Pubblicato il 13/03/2026

N. 02099/2026REG.PROV.COLL.

N. 00569/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 569 del 2024, proposto da
AR ER in proprio e quale amministratore unico della Soc. AS S.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Malossini, Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone 9;

contro

Comune di Massa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Panesi e Manuela Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Iaria in Roma, corso Vittorio Emanuele II N18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 00538/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Massa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. BE SI, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In qualità di proprietario di un’area verde sita nel Comune di Massa, soggetta a vincolo idrogeologico e paesaggistico e classificata con rischio idraulico, la Società AS s.r.l. veniva raggiunta dall’ordinanza del Comune di Massa del 10 settembre 2018, n. 562, con la quale è stata ingiunta (i) la demolizione della maggior parte delle opere, in quanto realizzate in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, e (ii) il pagamento della sanzione pecuniaria di euro 1.000 per il mancato deposito della CILA relativamente alla restante parte degli interventi.

2. Avverso detto provvedimento è insorta la Società, proponendo il ricorso avanti al TAR n. R.G. 1662/2018 e deducendo che le singole opere realizzate nell’area di sua proprietà, caratterizzate da precarietà costruttiva e perciò temporanee, sarebbero prive di rilevanza edilizia o comunque riconducibili ad attività edilizia libera. Ai sensi degli artt. 136 e 137 della L.R. Toscana n. 65/2014, pertanto, non sarebbe stata necessaria la preventiva acquisizione di alcun titolo edilizio e paesaggistico.

3. In data 12 luglio 2019 parte ricorrente presentava al Comune una “ Richiesta di autorizzazione paesaggistica – Accertamento di compatibilità paesaggistica ” per la sanatoria dei manufatti, la quale veniva respinta con provvedimento dirigenziale del 7 novembre 2019 ritenendo che nessuna tra le opere, oggetto della richiesta di compatibilità paesaggistica, rientrasse tra quelle, tassative, ammesse a sanatoria paesaggistica dall’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004.

4. Avverso quest’ultimo atto la ricorrente, proponeva impugnazione tramite ricorso straordinario al Capo dello Stato, poi trasposto in via giurisdizionale con il n. R.G. 343/2020.

5. Il TAR per la Toscana riuniva i ricorsi e li decideva, respingendoli, con la sentenza in epigrafe indicata.

5.1. A motivo della decisione il TAR rilevava che:

- le numerose opere realizzate costituivano parte di un unico intervento di sistemazione dell’area di proprietà della Società AS e risultavano tra loro collegate poiché, come ammesso dalla ricorrente, erano tutte utilizzate a fini ricreativi dai soci di AS: doveva pertanto escludersi che le opere potessero essere ritenute prive di rilevanza edilizia, in ragione della loro precarietà e temporaneità, ai sensi dell’art. 137 della L.R.T. n. 65/2014, o che potessero essere singolarmente ricondotte alle fattispecie tassative di edilizia libera di cui all’art. 136 della stessa legge regionale;

- il ricorso proposto avverso il provvedimento dirigenziale del 7 novembre 2019 era improcedibile, atteso che la società ricorrente non avrebbe tratto alcun vantaggio dall’eventuale accoglimento del gravame proposto avverso il diniego di sanatoria paesaggistica.

6. La AS ha proposto appello.

7. Il Comune di Massa si è costituito in giudizio insistendo per la reiezione del gravame, articolando alcune eccezioni preliminari di rito: in particolare l’inammissibilità dell’appello per acquiescenza, essendo già intervenuto il pagamento della sanzione pecuniaria, e inammissibilità dei motivi d’appello che costituiscono mera riproposizione dei motivi di primo grado, e non già critica alla sentenza.

8. La causa è stata chiamata all’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. E’ utile precisare, in via preliminare di fatto, che la AS s.r.l. ha realizzato, sull’area di proprietà ubicata in Comune di Massa, una serie di interventi edilizi che nella istanza di compatibilità paesaggistica vengono elencati nel n. di 24, riconducibili alle seguenti tipologie: cancelli pedonali e carrai che si aprono sulla via pubblica; pavimentazione con mattonelle o ghiaia dell’area antistante i suddetti cancelli; realizzazione di una serie di piccoli manufatti consistenti in strutture metalliche intelaiate su area sottostante pavimentata; realizzazione di una piscina fuori terra e relativo palco; realizzazione di alcuni manufatti riconducibili alla tipologia pergola o tettoia, su area pavimentata e dotati di copertura e pilastri; un piccolo riparo per auto; un box; una serra; un piccolo servizio igienico; un ricovero per animali con sottostante massetto in calcestruzzo; uno stagno circondato da muretti in pietra.

