Pubblicato il 26/02/2026

N. 01532/2026REG.PROV.COLL.

N. 08763/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8763 del 2023, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Bassano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12 è domiciliato;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima), -OMISSIS-resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il consigliere UC EL RI e udito per parte appellante l’avvocato Paolo Bassano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni asseritamente patiti dall’appellante in conseguenza del mancato impiego operativo in missioni all’estero, dal 2012 al 2017.

2. I fatti rilevanti per la decisione della causa possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante, dal 2001 in servizio presso il 1° Reggimento Carabinieri Paracadutisti “Tuscania”, ha partecipato fino al 2010 a numerose missioni operative all’estero, riportando valutazioni di servizio positive;

- nel maggio 2011, in occasione delle visite mediche di accertamento dell’idoneità all’impiego in missioni estere, è stata riscontrata la sua positività ai cataboliti urinari dei cannabinoidi, con conseguente giudizio di non idoneità;

- a seguito di tale accertamento è stato avviato un procedimento disciplinare di stato, che si è concluso con l’irrogazione della sanzione della sospensione dall’impiego per mesi quattro (provvedimento prot. 326776/D-3-5 del 17 maggio 2012), che è stata scontata dal 17 maggio al 23 settembre 2012;

- con sentenza n. 4205 del 2018 di questo Consiglio, la sanzione è stata annullata per violazione dell’art. 1392, comma 4 del d.lgs. 66 del 2010, in ragione dell’intervenuta estinzione del procedimento disciplinare, nelle more del suo svolgimento, per mancato compimento di atti di procedura durante 108 giorni.

3. Nel presente giudizio, proposto ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a. dopo il passaggio in giudicato della predetta sentenza, il ricorrente domanda il risarcimento del danno subito per effetto del mancato impiego in missioni operative all’estero nel periodo 2012–2017.

3.1. Secondo il militare, tale esclusione sarebbe causalmente riconducibile alla medesima vicenda oggetto della sanzione annullata e integrerebbe un’illegittima misura sanzionatoria accessoria, che avrebbe protratto in via di fatto gli effetti del provvedimento disciplinare fino al 24 maggio 2017 (quando finalmente è stato nuovamente inviato in missione in Afghanistan).

3.2. Egli domanda, pertanto, il risarcimento del danno da lucro cessante, quantificato in circa € 144.400,00 – corrispondenti alle diarie estere che avrebbe conseguito nel quinquennio considerato – ovvero, in subordine, da perdita di chance di essere destinato alle missioni all’estero, da liquidarsi in via equitativa.

4. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto integralmente il ricorso, rilevando che:

- l’annullamento della sanzione disciplinare è intervenuto per vizio meramente formale, senza alcuna statuizione sul merito dell’addebito;

- il mancato impiego all’estero è riconducibile a valutazioni discrezionali di opportunità, alla luce di un fatto – l’uso, seppur episodico, di sostanze stupefacenti – non contestato nella sua materialità e potenzialmente incidente sull’affidabilità e sull’idoneità psicofisica dell’interessato;

- la scelta dell’amministrazione è stata, inoltre, giustificata in ragione di una pluralità di circostanze concorrenti (presentazione di documentazione inidonea al rinnovo del passaporto di servizio, preferenza accordata ad altri militari, periodi di assenza per malattia, criteri di turnazione);

- non risultano, in definitiva, dimostrati né il nesso causale, né il danno subito.

5. L’interessato ha proposto appello, affidato ai seguenti motivi:

I. « Violazione dell’art. 113 terzo comma Cost. e dell’art. 30 commi 3° e 5° c.p.a. Violazione della presunzione di non colpevolezza. Violazione del principio di tassatività delle sanzioni disciplinari militari, del principio di previa contestazione e del diritto di difesa posti dagli artt.1353 e 1370 del Codice dell’Ordinamento Militare. Violazione del diritto di azione e di difesa posti dall’art. 24 primo e secondo comma Cost. Violazione del principio di imputabilità dell’illecito disciplinare solo a titolo di colpa o dolo. Travisamento dei fatti di causa. Illogicità della motivazione »;

II. « Omesso esame delle doglianze del ricorrente e delle giustificazioni del Comando del Reggimento. Carenza di motivazione »;

III. «Ulteriore travisamento dei fatti di causa. Carenza e illogicità della motivazione »;

IV. « Violazione dell’art. 40 primo e secondo comma cod. pen. e delle regole di accertamento del nesso di causalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 secondo e quinto comma c.p.a. ».

