N. 04959/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 18/03/2026
N. 02284 /2026 REG.PROV.COLL. N. 04959/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4959 del 2023, proposto da Comune di Terni, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gennari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
TI
contro
Ara Marina Summer Village S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Garzuglia e Emiliano Strinati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di TI
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima)
n. 327/2023 N. 04959/2023 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della soc. Ara Marina Summer Village S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore nella udienza smaltimento del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. SE ZE
e udito per le parti l'avvocato Fabrizio Garzuglia
FATTO e DIRITTO
1. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso proposto dalla parte appellata per l'annullamento della determinazione dirigenziale n. 2770 del 5 ottobre 2020, con cui, richiamato il verbale di sopralluogo del 24 giugno del 2020, il Nucleo di Vigilanza edilizia del Comune di Terni accertava la sua inottemperanza all'ordinanza di demolizione n. 131137 dell'11 ottobre del 2017 con riguardo alle opere di cui alle lettere A, G, H, I, J, K su immobili, censiti al catasto del Comune di Terni in zona FD1
Attrezzature Alberghiere, extra-alberghiere, pubblici esercizi. Fg. 195 p.lle 104,
111/p, 112, 50, 20, 142/p, 111/p, e le ingiungeva il pagamento della sanzione pecuniaria, determinata, ai sensi dell'art. 143, co. 5, della legge regionale n. 1/2015, nella misura massima di € 20.000,00.
Il primo giudice ha invece dichiarato inammissibili e/o improcedibili i motivi aggiunti proposti dalla parte appellata avverso la decisione conclusiva della conferenza dei servizi pronunciatasi il 24 febbraio del 2021 su di un'ulteriore istanza di sanatoria delle opere, presentata dalla parte, il 30 dicembre del 2020.
Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi d'appello: error in giudicando quanto alla pretesa improcedibilità del provvedimento irrogativo della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all'art. 31 co. 4 bis dpr 380/2001, ed art. 143 co. 5 N. 04959/2023 REG.RIC.
legge Regione Umbria n. 1/2015; omessa e/o erronea valutazione delle risultanze di causa.
2. Si è costituita in giudizio la società Ara Marina Summer Village a r.l. chiedendo la reiezione dell'appello; con l'occasione la parte appellata ha riproposto i motivi di ricorso, dichiarati assorbiti in primo grado.
3. È oggetto di impugnazione la Determinazione Dirigenziale n 2770/2020 con cui il
Comune di Terni, avendo accertato l'inottemperanza della parte appellata all'ordinanza di demolizione n. 131137 dell'11 ottobre del 2017, le ha ingiunto il pagamento della sanzione pecuniaria di cui all'art.31, comma 4 bis del D.P.R.
n.380/2001.
Sennonché, dopo l'ordinanza di demolizione – e dunque precedentemente all'emanazione dell'atto impugnato - il 13 settembre del 2018, la parte appellata aveva proposto un'istanza di permesso di costruire per accertamento di conformità edilizia e di compatibilità paesaggistica, che, a conclusione della conferenza di servizi, il 27 giugno del 2019, è stata rigettata. Questo, nella sua prospettazione, avrebbe comunque imposto all'amministrazione di riemettere una nuova ordinanza di demolizione, prima di irrogare la sanzione pecuniaria.
Infine, nelle more del giudizio, la società, dopo aver ridotto in pristino parte della situazione anteatta, ha presentato, il 17 novembre del 2020, un'ulteriore istanza di sanatoria degli interventi abusivi tuttora presenti sull'area. Su detta istanza la
Soprintendenza Archeologia, Belle arti e paesaggio dell'Umbria ha rilasciato parere favorevole di compatibilità paesaggistica con prescrizioni. Con la determinazione dirigenziale del 24 febbraio del 2021 il Comune di Terni tuttavia, anche in questo caso, ha concluso negativamente la conferenza di servizi decisoria sulla domanda.
Avverso quest'ultimo provvedimento, l'appellata, allora ricorrente, aveva proposto ricorso per motivi aggiunti. N. 04959/2023 REG.RIC.
Come osservato, il giudice di prime cure, con sentenza n. 327 del 12 maggio 2022, ha accolto il ricorso, dichiarato inammissibili e/o improcedibili i motivi aggiunti e compensato le spese.
