Pubblicato il 17/12/2025

N. 10002/2025REG.PROV.COLL.

N. 08676/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 8676 del 2025, proposto dal sig. SS Mejdoul, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Targa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Brescia, in persona rispettivamente del Ministro dell’Interno e del Prefetto di Padova, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sezione Prima, n. 212/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Brescia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 il Cons. ZI LO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il presente giudizio attiene alla legittimità del provvedimento del 10 ottobre 2022, prot. n. 80326, con il quale lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Brescia ha respinto l’istanza di emersione del rapporto di lavoro irregolare di assistenza domestica presentata dal sig. De CA BE in data 17 luglio 2020, ai sensi dell’art. 103, comma 1, d.l. n. 34/2020, a favore del sig. SS Mejdoul, di origine marocchina ed odierno ricorrente.

Il provvedimento deriva dal parere sfavorevole espresso dall’Ispettorato territoriale del lavoro, a sua volta fondato sul rilievo secondo cui le ore di lavoro settimanale indicate (20) sono insufficienti a garantire un trattamento retributivo non inferiore al limite previsto per l’assegno sociale, pari per 13 mensilità ad € 5.977,79, per il quale occorrerebbe un impegno settimanale di almeno 25 ore.

Il T.A.R., con l’ordinanza n. 137 del 7 aprile 2023, ha respinto l’istanza cautelare del ricorrente, con la seguente motivazione:

“ Considerato:

- che il 26 agosto 2023 la locale prefettura ha respinto l’istanza di emersione del ricorrente perché il contratto di lavoro, così come strutturato, non gli assicurava una retribuzione non inferiore e quella prevista dall’assegno sociale;

- che la necessità di assicurare un reddito minimo al lavoratore è essenziale per garantirgli di poter far fronte alle basilari necessità quotidiane e, pertanto, non può essere limitata alle sole occupazioni a tempo pieno;

- che la fattispecie non pare sussumibile nel novero di quelle che impongono il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione.

Ritenuto, pertanto:

- che da un esame degli atti di causa tipico di questa fase del giudizio, il ricorso non pare assistito dal necessario fumus boni iuris essenziale per l’accoglimento dell’istanza cautelare ”.

La pronuncia cautelare è stata confermata da questa Sezione con l’ordinanza n. 3815 del 15 settembre 2023, rilevando che “ la documentazione versata agli atti, anche di primo grado, giustifica la pronuncia del Tar in ordine alla mancanza dei presupposti che potrebbero giustificare un esito favorevole della controversia nella fase di merito ”.

Infine, con la sentenza n. 212 del 14 marzo 2025, il T.A.R. adito ha respinto il gravame.

Premesso in diritto che “ ai fini della verifica della capacità reddituale del datore di lavoro in relazione all’emersione di rapporti di lavoro irregolari trova applicazione l’art. 9, comma 2, del D.M. 27 maggio 2020, secondo cui “per la dichiarazione di emersione di un lavoratore addetto al lavoro domestico (…), il reddito imponibile del datore di lavoro non può essere inferiore a 20.000,00 euro annui in caso di nucleo familiare composto da un solo soggetto percettore di reddito, ovvero non inferiore a 27.000,00 euro annui in caso di nucleo familiare inteso come famiglia anagrafica composta da più soggetti conviventi. Il coniuge ed i parenti entro il secondo grado possono concorrere alla determinazione del reddito anche se non conviventi ” e che “ quanto all’ammontare della retribuzione da corrispondere al lavoratore, l’art. 103, comma 4, D.L. 34/2020 prevede “Nell’istanza di cui al comma 1 sono indicate la durata del contratto di lavoro e la retribuzione convenuta, non inferiore a quella prevista dal contratto collettivo di lavoro di riferimento stipulato dalle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ”, ha evidenziato il T.A.R. che, secondo la circolare del Ministero dell’Interno del 30 maggio 2020, “ La dichiarazione di voler concludere un contratto di lavoro nonché quella di sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare in corso possono essere presentate esclusivamente per un rapporto di lavoro a tempo determinato, ovvero indeterminato, con orario di lavoro a tempo pieno, fatta eccezione per il settore del lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare, per il quale è ammesso l’orario di lavoro a tempo parziale con la retribuzione prevista dal CCNL e comunque non inferiore al minimo previsto per l’assegno sociale ”.

