Pubblicato il 27/04/2026

N. 03279/2026REG.PROV.COLL.

N. 09949/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9949 del 2025, proposto da Italpol Vigilanza S.p.A. in proprio ed in qualità di mandataria nel costituendo raggruppamento temporaneo di imprese, Sevitalia Sicurezza S.r.l., Gruppo Servizi Associati S.p.A., Gia.Ma S.r.l., quali mandanti nel costituendo raggruppamento temporaneo di imprese, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9892094E32, rappresentati e difesi dall’Avvocato Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Rai-Radiotelevisione Italiana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Aavvocato Carlo Pandiscia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia (anche APPELLANTE INCIDENTALE);

nei confronti

Security Service S.r.l. non costituita in giudizio;
Urbe Vigilanza S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Aavvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia (anche APPELLANTE INCIDENTALE);

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 20413/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e gli appelli incidentali di Urbe Vigilanza S.p.A. e di Rai-Radiotelevisione Italiana S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il Cons. AN RD e uditi per le parti gli Avvocati Giorgio Fraccastoro, Vincenzo Barrasso e Carlo Pandiscia.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1.Italpol Vigilanza s.p.a., in qualità di mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con Servitalia Sicurezza s.r.l., Gruppo Servizi associati s.p.a. e Gia.Ma. s.r.l., quarto classificato, per il lotto 7, nella procedura aperta per l’affidamento (per 36 mesi, con opzione di rinnovo per ulteriori 24 mesi) del servizio di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo per i Centri di produzione TV Rai - Uffici di Roma (procedura indetta con bando pubblicato in data 26 giugno 2023), ha impugnato l’aggiudicazione al RTI Urbe Vigilanza s.p.a. (secondo classificato, aggiudicatario in conseguenza del vincolo di aggiudicazione di un solo lotto a ciascuno dei concorrenti, partecipanti alla gara per più lotti), censurando l’attribuzione di un punteggio illogico e sproporzionato al primo e secondo classificato ( rispettivamente 7,760 e 3,600) rispetto a quello attribuito agli altri concorrenti (in particolare al proprio raggruppamento 0,560) relativamente al criterio di valutazione 2.6 del disciplinare (numero di addetti da destinare ai servizi a richiesta), fondata su dichiarazioni inverosimili di tali concorrenti (RTI Urbe ha dichiarato un numero totale di risorse offerte per i servizi a richiesta pari a 772).

La controinteressata costituitasi ha proposto ricorso incidentale, lamentando la mancata esclusione della ricorrente dalla procedura e/o la mancata richiesta di sostituzione dell’ausiliaria non più in possesso dei requisiti per partecipare alla gara (Italservizi 2007 s.r.l., ausiliaria, in base a contratto di avvalimento, della GIA.MA. s.r.l., parte del raggruppamento temporaneo di imprese, è in stato di crisi e di insolvenza ed, inoltre, ha affittato la propria azienda).

Il giudice di primo grado ha rigettato l’eccezione di irricevibilità del ricorso notificato il 13 febbraio 2025, tenuto conto della istanza di accesso proposta dalla ricorrente nella stessa data di comunicazione dell’aggiudicazione (20 dicembre 2024), riscontrata in modo incompleto in data 14 gennaio 2025 ed evasa esaustivamente, a fronte di nuova sollecitazione, con l’ostensione dei verbali contenenti il dettaglio dei punteggi assegnati alle offerte tecniche, solo in data 27 gennaio 2025. Il ricorso è stato, però, rigettato nel merito, con conseguente improcedibilità del ricorso incidentale e compensazione delle spese. Nella sentenza si legge: “la censura…appare apoditticamente affidata ai non dimostrati giudizi di inverosimiglianza e non credibilità inidonei a scalfire l’esito finale del punteggio attribuito per l’offerta tecnica ai due raggruppamenti controinteressati….la commissione giudicatrice non aveva alcuna possibilità di distorcere il criterio quantitativo da applicare”, “la generica formulazione del bando non implicava una assegnazione predeterminata di risorse da parte dell’offerente, che dovesse essere già accantonata prima dell’aggiudicazione, trattandosi di servizi eventuali da fornire solo su richiesta della stazione appaltante…con la conseguenza che appare quindi indimostrato, in quanto affidato ad una mera petizione di principio, che tale numero sia sproporzionato o irraggiungibile”.

2.Avverso tale sentenza l’originaria ricorrente ha proposto appello, lamentando che l’applicazione della formula non esclude la necessità di verificare la credibilità dei valori dichiarati e che la decisione assunta ha legittimato i concorrenti a dichiarare un numero indimostrato e non credibile di risorse al solo fine di ottenere il punteggio più alto possibile. L’appellante ha evidenziato che il primo e secondo classificato hanno indicato, quali risorse da destinare ai servizi a richiesta, in tutti i lotti di gara, l’intero organico: dato irrealistico, essendo una parte delle risorse necessariamente impiegata in altre commesse (o negli altri lotti) e, quindi, inidonea ad essere disponibile entro le 4 ore o nel più breve termine di cui al capitolato (in particolare punto 1.3.2) e non potendo le risorse essere reperite tramite contratti temporanei, esternalizzazioni, turnazioni o straordinari, come dimostrato dal parere depositato, per cui la commissione giudicatrice avrebbe dovuto attribuire un punteggio pari a 0 per tale parametro. L’appellante ha concluso per l’annullamento dell’aggiudicazione ai fini della nuova aggiudicazione a proprio favore o, in caso di impossibilità, ai fini del risarcimento del danno.

