale per la Campania.

c) Condanna CO AR al pagamento della metà delle spese di lite in favore del Comune di San Marco Evangelista e della Regione Campania per complessivi € 5.000,00 (per complessivi € 2.500 per ciascun ente), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

AU SE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU SE	VI NE

IL SEGRETARIO