N. 08937/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 09/03/2026
N. 01853 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08937/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8937 del 2025, proposto da Società
Cooperativa Italiana di Ristorazione – RF S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2D245363C, rappresentato e difeso dall'avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia per il Diritto allo Studio Universitario dell'Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Spinelli, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, piazza dell'Orologio 7;
nei confronti N. 08937/2025 REG.RIC.
EA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimino Crisci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima)
n. 739/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di EA S.r.l. e dell'Agenzia per il Diritto
Allo Studio Universitario dell'Umbria;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. Giovanni
LU e uditi per le parti gli Avvocati Eugenio Dalli Cardillo e Massimino Crisci; vista altresì l'istanza di passaggio in decisione depositata dall'Avv. Daniele Spinelli.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 739/2025 il T.A.R. dell'Umbria ha respinto il ricorso proposto dall'odierna appellante per l'annullamento della determinazione dirigenziale n. 391 del 29 aprile 2025, con la quale l'A.Di.S.U. – Agenzia per il diritto allo studio universitario dell'Umbria ha aggiudicato ad EA s.r.l. la procedura telematica aperta per l'affidamento del servizio di ristorazione presso la mensa del Polo universitario ospedaliero S. M. Misericordia di Perugia per il periodo 2024-2028, nonché degli atti ad essa connessi. N. 08937/2025 REG.RIC.
L'indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.
Si sono costituite in giudizio, per resistere al ricorso, la stazione appaltante e la controinteressata.
Con ordinanza n. 4392/2025 la Sezione ha preso atto della rinunzia, da parte dell'appellante, alla domanda di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata, originariamente proposta.
Il ricorso in appello è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 26 febbraio 2026.
2. L'odierna appellante si è classificata seconda nella gara relativa all'affidamento del servizio di ristorazione presso la mensa del Polo universitario ospedaliero S. M.
Misericordia di Perugia per il periodo 2024-2028.
Ha quindi impugnato davanti al T.A.R. dell'Umbria l'aggiudicazione disposta in favore della prima graduata, EA S.r.l.
Le censure hanno riguardato presunti difetti compilativi dell'offerta avversaria, vale a dire:
- l'omessa indicazione del “codice ricetta” e del “codice derrata”;
- l'omessa accettazione della clausola sociale;
- l'inversione dei costi della sicurezza - 3600 euro - con i costi della manodopera -
340.000 euro, poi corretta a seguito di soccorso istruttorio; nonché:
- l'omessa verifica di anomalia (pure doverosa su una voce retributiva inferiore alla soglia di 359.000 stimata da ADISU negli atti di gara);
- l'impropria modifica in sede di giustificativi di detti importi.
Il T.A.R., con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.
3. RF ha quindi impugnato l'indicata sentenza deducendo tre motivi di appello. N. 08937/2025 REG.RIC.
Il primo motivo di appello critica la sentenza gravata nella parte in cui ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado, relativo all'attivazione del soccorso istruttorio in relazione all'indicazione, nell'offerta economica di EA, del costo per la manodopera.
In particolare, a fronte dell'indicazione di un costo per la manodopera pari ad euro tremilaseicento, e alla contemporanea indicazione di costi per la sicurezza aziendale pari ad € 340.000,00, EA, a seguito di richiesta di chiarimenti formulata dalla stazione appaltante, ha spiegato che per mero errore materiale le due voci di costo erano state invertite, dovendosi imputare evidentemente la prima indicazione (€
3.600,00) ai costi per la sicurezza aziendale e la seconda (€ 340.000,00) al costo per la manodopera.
L'appellante critica la sentenza impugnata, deducendo tra l'altro che “La volontà dell'impresa appellata, pertanto, non è stata ricostruita sulla base di elementi intrinseci alla sua offerta, ma solo ed esclusivamente grazie alle dichiarazioni rese dall'impresa stessa a seguito dell'illegittima attivazione del soccorso istruttorio, ex art. 101, 3° comma, d.lgs. n. 36/2023”.
4. Il mezzo è infondato.
Il soccorso istruttorio ha risolto un evidente errore materiale di compilazione dell'offerta.
In particolare, i chiarimenti resi dall'offerente non hanno modificato né alterato il complessivo significato economico della stessa: limitandosi a confermare gli importi inizialmente dichiarati, mediante correzione dell'errore materiale di imputazione alle singole voci.
Le ricostruzioni alternative avanzate da RF, che allega la possibile esistenza di spiegazioni e significati diversi dell'originaria offerta (e del successivo chiarimento), appaiono, di contro, solo congetturali, in quanto si sforzano di ipotizzare possibili significati diversi ed ulteriori che comunque non trovano conferma obiettiva in quanto N. 08937/2025 REG.RIC.
documentato dagli atti, specie a fronte dell'inequivoco dato dell'obiettiva identità complessiva dell'offerta risultante dai chiarimenti rispetto a quella originariamente presentata.