Ciò premesso, ha osservato il giudice di primo grado, con distinto riferimento ai profili di doglianza sottesi al ricorso, che:

“ - è documentata in atti l’avvenuta notifica del preavviso di rigetto, perfezionatasi per compiuta giacenza nel luglio 2021 all’indirizzo indicato nella stessa istanza di emersione tanto quale recapito del datore, quanto del ricorrente (Caino, Via Rasile 30 A);

- il datore di lavoro, deceduto solamente nell’agosto 2022, avrebbe pertanto potuto provvedere per tempo alla proposta di aumento dell’orario lavorativo o della retribuzione oraria, in modo da consentire al UL un compenso superiore al limite minimo;

- la previsione di una retribuzione minima per il lavoratore fonda la sua ratio nella necessità di assicurargli le risorse per potere fronteggiare le esigenze connesse alla sua sussistenza, non potendo, per tale ragione, essere riferita alle sole occupazioni a tempo pieno e non già a quelle part time;

- la Prefettura non avrebbe dovuto rilasciare un permesso di soggiorno per attesa occupazione, presupponendo tale evenienza la sussistenza, a monte, di un’istanza di emersione astrattamente accoglibile in ragione della sussistenza di tutti i presupposti richiesti (in tal senso, C.d.S., Sez. III, ex multis sentenza n. 2472 dell’8.3.2023 e Tar Brescia, Sez. I, ex plurimis n. 4863 dell’1.5.2024). Nello stesso senso si pone anche la Corte Costituzionale, secondo cui il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione è “escluso nei casi di difetto dei requisiti normativamente prescritti per conseguire la regolarizzazione stessa…Tale rilascio presuppone, perciò, che si sia accertata la sussistenza, ab origine, dei requisiti di emersione, in assenza dei quali permane, per lo straniero, la condizione di irregolare” (pronuncia n. 209 del 24.11.2023);

- la paternità del provvedimento gravato – con sottoscrizione autografa - è indiscutibilmente riferibile alla Prefettura di Brescia, in particolare allo Sportello Unico dell’Immigrazione, essendo del tutto irrilevante che sia apposto, accanto alla sottoscrizione, il nome della persona fisica, attesa l’impersonalità degli atti d’Ufficio. Si rammenta, in proposito, che secondo la giurisprudenza amministrativa neppure la più radicale ipotesi di mancanza di sottoscrizione “può costituire requisito di validità dell’atto, laddove … concorrano elementi obiettivi tali da consentire l’imputabilità dell’atto stesso al soggetto o all’organo da cui promana” (C.d.S., Sez. III, n. 15338 del 26.7.2024) e tali affermazioni valgono a fortiori, nel caso in cui detta sottoscrizione vi sia, ma difetti solamente l’indicazione espressa del nome e cognome del sottoscrittore medesimo ”.

La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dall’originario ricorrente.

Egli deduce in primo luogo l’irritualità della comunicazione dei motivi ostativi, siccome non tradotta nella lingua del medesimo ai sensi dell’art. 3, comma 3, d.P.R. n. 394/1994, ed evidenzia la non imputabilità ad esso, che non risiedeva presso il datore di lavoro, della mancata conoscenza del motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza di emersione, con il conseguente impedimento alla possibilità di ricontrattare il numero d’ore di impiego, per giungere al reddito minimo richiesto, o, in alternativa, di trovare un nuovo datore di lavoro.

Deduce altresì l’appellante che le ipotesi ritenute dalla giurisprudenza, anche costituzionale, ostative alla possibilità di rilascio di un permesso per attesa occupazione non hanno alcuna attinenza con la fattispecie in esame, essendo caratterizzate dalla mancanza di presupposti “ strutturali ”, quali il reddito minimo del datore di lavoro, laddove nella specie si tratta di un modesto adeguamento dell’orario di lavoro.

Infine, espone l’appellante che a proporre istanza di sanatoria fu, come da procedura, autonomamente ed esclusivamente il datore di lavoro, con la conseguenza che nulla poteva imputarsi al riguardo allo straniero dipendente.

Si sono costituiti nel giudizio di appello il Ministero dell’Interno e l’Ufficio territoriale del Governo di Brescia, per opporsi all’accoglimento dell’appello.

Ciò premesso, l’appello, ad avviso del Collegio, è meritevole di accoglimento.