6. Il Ministero, con memoria depositata il 9 dicembre 2025, ha insistito per il rigetto dell’appello.

7. L’appellante ha ulteriormente argomentato con memoria e replica, depositate rispettivamente in data 12 e 21 gennaio 2026.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 12 febbraio 2026.

9. I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente in quanto investono, da angolazioni diverse ma convergenti, la medesima questione di fondo, ossia se l’esclusione dell’appellante dall’impiego in missioni all’estero per un quinquennio, intervenuta successivamente al riscontro della sua positività ai cannabinoidi e all’irrogazione di una sanzione disciplinare di stato, integri una condotta illecita dell’Amministrazione, produttiva di un danno risarcibile.

9.1. In particolare:

- con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha escluso che l’annullamento della sanzione disciplinare abbia determinato il venir meno dell’accertamento del fatto storico e della sua rilevanza ai fini organizzativo;

- con il secondo motivo, deduce che l’esclusione dalle missioni estere avrebbe natura sostanzialmente punitiva e integrerebbe una sanzione atipica, adottata al di fuori delle garanzie sostanziali e procedimentali proprie dell’azione disciplinare;

- con il terzo motivo, l’appellante ripropone le censure già formulate in primo grado avverso le circostanze poste dall’Amministrazione a fondamento del mancato impiego, ritenendole pretestuose o comunque non rispondenti al reale andamento dei fatti;

- con il quarto motivo, infine, contesta la statuizione del T.a.r. in ordine alla mancanza di prova del danno e del nesso causale, sostenendo che la natura punitiva dell’esclusione risulterebbe dimostrata e che il pregiudizio economico sarebbe quantificabile sulla base della pregressa periodicità di impiego ovvero mediante verificazione.

10. I motivi sono infondati.

10.1. Occorre premettere una considerazione di ordine sistematico sulla natura della pretesa risarcitoria azionata. Benché introdotta ai sensi e nei termini dell’art. 30, comma 5, c.p.a. (cfr. in particolare l’intitolazione del ricorso di primo grado) come azione di risarcimento del danno derivante da provvedimento illegittimo, la domanda dell’appellante non ha ad oggetto un pregiudizio direttamente riconducibile alla sanzione annullata dalla sentenza n. 4205/2018 di questo Consiglio.

10.2. Il danno dedotto, infatti, non discende dal provvedimento di sospensione disciplinare in sé considerato – che è stato integralmente eseguito e ha esaurito i propri effetti con la riammissione in servizio – ma viene prospettato quale conseguenza di una pluralità di scelte organizzative e valutazioni di opportunità adottate dall’Amministrazione nel quinquennio successivo, che l’interessato ritiene essere state conseguenti alla predetta sanzione e connotate da analoghe finalità punitive. In particolare, la causa petendi della domanda è individuata nell’asserito uso distorto del potere organizzativo del Comando, che avrebbe strumentalizzato le proprie prerogative discrezionali in materia di impiego del personale per protrarre, di fatto, gli effetti afflittivi della sanzione disciplinare.

10.3. Quanto precede rileva ai fini della valutazione degli elementi costitutivi dell’illecito e del relativo onere probatorio. Il fatto illecito dedotto non si identifica, infatti, con l’adozione del singolo provvedimento di cui è stata accertata l’illegittimità, ma con una condotta amministrativa complessa, protrattasi nel tempo. Inoltre, la domanda risarcitoria sottende un sindacato su una serie di scelte ampiamente discrezionali del Comando in materia di allocazione del personale, non tutte formalizzate e ciascuna espressione di autonome valutazioni.

11. Ciò considerato, la prospettazione dell’appellante – desumibile dall’articolazione dei motivi – muove da alcune assunzioni non condivisibili e comunque indimostrate, vale a dire:

a) che l’annullamento giurisdizionale della sanzione disciplinare abbia reso illegittima anche la considerazione del fatto storico oggetto dell’addebito ai fini delle valutazioni sull’impiego operativo del militare;

b) che le scelte organizzative adottate dal Comando nel quinquennio 2012-2017 siano state tutte e indistintamente riconducibili alla volontà di penalizzare l’appellante in ragione di quanto accertato in sede disciplinare;

c) che l’attribuzione di rilevanza all’episodio al di fuori della sede disciplinare integri una sanzione atipica, adottata in violazione delle regole procedimentali e dei principi di tassatività, ne bis in idem e gradualità.