La coerenza del valore assoluto risultante dai chiarimenti conferma anzi la tesi dell'errore materiale.
In argomento è sufficiente richiamare la più recente giurisprudenza di questo
Consiglio di Stato in materia di ambito di applicabilità dell'istituto del soccorso istruttorio, come disciplinato dall'invocato art. 101 del d. lgs. n. 36 del 2023: “Il soccorso istruttorio, delineato dall'art. 101 del d.lgs. 36 del 2023, pur configurandosi come uno strumento volto a garantire la massima partecipazione e a correggere errori di natura formale e/o documentale, incontra un limite invalicabile nell'offerta tecnica ed economica, il cui contenuto non è suscettibile di alcuna integrazione o modifica successiva alla scadenza del termine di presentazione. La finalità del chiarimento sui contenuti dell'offerta richiesto dalla Stazione appaltante non è quella di integrare o sanare, ma esclusivamente di interpretare quanto già compiutamente formulato entro i termini di gara. In tal senso, ogni elemento costitutivo dell'offerta tecnica e/o economica deve risultare presente, inequivoco e completo al momento della sua presentazione, essendo ogni successiva integrazione contraria ai principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa” (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 99/2026).
Nel caso di specie il soccorso istruttorio non ha consentito alcuna modifica od integrazione dell'offerta, ma unicamente un chiarimento sulla compilazione della stessa, finalizzato a comprendere l'esatta allocazione delle voci di costo (senza modifica dei relativi importi), a fronte di un errore materiale immediatamente e facilmente riconoscibile, rispetto ad un dato già compiutamente indicato (e non modificato in sede di chiarimenti) nell'originaria formulazione dell'offerta.
Il motivo è quindi infondato. N. 08937/2025 REG.RIC.
5. Con il secondo motivo di gravame l'appellante critica il capo della sentenza impugnata che ha respinto il motivo del ricorso di primo grado con cui veniva censurata l'impropria modifica in sede di giustificativi di detti importi.
Il mezzo deduce, in particolare, che “EA, nei propri giustificativi, aveva “diluito”
l'importo dichiarato in sede di soccorso istruttorio a titolo di costi della manodopera, pari a 340.000,00 euro, in un orizzonte temporale di quattro anni e mezzo, comprensivo dell'eventuale periodo di proroga di sei mesi previsto dall'art. 3 del
Disciplinare di gara”.
Il motivo è infondato.
Le deduzioni dell'appellante non superano infatti il rilievo (correttamente valorizzato dalla sentenza impugnata) per cui dalla tabella presente all'articolo 3, pp. 5 e 6, del
Disciplinare di gara emerge che il valore complessivo della gara, per la durata di 4,5 anni, è di euro 1.499.974,65, “di cui COSTI MANODOPERA € 359.993,92”.
Dunque, quest'ultimo valore non può che riferirsi – per tabulas - alla durata di 4,5 anni, il che giustifica la rimodulazione dei costi sui 4 anni effettuata attraverso i giustificativi.
Peraltro, posto che l'eventuale rilievo dell'improprietà o dell'inattendibilità dei giustificativi ridonda (unicamente) in punto di anomalia dell'offerta, RF nulla ha dedotto a dimostrazione della effettiva insostenibilità economica dell'offerta avversaria.
L'appellante critica questo rilievo da parte del primo giudice, osservando che “Non era questo, però, il fulcro del motivo aggiunto sollevato da CIRFOOD, che si appuntava, come si è ampiamente dedotto, sull'illegittimità dell'ulteriore modifica che EA ha apportato al costo della manodopera (e ai costi della sicurezza aziendale) in sede di verifica dell'anomalia”.
Sfugge però a tale prospettazione che la deduzione dell'asserita modifica dell'offerta in sede di giustificativi potrebbe avere un suo rilievo invalidante ove tale modifica sia N. 08937/2025 REG.RIC.
funzionale a superare un profilo di insostenibilità economica, stante la fase della procedura di gara.
In altre parole, ove la denunciata modifica fosse stata realmente eseguita, ciò si sarebbe dovuto tradurre, considerata la fase procedimentale e l'oggetto della relativa valutazione della stazione appaltante, in un illegittimo tentativo di incidere sul giudizio di anomalia.
Non si è avuta in ogni caso, neppure in questo caso, alcuna modifica dell'offerta originaria, ma unicamente l'illustrazione della sostenibilità della stessa alla luce della durata dell'appalto come prevista dalla legge di gara.