Ritiene la Sezione di prendere in esame direttamente il tema di carattere “sostanziale”, inerente alla sussistenza dei presupposti per rilasciare al ricorrente un permesso di soggiorno per attesa occupazione – non essendosi potuto perfezionare il contratto di lavoro con il datore di lavoro richiedente la regolarizzazione, sia in ragione del decesso di quest’ultimo, avvenuto in data 31 agosto 2022, sia a causa dell’esito negativo della procedura di emersione, sancito dal provvedimento impugnato in primo grado – soprassedendo ai temi di carattere procedimentale, relativi alla regolarità del contraddittorio procedimentale.

In proposito, deve muoversi dall’orientamento interpretativo della Sezione (cfr., di recente, 24 febbraio 2025, n. 1589), secondo cui, con riferimento alle procedure di emersione disciplinate dall’art. 103, comma 1, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, “ il possibile rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione è quindi correlato all’esistenza di una domanda di emersione valida ed efficace, in quanto presentata in costanza dei requisiti di legge e di un rapporto di lavoro che presenti i requisiti previsti dall’art. 103 del d.l. n. 34 del 2020; in presenza di tali presupposti la verificazione di un evento sopravvenuto nelle more della procedura di regolarizzazione, indipendente dalla volontà del lavoratore, che comporti la cessazione del rapporto lavorativo in essere, può dar luogo alla concessione di permesso di soggiorno per attesa occupazione; ma nella specie è stato accertato che non vi erano “ab origine” i presupposti della regolarizzazione, poiché il provvedimento di rigetto della sanatoria medesima - non contestato sul punto - è stato emesso per mancata dimostrazione della sussistenza, in capo al datore di lavoro, dei requisiti di legge per accedere alla regolarizzazione ”, aggiungendo che “ in definitiva il presupposto per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione richiede pur sempre che la procedura di emersione si sia perfezionata positivamente e che per cause sopravvenute - non imputabili allo straniero - il datore di lavoro viene privato del minimo reddituale ex lege necessario per l’assunzione ”.

La sentenza si pone nel solco di Corte Costituzionale, 24 novembre 2023, n. 209, con la quale è stato affermato che “ aver limitato il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione alle sole ipotesi in cui, per fatti sopravvenuti rispetto all’avvio della procedura di regolarizzazione, sia cessato il rapporto di lavoro e averlo, di conseguenza, escluso nei casi di difetto dei requisiti normativamente prescritti per conseguire la regolarizzazione stessa, e in particolare di quelli reddituali, non valica il limite della manifesta irragionevolezza. Il rilascio di un titolo di soggiorno temporaneo in caso di cessazione del rapporto di lavoro dopo l’emersione, infatti, consente, parallelamente a quanto accade nella procedura ordinaria, la concessione al lavoratore straniero, ormai regolarmente presente sul territorio nazionale, di un certo periodo di tempo per la ricerca di una nuova attività lavorativa (art. 22, comma 11, t.u. immigrazione). Tale rilascio presuppone, perciò, che si sia accertata la sussistenza, ab origine, dei requisiti di emersione, in assenza dei quali permane, per lo straniero, la condizione di irregolare. La previsione di un reddito minimo del datore di lavoro, inoltre, assolve alla funzione di prevenire elusioni del sistema di emersione del lavoro irregolare, assicurando la sostenibilità del costo del lavoro per garantire il rispetto dei diritti del lavoratore sotto il profilo retributivo e contributivo, nonché per evitare domande strumentali alla regolarizzazione di rapporti lavorativi “fittizi”, volti solamente a far conseguire allo straniero un titolo di soggiorno. Non deve trascurarsi, infatti, che l’emersione del lavoro “nero”, nel caso di cittadini stranieri, si intreccia alla regolarizzazione della loro presenza in Italia, come chiarito nella recente sentenza n. 149 del 2023. Nella medesima sentenza, questa Corte ha sottolineato come l’emersione del lavoro svolto “in nero” «persegue uno scopo socialmente apprezzabile, a tutela, oltre che delle parti del singolo rapporto di lavoro, dell’interesse pubblico generale, in particolare della regolarità e trasparenza del mercato del lavoro». Ciò non esclude, però, che sia necessario «prevenire eventuali elusioni del sistema di emersione del lavoro irregolare»; a tal fine il legislatore può porre dei «requisiti, oggettivi e soggettivi, [...] per accedere alla procedura di regolarizzazione», tra cui rientra indubbiamente il possesso di un requisito reddituale. In conclusione, non è ravvisabile alcuna intrinseca contraddittorietà tra la complessiva finalità perseguita dal legislatore - che attiene «tanto alla tutela del singolo lavoratore quanto alla funzionalità del mercato del lavoro in un contesto d’inedita difficoltà» (sentenza n. 149 del 2023) - e la norma censurata, la quale dunque non lede il principio di ragionevolezza ”.