4. Il motivo d'appello contesta alla sentenza impugnata di avere ritenuto che, all'esito della definizione del sub-procedimento avente ad oggetto l'accertamento di conformità, avviato nel settembre del 2018 e conclusosi negativamente per la parte appellata, l'amministrazione avrebbe dovuto emettere una nuova ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria, ai sensi del comma 4 bis dell'art.31 del D.P.R.
n. 380/2001, ritenendo che con quella domanda (o con entrambe, visto che l'istanza di sanatoria era stata riproposta dalla parte appellata poco più di un anno dopo) la sanzionanda era stata, per così dire rimessa in termini, dovendosi ritenere “azzerato”
l'ordine ripristinatorio originario.
In sostanza il giudice di prime cure ha ritenuto che, in seguito alla presentazione dell'istanza ex art. 36 del Testo unico dell'edilizia, sia iniziato a decorrere un nuovo termine, identico a quello concesso in occasione della primigenia ordinanza di demolizione, che serve a dare alla parte obbligata il tempo necessario per procedere al rispristino.
La parte appellante sostiene invece che la decisione, in parte qua, si fonda sull'orientamento, oramai superato dalla più recente giurisprudenza amministrativa, secondo il quale la presentazione dell'istanza di sanatoria ex art. 36 ha l'effetto di rendere inefficace l'ordinanza demolitoria. Al contrario, per la giurisprudenza oramai unanime sul punto, la presentazione di detta domanda ha quale unico effetto quello di sospendere l'efficacia dell'ordine di demolizione, che, conseguentemente, in caso di rigetto – come è avvenuto nel caso di specie – riacquista vigore ed efficacia.
Ne consegue che legittimamente, dopo aver preso atto del fatto che era ampiamente decorso il termine di cui all'art.31 comma 4 bis del Testo Unico Edilizia,
l'amministrazione ha irrogato la sanzione alla parte appellata senza riemettere una N. 04959/2023 REG.RIC.
nuova ordinanza, né tanto meno far precedere l'applicazione della sanzione da una ulteriore diffida.
4.1. Il motivo è fondato e va accolto.
4.1.1. Alla sanatoria predisposta dall'art. 36 del T.U. edilizia non può attribuirsi l'effetto di “azzerare” il provvedimento demolitorio, perché laddove fosse riconosciuta al privato interessato – al quale è già comunque addebitabile il fatto che, sul suo fondo, permane una costruzione abusiva - tale prerogativa equivarrebbe ad attribuirgli il potere di incidere, in via unilaterale, ed in maniera irreversibile, su di un provvedimento autoritativo, e per di più doveroso, di esclusiva competenza della
Pubblica Amministrazione.
4.1.2. E' invece coerente con la finalità della norma – che è quella di dare la possibilità al privato di mantenere l'opera sanzionata là ove conforme alla normativa urbanistica
– ritenere che la presentazione di detta istanza, più semplicemente, si limiti a sospendere l'efficacia della sanzione, che quindi torna ad essere cogente dal momento in cui detta istanza sia negativamente definita.
4.1.3. In questo senso, peraltro, la sospensione dell'efficacia è strumentale a, e perfettamente funzionale al solo (utile) scopo di, mantenere la res adhuc integra nelle more delle valutazioni che la Pubblica amministrazione è chiamata a rendere con riferimento all'eventuale sanabilità dell'intervento oggetto della richiesta.
4.1.4. Non a caso il ricordato art. 36 del D.P:R. n.380 del 2001, prevede, nel procedimento ordinario, una fattispecie di silenzio-rigetto che, per intuibili motivi, depone esattamente in senso conforme a questa lettura.
4.1.5. In questo senso, il Collegio ritiene peraltro di uniformarsi alla giurisprudenza oramai unanime di questo plesso (cfr. Cons. St., sez. VI, 26 luglio 2022, n. 6594) secondo cui “l'orientamento posto a base della decisione di primo grado risulta superato dalla giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui la presentazione di una istanza di accertamento di conformità non rende definitivamente inefficace il N. 04959/2023 REG.RIC.
provvedimento sanzionatorio pregresso.” Quando è proposta una domanda di accertamento di conformità, ai sensi dell'art. 36 del T.U. n. 380 del 2001, si verifica una sospensione dell'efficacia dell'ordine di demolizione (nel senso che questo non può essere portato ad esecuzione, finché non vi sia stata la definizione della domanda, con atto espresso o mediante il silenzio-rigetto), sicché nel caso di rigetto dell'istanza di accertamento di conformità l'ordine di demolizione riacquista la sua efficacia (cfr.
Cons. St. n. 3417/2018; Cons. St. 1393/2016, Cons. St. 466/2015, Cons. St.