È pertanto da condividere, in quanto immune dal vizio dedotto con il motivo in esame,
l'affermazione del primo giudice secondo la quale “Mentre, quindi, il primo valore
(prezzo offerto) era riferito alla durata base del contratto, pari a quattro anni, le due voci (costo manodopera e oneri aziendali) erano da intendersi riferite, anche alla luce della disciplina di gara sopra riportata, alla durata complessiva del contratto, comprendente pure l'eventuale proroga semestrale”.
Le giustificazioni rese sono, in altre parole, del tutto coerenti con la formulazione dell'offerta alla luce della durata del contratto come prevista dalla legge di gara.
6. Con il terzo ed ultimo motivo di gravame l'appellante critica il capo della sentenza impugnata che ha respinto il motivo del ricorso di primo grado con cui la ricorrente aveva dedotto che “EA non aveva redatto la propria offerta in maniera conforme al punto n. 2 del Modello per la presentazione dell'offerta tecnica (doc. n. 11), ai sensi del quale tutti i partecipanti alla selezione erano tenuti ad accludere alle rispettive relazioni progettuali, a pena di esclusione, degli appositi file (detti “file di supporto”), in formato .xls o .csv, contenenti l'elenco dei “codici derrata” (uno per ogni prodotto alimentare offerto) e dei “codici ricetta” (uno per ogni ricetta inserita nei menu)”.
Anche questo motivo è infondato, per l'assorbente ragione che l'appellante non supera l'obiezione svolta nella sentenza gravata sulla tassatività delle cause di esclusione, e N. 08937/2025 REG.RIC.
sul fatto che le censura non segnala un difetto di caratteristiche essenziali dell'offerta avversaria (tanto che la stessa è stata stimata anche in relazione ai profili intercettati dai diversi codici in questione).
Il mezzo, richiamando (in negativo) l'art. 82 del d. lgs. n. 36 del 2023, afferma che
“Tale norma, invece, non stabilisce che una causa di esclusione prevista da un allegato al Disciplinare debba considerarsi tamquam non esset nel caso in cui non sia richiamata espressamente dal documento “principale””: ma non indica sulla base di quale fondamento normativo la violazione di una allegato al Disciplinare dovrebbe comportare per ciò solo l'esclusione dalla gara, indipendentemente dal suo rilievo sostanziale in termini di caratteristiche dell'offerta e di sua valutazione.
L'appellante invoca altresì l'art. 16 del Disciplinare di gara, che sancisce l'esclusione per l'ipotesi di “mancata osservanza, nella formulazione dell'offerta tecnica, delle caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara”: tuttavia, come già chiarito, non può convenirsi con la qualificazione in termini di “caratteristiche minime” dei
“codici ricetta” e dei “codici derrata”, proprio perché l'offerta della controinteressata
è stata valutata anche in relazione alle caratteristiche sintetizzate dai codici richiamati.
Dal che l'infondatezza dell'assunto, contenuto nella memoria di replica della parte appellante, secondo cui “le evidenziate carenze dell'offerta progettuale di EA non attengono a profili meramente formali, ma sostanziali, che erano punite dalla lex specialis con l'irrogazione della sanziona espulsiva”.
7. Alla luce delle superiori considerazioni, dirimenti nel senso dell'infondatezza del motivo in esame e della corrispondente censura avanzata in primo grado, non ha alcun rilievo la questione agitata al punto 3. (pagg. 32 e seguenti del ricorso in appello) del motivo in esame, relativa alla esemplificazione dell'omissione dei ridetti codici in relazione ai prodotti ittici, posto che la stessa appellante chiarisce in proposito che
“Quello dei prodotti ittici, come si è già detto, era un semplice esempio, che
CIRFOOD aveva portato per avvalorare la fondatezza della censura”. N. 08937/2025 REG.RIC.
Nel merito della questione, poi, l'appellante non spiega per quale ragione, e sulla base di quale fondamento normativo, “il fatto che la qualità e la varietà dei menù offerti fosse oggetto di attribuzione di punteggio premiale non esclude che la fornitura dei prodotti necessari per la loro preparazione costituisse, invece, un requisito indispensabile per poter accedere alla gara” (stante la già delibata infondatezza della costruzione posta a fondamento del mezzo, come sopra scrutinata).
8. Il ricorso in appello è infondato e come tale deve essere respinto.
Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge
Condanna l'appellante al pagamento, in favore delle parti appellate costituite, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro settemila/00, oltre accessori come per legge, in ragione di euro tremilacinquecento/00 oltre accessori per ciascuna parte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
LE RA, Presidente
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giovanni LU, Consigliere, Estensore
Angelo Roberto Cerroni, Consigliere
Enzo Bernardini, Consigliere N. 08937/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Giovanni LU
IL PRESIDENTE
LE RA
IL SEGRETARIO