N. 02233/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 04/02/2026
N. 00930 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02233/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2233 del 2023, proposto da
NC TA, RI PO EL RO e AU PO EL RO, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Neri, che si dichiara antistatario, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato IG D'VI, con domicilio digitale come da PEC Registri di
Giustizia;
per la riforma N. 02233/2023 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sede di Roma
(sezione seconda stralcio) n. 11458/2022, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il consigliere Angela
ON, udito per Roma Capitale l'avvocato Umberto Garofoli per delega dell'avv.
IG D'VI e viste le conclusioni delle parti appellanti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Gli odierni appellanti, in atti generalizzati, hanno impugnato la sentenza del Tar del Lazio – sede di Roma, indicata in epigrafe, che ha respinto il ricorso proposto avverso la determina dirigenziale n. 1350 del 2 luglio 2012 per mezzo della quale
Roma Capitale ingiungeva loro, nelle rispettive qualità di responsabile dei lavori e di proprietari degli immobili interessati dalle opere, la demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia e cambi di destinazione d'uso da una categoria all'altra abusivamente realizzati in via Mamoiada, 2.
1.1. In particolare, risulta dagli atti di causa che le opere abusive consistono nella realizzazione, in assenza di titolo abilitativo, di due manufatti in cemento armato - entrambi delle dimensioni di mq. 40,00 circa, il primo tamponato in parte e completo di solaio di copertura, il secondo ultimato della sola struttura portante in cemento armato - e di una piscina in cemento armato. I lavori sono stati altresì proseguiti con la realizzazione delle opere di cui al verbale di accertamento del 16 maggio 2012, consistenti in tramezzature interne intonacate, posa in opera degli impianti idrici ed elettrici e delle finestre. N. 02233/2023 REG.RIC.
1.2. I ricorrenti, premesso in fatto che le opere erano state realizzate per far fronte alle esigenze abitative dei figli della sig.ra TA, dichiaratasi unica autrice degli abusi, chiedevano l'annullamento della gravata ordinanza in quanto ingiusta e lesiva dei propri diritti e interessi, oltre che totalmente priva di motivazione e fondata su erronei presupposti fattuali, deducendo in punto di diritto quattro motivi di ricorso, mediante i quali censuravano: “1) eccesso di potere per travisamento dei fatti e per disparità di trattamento; 2) violazione di legge - eccesso di potere per sviamento; 3) eccesso di potere per difetto assoluto o carenza di motivazione; 4) vizio del procedimento per mancata comparazione tra interessi privato e pubblico”.
2. Con la sentenza qui appellata il Tar ha dichiarato infondate le censure così articolate, stante “la manifesta abusività delle opere di cui è stata ingiunta la demolizione, tutte eseguite in assenza di alcun titolo edilizio e rispetto alle quali era stata precedentemente notificata un'ordinanza di sospensione lavori”, anch'essa impugnata dinanzi al Tar, e considerato che l'ordine di demolizione è atto vincolato che non richiede una doviziosa motivazione, comunque evincibile nel caso in esame.
3. Di tali statuizioni di reiezione del ricorso, parte appellante domanda la riforma, deducendone l'erroneità per quattro motivi di impugnazione, che saranno esaminati in diritto.
3.1. Roma Capitale, costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto dell'appello, ribadendone l'infondatezza con memoria di replica.
3.2. Con memoria ex art.73 cod. proc. amm., depositata in vista dell'udienza di discussione del ricorso, parte appellante ha reiterato le proprie doglianze, insistendo per l'accoglimento dell'appello.
4. Alla pubblica udienza del 23 settembre 2025 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
DIRITTO N. 02233/2023 REG.RIC.
5. Le censure articolate con i motivi d'appello proposti avverso la sentenza impugnata possono essere così sintetizzate.
5.1. Con il primo motivo parte appellante contesta la sentenza per erronea e insufficiente valutazione delle circostanze di causa, evidenziando, innanzitutto, un difetto di istruttoria nella parte in cui il Tar ha affermato che si tratterebbe di “opere di ristrutturazione edilizia che hanno inciso sugli elementi strutturali dell'immobile”
e instando, quindi, per un approfondimento tecnico sul punto.