9.1. Nessuna di tali opere risulta assistita da titolo edilizio.

9.2. Con l’ordinanza del Comune di Massa del 10 settembre 2018, n. 562, non è stata disposta la demolizione di alcuni cancelli e della relativa area pavimentata, in relazione alla cui realizzazione il Comune ha irrogato solo la sanzione pecuniaria, pari a €. 1.000,00; per tutte le altre opere ha invece intimato la demolizione sulla considerazione che costituirebbero un unico intervento soggetto a permesso di costruire, ai sensi dell’art. 134 della L.R. 65/2014.

10. Va ancora premesso, in punto di diritto, che l’art. 134 della L.R. Toscana n. 65/2014 stabilisce che “ Costituiscono trasformazioni urbanistiche ed edilizie soggette a permesso di costruire in quanto incidono sulle risorse essenziali del territorio: a) gli interventi di nuova edificazione, e cioè la realizzazione di nuovi manufatti edilizi fuori terra o interrati, anche ad uso pertinenziale privato, che comportino la trasformazione in via permanente di suolo inedificato, diversi da quelli di cui alle lettere da b) a m), ed agli articoli 135 e 136;…”, cioè diversi dagli interventi di edilizia libera e da quelli soggetti a SCIA.

10. A sostegno dell’appello la AS ha articolato i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere giurisdizionale: i giudici di prime cure avrebbero espresso un giudizio sconfinando nel merito amministrativo, atteso che le valutazioni effettuate in motivazione costituirebbero valutazione di mero fatto, estranee al potere giurisdizionale;

2) Violazione degli artt. 136 e 137 della L.R. Toscana n. 65/2014, in quanto i manufatti oggetto di demolizione potevano essere realizzati senza autorizzazione ricadendo nell’attività libera ex legge regionale;

3) Eccesso di potere: riproponendo la medesima censura proposta innanzi ai giudici di primo grado, il ricorrente sostiene che il provvedimento di rigetto della istanza di accertamento di conformità paesaggistica è stato adottato dal Dirigente del Settore Ambiente Suap Mobilità senza l’acquisizione del previo parere della Sovrintendenza, in violazione dell’art. 167, comma 4, D. Lgs. 42/2004;

4) Eccesso di potere: riproponendo la medesima censura proposta innanzi ai giudici di primo grado, la AS sostiene che ogni singolo manufatto oggetto della domanda di autorizzazione paesaggistica in sanatoria rientra nella disciplina della edilizia libera di cui agli art. 136 e 157 l.r. 65/2014 e non necessitava quindi di alcuna autorizzazione edilizia;

5) Violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990: riproponendo la medesima censura proposta innanzi ai giudici di primo grado, il ricorrente sostiene che il provvedimento di rigetto della istanza di sanatoria paesaggistica non è stato preceduto dalla dovuta comunicazione sulla sussistenza dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, in palese violazione dell’art. 10 bis della legge 241/1990.

11. I motivi possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

11.1. Non si ravvisa, in primo luogo, in denunciato eccesso di potere giurisdizionale, per la ragione che il TAR, affermando che le opere oggetto dell’ordine di demolizione costituivano, nel complesso un unico intervento edilizio soggetto a permesso di costruire, non ha fatto atto che verificare la effettiva ricorrenza dei presupposti dell’applicazione dell’art. 134 della L.R. Toscana n. 65/2014, il quale impone di chiedere il rilascio di permesso di costruire allorché si tratti di realizzare opere che, nel complesso, incidano sul territorio trasformandolo radicalmente, sempre che le singole opere in cui si compendia l’intervento non siano di edilizia libera oppure soggette a mera SCIA, o comunque riconducibili a quelle elencate all’art. 137 della citata legge regionale.