2307/2014)”. Cons. St., sez. VI, 16 febbraio 2021, n. 1432: “In termini più generali, se fosse vero quanto sostiene l'appellante (ossia che il giudice del merito non possa discostarsi da quanto deciso in sede cautelare), sarebbe del tutto inutile pronunciare qualsiasi sentenza (ove il giudice si sia già espresso in sede cautelare. La presentazione di una nuova istanza ex art. 36, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il « Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia », non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso e, quindi, non determina l'improcedibilità, per sopravvenuta carenza d'interesse, dell'impugnazione proposta avverso l'ordinanza di demolizione, ma comporta, tuttalpiù, un arresto temporaneo dell'efficacia della misura repressiva che riacquista la sua efficacia nel caso di rigetto della domanda di “sanatoria” (Consiglio di Stato, sez. VI, 8 aprile 2016, n. 1393).
4.1.6. Alla luce delle considerazioni appena espresse, si deve dunque ritenere che il
Comune ha correttamente applicato alla parte appellata – dopo aver constatato che era ampiamente decorso il termine di cui al comma 4 dell'art. 36 del D.P.R. n.380 del
2001 - la relativa sanzione nella misura di euro 20.000, proprio perché quel termine, solo temporaneamente sospeso, aveva re-iniziato a decorrere dopo che l'istanza di sanatoria era stata respinta.
4.1.7. Statuizione che nel caso di specie è vieppiù avvalorata alla luce del concreto svolgimento della vicenda, nel corso della quale il Comune non ha agìto “a sorpresa” N. 04959/2023 REG.RIC.
decidendo di applicare inopinatamente la suddetta sanzione pecuniaria; infatti tra il momento di reiezione della prima istanza, nel giugno del 2019, a quello della irrogazione in seguito all'inottemperanza all'ordine di demolizione, ottobre del 2020,
è trascorso più di un anno, nel corso del quale la parte appellata aveva tutto il tempo, là ove l'avesse voluto, di ridurre in pristino gli interventi.
5. Venendo ai motivi riproposti dal primo grado dall'allora ricorrente, oggi appellato si osserva, che, contrariamente a quanto dedotto da quest'ultima sussistevano i presupposti per l'esercizio del potere sanzionatorio.
5.1. La stessa parte privata ha riconosciuto – anche nella nuova istanza da lei presentata nel luglio del 2020 – che alcuni degli abusi originariamente contestati non sono stati rimossi.
5.2. Aggiungasi che l'area su cui insistono gli abusi era vincolata, il che rendeva dovuta l'adozione della misura ripristinatoria reale e, con essa, quella successiva pecuniaria.
5.3. Quanto all'obiezione secondo cui – non essendo l'autore dell'abuso -l'odierno appellato non potrebbe neppure essere destinatario della sanzione per l'inottemperanza, si osserva innanzitutto che la relativa circostanza è solo dedotta, ma non provata.
In ogni caso il motivo è anche infondato nel merito perché, trattandosi di illecito permanente, chiunque - proprietario o terzo - che si trovi in una relazione di possesso col bene, è tenuto alla rimozione dell'abuso, così come chiaramente affermato dall'Adunanza Plenaria n.16 del 2023.
5.4. Venendo alla doglianza con cui l'appellata contesta, anche per difetto di motivazione, la quantificazione in euro 20.000,00 ai sensi del comma 5 dell'art.143 della legge regionale Umbria n. 17 del 2015 della sanzione irrogata, si osserva che la stessa – anche a voler trascurare il fatto che è espressione di discrezionalità tecnica come tale limitatamente sindacabile in sede di legittimità- si presenta proporzionata, N. 04959/2023 REG.RIC.
o comunque non irragionevole, considerato che gli interventi sanzionati insistono in un'area vincolata.
5.5. Va altresì disattesa l'obiezione con cui la parte rappresenta che, essendo le opere in questione sanabili, l'omessa demolizione non sarebbe stata sanzionabile, si osserva che, con la decisione conclusiva della conferenza di servizi del 24 febbraio del 2021,
l'amministrazione ha disatteso la relativa prospettazione e la sentenza di primo grado, non appellata sul punto, e dunque divenuta irrevocabile, ha dichiarato inammissibile il ricorso.
5.6. In disparte la suddetta definitività, in ogni caso la prospettazione rimane apodittica e indimostrata, alla luce delle conclusioni cui è giunto l'organo conferenziale e pertanto va disattesa.
6. Conclusivamente questi motivi inducono all'accoglimento del gravame. Ricorrono giustificate ragione per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l'effetto, rigetta il ricorso di primo grado.
Compensare le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
AU CO, Presidente
Giordano Lamberti, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere N. 04959/2023 REG.RIC.
Giovanni Sabbato, Consigliere
SE ZE, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
SE ZE
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
AU CO