12. Quanto alla prima circostanza, si osserva che le valutazioni operate dall’Amministrazione in ordine all’impiego operativo dell’appellante sono autonome da quelle inerenti alla sanzione disciplinare irrogata nei suoi confronti e non ne seguono le sorti. Non rileva quindi, ai fini del presente giudizio, l’annullamento del provvedimento disposto da questo Consiglio.

12.1. Inoltre, durante l’intero arco temporale oggetto di causa (2012–2017), la sanzione disciplinare era giuridicamente esistente ed efficace ed era stata altresì ritenuta legittima dal giudice di primo grado nel relativo giudizio impugnatorio (sentenza del T.a.r. Toscana n. 373 del 7 marzo 2013). Solo con la sentenza di questo Consiglio n. 4205 del 10 luglio 2018, successiva al nuovo invio in missione dell’appellante (24 maggio 2017), il provvedimento è stato annullato. Ne deriva che l’operato dell’Amministrazione va scrutinato con riferimento alla situazione giuridica esistente al momento delle singole determinazioni, non potendo l’annullamento sopravvenuto, peraltro per un vizio di natura procedimentale, determinare una rivalutazione retrospettiva della precedente gestione organizzativa.

12.2. Come correttamente rilevato dalla sentenza appellata, del resto, la sentenza di annullamento non ha comportato alcuna esclusione o rivalutazione del fatto storico posto a fondamento dell’addebito. L’utilizzo di cannabinoidi da parte dell’appellante risulta accertato dagli esiti delle analisi tossicologiche effettuate il 18 maggio 2011 presso il Centro Nazionale di Selezione e Reclutamento, che hanno evidenziato la positività ai cataboliti urinari della sostanza, ed è stato altresì riconosciuto dallo stesso interessato nell’ambito del procedimento disciplinare (cfr. memoria difensiva del 26 agosto 2011, nella quale egli ammette un uso, pur occasionale e inconsapevole, dello stupefacente).

13. È indimostrato anche l’assunto secondo cui il mancato impiego all’estero dell’appellante nel corso di tutto il quinquennio 2012-2017 sarebbe interamente riconducibile alla volontà del Comando di penalizzarlo in ragione della riscontrata positività ai cannabinoidi.

13.1. Pur avendo la stessa Amministrazione (cfr. la relazione informativa prot. n. 173-1-1/2019 depositata in primo grado) riconosciuto di aver tenuto conto del fatto e della sua incidenza sull’affidabilità del militare nelle valutazioni concernenti l’impiego operativo, il mancato invio in missione non risulta riconducibile, in via esclusiva né prevalente, a tale circostanza. L’Amministrazione ha infatti addotto una pluralità di ragioni concorrenti, rispetto alle quali le repliche dell’appellante si risolvono, in larga parte, in una diversa lettura del materiale istruttorio e in una contestazione di merito delle scelte organizzative, non idonea a far emergere il travisamento dei fatti o la manifesta illogicità della motivazione della sentenza impugnata.

13.2. In via preliminare, va osservato che nel periodo intercorrente tra il 18 maggio 2011 (data del giudizio di non idoneità) e il 22 settembre 2012 (termine della sospensione dall’impiego) l’appellante non avrebbe potuto comunque essere impiegato all’estero, stante dapprima il giudizio di inidoneità del CNSR e, successivamente, l’esecuzione della sanzione disciplinare.

13.3. Quanto alle difficoltà insorte nel 2013 in ordine al rilascio del passaporto di servizio, la vicenda offre elementi che smentiscono la prospettazione dell’appellante: risulta, infatti, che nel marzo 2013 – dunque a distanza di meno di sei mesi dalla sua riammissione in servizio – il Comando inserì l’interessato nell’elenco dei militari destinati alla missione PAT in Afghanistan, il che appare difficilmente compatibile con l’esistenza di un pregiudizio sistematico nei suoi confronti. Il successivo mancato perfezionamento della procedura di rilascio del passaporto, in assenza del prescritto nulla osta del giudice tutelare, integra un elemento oggettivamente ostativo all’impiego estero, mentre la prospettata possibilità di un rilascio in via d’urgenza non vale a rendere irragionevole la scelta dell’Amministrazione di sostituire il militare con personale immediatamente disponibile e pienamente impiegabile.