11.1.1. L’appellante lamenta, in particolare, che il TAR avrebbe sconfinato nell’esercizio di discrezionalità amministrativa per il solo fatto di essersi espresso nel senso che il complesso di opere realizzate è effettivamente idoneo a indurre quella trasformazione urbanistica che l’art. 134 della L.R. n. 65/2014 assoggetta a preventivo permesso di costruire. Tuttavia, si ribadisce, proprio la tipologia di censure richiedeva al TAR di effettuare una valutazione dell’impatto complessivo delle opere al fine di verificare il presupposto dell’applicabilità dell’art. 134 dianzi citato, posto dal Comune a fondamento dell’ordinanza di demolizione.

11.2. Nel merito la valutazione del TAR è condivisibile.

11.2.1. Giustamente il primo giudice ha osservato che la complessiva destinazione delle opere all’attività della società appellante, che ha insediato una specie di circolo ricreativo sull’area, suggerisce che le opere stesse, non solo siano destinate a soddisfare esigenze non transitorie, ma pure asserviscono l’intera proprietà conformandola, con ciò inducendo una trasformazione globale dell’area, tendenzialmente permanente. La nozione di “trasformazione urbanistica”, del resto, deve essere intesa e interpretata anche considerando che essa non necessariamente deve dare luogo a una trasformazione del territorio tale da precludere l’utilizzo dello stesso per gli usi cui è destinato dallo strumento di pianificazione generale: la trasformazione urbanistica, cioè, non equivale a lottizzazione abusiva – che infatti non è stata contestata alla società appellante -, non è necessariamente difforme dalle previsioni urbanistiche, e deve essere valutata in relazione alla capacità di impattare sul territorio considerato, che nel caso di specie risulta ormai disseminato di tante costruzioni di varie dimensioni. Neppure dirimente in senso opposto è la circostanza che siano rimaste, all’interno della proprietà, aree libere ancora suscettibili di essere utilizzate: quel che conta è che laddove sono stati collocati i manufatti oggetto della ordinanza di demolizione il territorio, per una estensione significativa, è stato asservito a un uso antropico

11.2.2. Oltre a ciò si deve rilevare che i vari manufatti realizzati dalla AS non risultano affatto riconducibili tra quelli di edilizia libera, che sono gli interventi specificamente indicati all’art. 136 della L.R. Toscana n. 65/2014. Nel raffronto tra le varie opere elencate nell’ordinanza di demolizione e quelle elencate nella norma da ultimo citata, non si riscontra alcuna coincidenza; in particolare, anche i vari manufatti, talvolta di significativa superficie, riconducibili al genere pergola/tettoia – cioè a una tipologia di manufatto consistente in una copertura appoggiata su una struttura portante, con funzione di ombreggiamento/riparto – non è provato abbiano le caratteristiche per essere inclusi tra le opere di edilizia libera individuate all’art. 6, comma 1, lett. b-bis), del D.P.R. n. 380/2001 (c.d. pergotende). Neppure è provato che le opere oggetto di demolizione siano riconducibili a taluna di quelle elencate all’art. 135 della legge regionale citata. Infine non è provato che le opere di che trattasi, oltre ad essere effettivamente precarie e facilmente amovibili, siano destinate a soddisfare esigenze meramente temporanee: contro tale affermazione si può comunque opporre che proprio il fatto che la proprietà sia sede di una associazione con scopi ricreativi depone nel senso di un utilizzo continuativo delle varie strutture.

12. Quanto sopra dà ragione dell’infondatezza dei primi due motivi d’appello.

13. Le ulteriori censure debbono ritenersi, come eccepito dal Comune di Massa, inammissibili in quanto rivolte alla critica del provvedimento impugnato, e non già della sentenza: in questo senso si tratta di censure che violano il principio di specificità dei motivi d’appello, sancito dall’art. 101, comma 1, del codice del processo amministrativo.

13.1. Anche a volerle considerare censure di primo grado non esaminate e riproposte, le censure in questione non possono essere esaminate, a ciò ostando l’infondatezza degli unici due motivi d’appello articolati a contestazione della appellata sentenza.

14. L’appello va, conclusivamente, respinto.

15. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Massa, delle spese relative al presente giudizio, che si liquidano in €. 4.000,00 (quattromila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BI AN, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

BE SI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE SI	BI AN

IL SEGRETARIO