Analogo difetto di istruttoria sconterebbe il provvedimento di demolizione impugnato, laddove fa riferimento ad un “motivato accertamento tecnico” sulla eseguibilità dell'intervento di ripristino e rimozione delle opere abusive (“in assenza di problemi statici o comunque pregiudizio per le strutture preesistenti regolarmente realizzate per le parti realizzate in conformità al titolo abilitativo”).
L'incidenza degli interventi sugli elementi strutturali dell'immobile, qualora accertata, avrebbe dovuto comportare la c.d. fiscalizzazione dell'abuso edilizio, ai sensi dell'art. 34 del d.P.R 380/2001, il quale prevede l'applicazione di una sanzione pecuniaria laddove la demolizione delle opere abusive non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità al titolo edilizio.
5.1.2. Con lo stesso mezzo, parte appellante critica la sentenza nella parte in cui ha disatteso la censura di violazione del principio di proporzionalità nell'esecuzione dell'ordine di demolizione, sul rilievo per cui eventuali necessità abitative non avrebbero potuto scalfire la legittimità del provvedimento repressivo degli abusi edilizi. Al riguardo parte appellante evidenzia che, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata, non si è inteso invocare “un diritto assoluto all'inviolabilità dello spazio abitativo”, ma si è invece dedotto che, conformemente ai più recenti arresti della giurisprudenza di legittimità e alla giurisprudenza della Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo (sono, in particolare, richiamate le sentenze del 21 aprile 2016
VA +1 c/ Bulgaria e 4 agosto 2020, MI c/ Lituania), nel dare attuazione N. 02233/2023 REG.RIC.
all'ordine di demolizione di un immobile abusivo adibito ad abituale abitazione di una persona occorre esaminare anche le condizioni del responsabile dell'abuso in ossequio al principio di proporzionalità, tenendo conto, tra l'altro, anche della capacità di quest'ultimo di procurarsi una diversa soluzione abitativa.
5.2. Con il secondo motivo d'appello, si contesta la sentenza nella parte in cui ha dichiarato infondata la censura rivolta avverso il provvedimento demolitorio per il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere abusive, che sono state ormai ultimate e destinate ad abitazione degli appellanti.
A tal riguardo, parte appellante ribadisce come il decorso del tempo nell'esercizio dell'attività di repressione edilizia costituisca ex se violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione ed è censurabile anche sotto il profilo dell'assenza di adeguata motivazione.
5.3. Con il terzo motivo, parte appellante contesta il capo della sentenza che ha respinto la censura di carenza assoluta o difetto di motivazione dell'ordinanza di demolizione, evidenziando che, al contrario di quanto si legge nella pronuncia appellata, il provvedimento non conterrebbe la compiuta descrizione degli interventi edilizi eseguiti (in parte in aderenza al fabbricato realizzato con titolo abilitativo, in parte con variazione di destinazione d'uso di locali preesistenti) e non avrebbe tenuto conto della reale situazione di fatto, trattandosi di opere ultimate da diverso tempo.
5.4. Infine col quarto motivo d'appello viene criticato il capo della sentenza che ha dichiarato infondato il vizio di mancata comparazione tra interesse pubblico e privato, ritenendo irrilevante la carenza di motivazione del provvedimento demolitorio impugnato in ordine alle (prevalenti) ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell'abuso. Anche a tal proposito parte appellante ribadisce che le opere in contestazione risultano ultimate da tempo e sono state realizzate in una zona ampiamente urbanizzata, ove già insistono altri manufatti abusivi, che l'esecuzione del provvedimento determinerebbe un danno di notevole entità per i destinatari N. 02233/2023 REG.RIC.
dell'ordine demolitorio, che dovrebbe tenersi conto della consistenza delle opere, limitate al mero ampliamento di un preesistente manufatto (con aumento di volume di circa 40 mq) e alla parziale modifica della sua destinazione d'uso (da garage in abitazione).
6. Le censure non sono fondate.
7. La sentenza di primo grado merita, infatti, di essere confermata, avendo applicato correttamente alla fattispecie principi consolidati della giurisprudenza in tema di abusi edilizi a fronte di un chiaro e incontestato quadro fattuale, sicché nessuna delle censure dedotte con i motivi di appello può essere accolta.