13.4. Nemmeno è contestato che l’appellante abbia usufruito di complessivi 193 giorni di malattia tra il 2014 e il 2015. Tali assenze – ancorché concentrate tra la fine del 2014 e l’aprile del 2015 – non possono essere considerate isolatamente, dovendosi tenere conto, come osservato dall’Amministrazione, del tempo necessario per il recupero della piena idoneità fisica, per il riallineamento agli standard addestrativi richiesti e per l’espletamento del correlato iter amministrativo. Non è implausibile, quindi, che le assenze abbiano inciso sull’impiegabilità dell’interessato per un arco temporale più ampio rispetto alla mera durata della convalescenza.

13.5. Ancora, l’appellante contesta la rilevanza del proprio trasferimento al Reparto Supporti, avvenuto il 20 settembre 2012. L’Amministrazione ha tuttavia chiarito, senza specifica contestazione, che il Reparto Supporti svolge prevalentemente funzioni di supporto logistico e che la percentuale di personale richiesto per l’impiego all’estero nell’ambito di tale Reparto è notevolmente inferiore rispetto al Battaglione Carabinieri Paracadutisti, componente operativa del Reggimento.

13.6. Più in generale, l’Amministrazione ha evidenziato che numerosi altri militari del Reggimento “Tuscania”, benché non coinvolti in procedimenti disciplinari, non sono stati impiegati in missioni all’estero per periodi anche superiori a quello lamentato dall’appellante. Ciò conferma ulteriormente che il mancato impiego all’estero non costituisce una circostanza eccezionale, né sintomatica di una finalità punitiva, ma rientra nella fisiologica variabilità dell’impiego del personale in un reparto complesso, influenzata da molteplici fattori organizzativi ed operativi.

14. A tutto concedere, l’esclusione dalle missioni all’estero, quand’anche strettamente consequenziale alla riscontrata assunzione di sostanza stupefacente, non sarebbe irragionevole né qualificabile in termini di sanzione disciplinare atipica.

14.1. La carriera militare si caratterizza, infatti, per una pluralità di momenti valutativi distinti e autonomi rispetto alla sede disciplinare. L’impiego in missioni all’estero – così come il conferimento di incarichi di comando, le valutazioni caratteristiche periodiche o i giudizi di avanzamento – presuppone un apprezzamento complessivo del profilo del militare sotto il profilo attitudinale, comportamentale e del rendimento, che legittimamente può tenere conto di episodi che, pur non avendo dato luogo a una sanzione disciplinare definitiva, evidenzino elementi incompatibili con l’idoneità richiesta per lo specifico incarico.

14.2. L’esclusione dalle missioni di un militare che abbia fatto uso, ancorché occasionale, di sostanza stupefacente risulta, pertanto, coerente con la fisiologica operatività di un ordinamento che, per le peculiari esigenze della funzione e segnatamente per l’impiego in contesti operativi ad alto rischio, richiede standard di affidabilità particolarmente elevati, oggetto di costante verifica. Non era dunque precluso all’Amministrazione considerare, nell’esercizio del proprio potere organizzativo, tale circostanza, accertata nella sua materialità, come condotta idonea ad incidere sull’affidabilità del soggetto, indipendentemente dal quantitativo di sostanza effettivamente rinvenuto dalle analisi di riscontro (e dalla sua inferiorità ai valori limite stabiliti dall’Accordo Stato-Regioni del 19 agosto 2008).

14.3. Le determinazioni contestate, del resto, non hanno prodotto gli effetti tipici di una sanzione disciplinare: non hanno inciso sullo status giuridico del militare, che è rimasto in servizio, né hanno comportato annotazioni nel foglio matricolare o decurtazioni retributive dirette.

14.4. A ciò si aggiunga che la positività riscontrata nel maggio 2011 aveva già giustificato l’adozione di due distinti provvedimenti, entrambi rimasti inoppugnati e dotati di autonoma rilevanza ai fini delle successive determinazioni organizzative: da un lato, il giudizio di non idoneità all’impiego all’estero, adottato dal CNSR con provvedimento prot. n. 2633/7 del 30 maggio 2011; dall’altro, la revoca del nulla osta di segretezza, disposta dal Comando Generale in data 25 novembre 2011.

15. La ritenuta infondatezza delle censure relative all’ingiustizia della condotta amministrativa e al nesso causale rende superfluo l’esame delle ulteriori doglianze attinenti alla prova del danno patrimoniale lamentato.

16. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

16.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero appellato le spese del grado, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB OR, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

UC EL RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC EL RI	AB OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.