Ebbene, proprio la definizione normativa dei limiti posti alla possibilità di rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione e la precisazione giurisprudenziale della finalità sottesa agli stessi inducono ad escludere che nella specie sia ravvisabile l’esigenza di evitare l’elusione delle disposizioni che subordinano il perfezionamento della procedura di emersione alla ricorrenza di stringenti requisiti, attinenti in primo luogo alla capacità reddituale del datore di lavoro.

In primo luogo, occorre evidenziare che la circostanza ostativa al perfezionamento della procedura di emersione opposta dall’Amministrazione con il provvedimento impugnato in primo grado – ovvero l’insufficienza del previsto trattamento retributivo rispetto all’ammontare dell’assegno sociale annuo, conseguente all’applicazione di un orario di lavoro part-time – non è contemplata dall’art. 103 d.l. n. 34/2020, ma, come si evince dalla sentenza appellata, dalla circolare del Ministero dell’Interno del 30 maggio 2020, laddove precisa che “ La dichiarazione di voler concludere un contratto di lavoro nonché quella di sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare in corso possono essere presentate esclusivamente per un rapporto di lavoro a tempo determinato, ovvero indeterminato, con orario di lavoro a tempo pieno, fatta eccezione per il settore del lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare, per il quale è ammesso l’orario di lavoro a tempo parziale con la retribuzione prevista dal CCNL e comunque non inferiore al minimo previsto per l’assegno sociale ”: invero, l’art. 103, comma 15, d.l. cit. si limita a prevedere che lo Sportello Unico per l’Immigrazione acquisisce “ il parere del competente Ispettorato territoriale del lavoro in ordine alla capacità economica del datore di lavoro e alla congruità delle condizioni di lavoro applicate ”.

In secondo luogo, l’insufficienza dell’orario di lavoro al fine di garantire al lavoratore un reddito corrispondente all’assegno sociale annuo non attiene ai requisiti di ammissibilità della domanda di emersione, non emendabili dalle parti e tali da dimostrare l’inidoneità strutturale del datore di lavoro ad assicurare al lavoratore un trattamento retributivo e previdenziale conforme alle relative disposizioni di legge e del pertinente CCNL, ma ai profili normativi e funzionali del rapporto di lavoro, suscettibili all’occorrenza di aggiustamento consensuale.

Sebbene nella specie lo strumento cardine utilizzabile a tal fine, rappresentato dalla partecipazione procedimentale, non si sia rivelato funzionale (non essendo stata ricevuta dalle parti la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di emersione, nonostante la stessa sia stata inviata all’unico indirizzo indicato nell’istanza medesima da entrambe), non può non rilevarsi, al fine di dimostrare la meritevolezza dell’interesse del ricorrente al rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, che non solo la ragione del mancato accoglimento dell’istanza di emersione non è imputabile al lavoratore (avendo il datore di lavoro proceduto ad indicare nell’istanza il tipo di rapporto di lavoro instaurabile con il lavoratore ed il numero di ore di lavoro), ma nemmeno essa denota l’intento delle parti di aggirare le preclusioni normative alla regolarizzazione del rapporto di lavoro, inerendo come si è detto a profili flessibili e modificabili (nella specie in modo marginale, ovvero attraverso il mero incremento di 5 ore settimanali dell’orario previsto) del rapporto di lavoro.

L’appello in conclusione, per le ragioni fin qui illustrate, deve essere accolto, potendo dichiararsi l’assorbimento delle ulteriori censure, mentre sussistono giuste ragioni, in considerazione della originalità dell’oggetto della controversia, per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie, nei limiti e per le ragioni indicate in motivazione, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annulla, entro gli stessi limiti, il provvedimento con esso impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

HE RR, Presidente

ZI LO, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI LO	HE RR

IL SEGRETARIO