7.1. Innanzitutto, il Tar ha giustamente evidenziato come non sia negata dai ricorrenti la manifesta abusività delle opere che, viste le caratteristiche incontestate degli abusi realizzati, avrebbero richiesto apposito permesso di costruire. In particolare, le opere contestate con l'ingiunzione demolitoria (i.e. ampliamenti in cemento armato dell'esistente abitazione, cambio di destinazione d'uso, da garage ad abitazione, di una porzione dell'immobile e realizzazione di una piscina in cemento armato) si configurano come interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di titolo e come tali perseguibili ai sensi dell'art. 16 della L.R. Lazio n. 15 del 2008 (disposizione richiamata nella parte motiva della gravata ordinanza, che prevede, per quanto qui interessa, la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi per “interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c), del d.p.r. 380/2001
e successive modifiche, nonché cambi di destinazione d'uso da una categoria generale ad un'altra (…) in assenza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività nei casi previsti dall'articolo 22, comma 3, lettera a), del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche (…)”).
Nello specifico, come ben rilevato dal giudice di prime cure, si tratta di opere di ristrutturazione edilizia che hanno inciso sugli elementi strutturali dell'immobile, comportandone un aumento di volumetria e la modifica dei prospetti, e dunque una N. 02233/2023 REG.RIC.
variazione planovolumetrica e architettonica, per le quali era pertanto necessario il preventivo rilascio del permesso di costruire (cfr. ex multis Cons. St., Sez. I, Adunanza di Sezione del 12 gennaio 2022, n. 378/2022, numero affare 00544/2021).
7.1.1. A tal proposito deve rilevarsi che, per un verso, non è adeguatamente confutata dall'appello l'assunto della sentenza secondo cui gli ampliamenti in cemento armato dell'esistente abitazione, per definizione, incidono sulle caratteristiche strutturali dell'unità abitativa, per altro verso, nessuna delle censure dedotte esclude che risulti possibile la demolizione dei manufatti in cemento armato senza pregiudizio di quanto già realizzato secondo il titolo edilizio esistente.
Sotto il primo profilo, deve osservarsi che non rileva la giurisprudenza citata da parte appellante sul concetto di parziale difformità, che presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzativo rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale; nel caso di specie si tratta, infatti, di opere abusivamente realizzate sine titulo, e non di mere modifiche non incidenti su elementi essenziali della costruzione o di divergenze non influenti sulle strutture dell'opera.
Per quanto concerne il secondo profilo, come riconosciuto dagli stessi appellanti, si tratta comunque di aspetti che attengono alla fase esecutiva dell'ordine di demolizione, allorquando dovrà verificarsi se la rimozione dell'opere possa effettivamente avvenire senza pregiudizio per le strutture preesistenti regolarmente realizzate.
7.1.2. Correttamente la sentenza appellata ha poi statuito che non è conducente il richiamo operato dai ricorrenti al principio di proporzionalità nell'attuazione di un ordine di demolizione di un immobile abusivo destinato ad abitazione di una persona.
Infatti, eventuali necessità abitative non possono scalfire, di per sé, la legittimità a monte dell'ordine di demolizione, che è provvedimento vincolato, una volta accertata la violazione della normativa urbanistico-edilizia e il carattere abusivo delle opere. N. 02233/2023 REG.RIC.
Non rilevano, pertanto, le esigenze personali o familiari che gli interventi contestati erano diretti a soddisfare. D'altra parte, non è contestato che, come dedotto dall'amministrazione in giudizio, parte appellante abbia disposto di un tempo sufficiente a risolvere, con diligenza, le proprie esigenze abitative, anche attraverso i meccanismi di mercato e dello stato sociale nel caso di carenza di adeguate risorse economiche.
Peraltro, non è giuridicamente apprezzabile un'assiomatica prevalenza del diritto fondamentale all'abitazione sull'interesse pubblico a ristabilire l'ordine giuridico violato, attraverso l'esecuzione dell'ordine di demolizione, ordine peraltro previsto da una legge dello Stato, essendo già stato operato il bilanciamento tra il diritto all'abitazione, quale proiezione del diritto costituzionalmente garantito alla proprietà ex art. 42 Cost., e l'interesse pubblico connesso al ripristino dello status quo ante attraverso l'esecuzione dell'ordine di demolizione, previsto dall'art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001
La stessa giurisprudenza di legittimità, prendendo atto delle pronunce dei giudici europei intervenute in materia, ha statuito, in tema di reati edilizi, che l'ordine di demolizione di un immobile abusivo “non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, ma afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato e
a ripristinate l'equilibro urbanistico edilizio” (Cassazione penale, sez. III, 15 novembre 2019, n. 844).
In altri termini, la sanzione ripristinatoria della legalità violata può considerarsi giustificata rispetto allo scopo perseguito dalle norme interne di assicurare una ordinata programmazione e gestione degli interventi edilizi e non contrastante con le norme CEDU, in quanto, proprio considerando le argomentazioni sviluppate dalla
Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, la demolizione, a differenza della confisca, non può considerarsi una “pena” nemmeno ai sensi dell'art. 7 C.E.D.U., perché “essa tende N. 02233/2023 REG.RIC.
alla riparazione effettiva di un danno e non è rivolta nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge” (sul punto si rinvia alle argomentazioni svolte Cons. St., Sez. II, 24 luglio 2020, n. 4725 che richiama anche Cassazione penale, sez. III, 2 ottobre 2019, n. 47105).
Ad ogni modo, occorre rilevare che, nel caso di specie, l'ordine demolitorio non concerne l'edificio nella sua integralità, ma dispone solo la demolizione delle ulteriori attività di costruzione (ossia la porzione costruita in ampliamento dell'originaria unità abitativa, nonché quella ulteriore interessata da un cambio di destinazione d'uso) pacificamente abusive in assenza di titolo edilizio; la parte dell'immobile regolarmente edificata potrà dunque continuare ad essere utilizzata a fini abitativi.
7.2. Sono altresì infondate le censure relative alla tempistica repressiva posta in essere dall'Amministrazione, attesa la natura abusiva e non condonabile delle opere eseguite.
Il tempo trascorso tra la realizzazione dell'abuso e la repressione del medesimo non radica alcun legittimo affidamento in capo al privato. Infatti, secondo la consolidata giurisprudenza, va escluso che il mero decorso del tempo dalla data di realizzazione degli abusi determini l'illegittimità dell'ordinanza demolitoria, che costituisce doveroso e imprescindibile esercizio del potere sanzionatorio da parte della pubblica amministrazione (cfr. Cons. St., Sez. VI, 21 aprile 2022, n. 3026)
7.3. Anche il riferimento alla non adeguata motivazione è censura infondata attesa la natura vincolata del provvedimento di demolizione degli abusi che non richiede specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né comparazione alcuna con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né motivazione sulla sussistenza dell'interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non essendo ravvisabile l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso giammai può legittimare
(ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2021, n. 2380). N. 02233/2023 REG.RIC.
In particolare, è ricorrente in giurisprudenza l'affermazione secondo cui l'ordinanza di demolizione, in quanto atto dovuto e vincolato, è da ritenersi sorretta da adeguata e sufficiente motivazione, quando l'Amministrazione provvede alla compiuta descrizione delle opere abusive e alla constatazione della loro esecuzione in assenza del necessario titolo abilitativo edilizio, non occorrendo alcuna motivazione specifica in relazione al tempo intercorso o alla proporzionalità della sanzione ripristinatoria all'uopo da emettere, in quanto l'Amministrazione procedente non è titolare di un potere discrezionale, implicante una scelta in ordine alla tipologia di sanzione in concreto da assumere (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 marzo 2021, n. 1859).
7.4. Alla luce dei principi sopra riportati vanno dunque respinte anche le doglianze dedotte con il quarto motivo, con il quale parte appellante è tornata a dolersi che il provvedimento non avrebbe effettuato alcun necessario giudizio di comparazione degli interessi in questione, mentre avrebbe dovuto contenere una adeguata motivazione circa la prevalenza dell'interesse pubblico su quello privato, anche in considerazione del lungo tempo trascorso.
Invero, come si è rilevato, il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell'opera abusiva non è idoneo a radicare in capo al privato interessato alcun legittimo affidamento in ordine alla conservazione di una situazione di fatto illecita, per cui anche in tal caso l'ordine di demolizione assume carattere doveroso e vincolato e la sua emanazione non richiede alcuna motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso.
8. In conclusione, l'appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo
P.Q.M. N. 02233/2023 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte appellante alla rifusione a favore di Roma Capitale delle spese del grado di giudizio, che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
RO PA, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Angela ON, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Angela ON RO PA N. 02233/2023 REG.RIC.
IL SEGRETARIO