Si sono costituiti la stazione appaltante e la controinteressata, che hanno proposto appello incidentale e concluso, comunque, per l’infondatezza dell’appello. Sia la stazione appaltante sia la controinteressata hanno impugnato la statuizione di ricevibilità del ricorso, proposto oltre il termine secco di 45 giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione; la controinteressata ha impugnato incidentalmente la sentenza anche per l’omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, non essendo stata formulata alcuna doglianza relativamente alla posizione del raggruppamento con mandataria KSM s.p.a., terzo classificato, neppure coinvolta nel giudizio, ed ha riproposto il ricorso incidentale dichiarato improcedibile.

All’udienza del 13 aprile 2026, all’esito delle memorie ex art. 73 c.p.a. (in cui la ricorrente ed appellante principale ha eccepito la irricevibilità del ricorso incidentale di primo grado della controinteressata, avente ad oggetto la mancata esclusione di Italvigilanza dalla procedura, mentre l’appellante incidentale ha eccepito la novità e inammissibilità del parere prodotto per la prima volta in appello), la causa è passata in decisione.

IR

2. Preliminarmente va dichiarata inammissibile la produzione del parere professionale (riferito, peraltro, all’offerta del primo classificato, ma non anche del secondo, controinteressato in questo giudizio), in quanto effettuata solo in appello, in violazione dell’art. 104, secondo comma, c.p.a., ai sensi del quale nel giudizio di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione ovvero che la parte non dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.

3. Occorre brevemente soffermarsi sull’ordine di trattazione degli appelli proposti - principale ed incidentali.

Nel presente giudizio sono stati proposti dalla resistente e dalla controinteressata appelli incidentali cd. propri, che investono la medesima statuizione oggetto dell’appello principale e, cioè, la decisione di rigetto della domanda di annullamento dell’aggiudicazione, proposta in primo grado dalla ricorrente, oggi appellante, rispetto a cui le appellanti incidentali sono totalmente vittoriose nel merito, sebbene le loro eccezioni pregiudiziali di rito, in ordine all’irricevibilità ed inammissibilità del ricorso introduttivo, siano state rigettate (soccombenza da alcuni definita teorica, da altri formale, in contrapposizione a quella pratica/sostanziale, da cui deriva l’interesse immediato e concreto all’impugnazione principale, al fine di ottenere il risultato processuale finale a cui si aspira). Pertanto, l’interesse ad impugnare la sentenza della resistente e della controinteressata è sorto solo in conseguenza dell’appello principale, che ha messo in discussione il risultato a loro favorevole ottenuto.

Sussiste un orientamento giurisprudenziale secondo cui l'esame dell'appello incidentale, proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel merito su questioni pregiudiziali decise in senso ad essa sfavorevole, deve essere effettuato solamente se l'appello principale sia stato giudicato fondato, in caso contrario non sussistendo l'interesse attuale dell'appellante incidentale alla pronunzia sulla propria impugnazione (Cons. Stato, Sez. IV, 13 febbraio 2017, n. 611; vedi anche Cass., Sez. U, 25 marzo 2013, n. 7381, secondo cui il ricorso incidentale proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel giudizio di merito, che investa questioni preliminari di merito o pregiudiziali di rito, ha natura di ricorso condizionato all'accoglimento del ricorso principale, indipendentemente da ogni espressa indicazione di parte, sicché, laddove le medesime questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito siano state oggetto di decisione esplicita o implicita da parte del giudice di merito, tale ricorso incidentale va esaminato dalla Corte solo in presenza dell'attualità dell'interesse, ovvero unicamente nell'ipotesi della fondatezza del ricorso principale).

Tuttavia, va seguito il diverso orientamento giurisprudenziale, secondo cui, nel caso in cui avverso la sentenza resa in primo grado siano stati presentati un appello principale e un appello incidentale, può, a seconda dei casi, essere data priorità all'esame dell’appello che risulta decisivo per dirimere la lite, tenendo conto dei principi di economia processuale e di logicità (Cons. Stato, Sez. V, 24 gennaio 2023, n. 781; 24 ottobre 2023, n. 9210; Cons. Stato, Sez. III, 4 novembre 2011 n. 5866).

In primo luogo, deve rilevarsi che, se sussiste l’interesse all’impugnazione, sorto in conseguenza dell’impugnazione principale della parte soccombente nel merito, non può escludersi, in maniera astratta, l’attualità dell’interesse alla decisione, che, al massimo, può venire meno in concreto per effetto della palese e manifesta infondatezza dell’appello principale. A ciò si aggiunga che l’art. 276 c.p.c., che impone di trattare prima le questioni preliminari e poi quelle di merito, secondo il loro ordine logico, applicabile nel processo amministrativa in virtù dello specifico rinvio di cui all’art. 76 c.p.a., si applica anche nei giudizi di impugnazione, in virtù dell’art. 38 c.p.a., nei limiti della compatibilità e, cioè, fatti salvi gli oneri di impugnazione e di riproposizione, derivanti dai limiti dell’effetto devolutivo dell’appello. Tale principio è derogabile, in virtù del principio della ragione più liquida, che è proiezione della ragionevole durata del processo, ma costituisce, comunque, la regola generale.

Infine, laddove il principio di logicità ed economia processuale convergano, come nel caso di specie, necessariamente deve darsi priorità all’appello incidentale.

4.Alla luce di tali premesse, nel caso di specie, va esaminato prioritariamente il secondo motivo dell’appello incidentale della controinteressata, che ha denunciato l’omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del ricorso della ricorrente, odierna appellante, per carenza di interesse, non essendo stata formulata alcuna doglianza relativamente alla posizione del raggruppamento con mandataria KSM s.p.a., terzo classificato, neppure coinvolto nel giudizio.

Effettivamente la sentenza non si è pronunciata su tale eccezione, che risulta fondata.

4.1.L’originaria ricorrente, nel ricorso introduttivo, a p. 9 e 10, ha allegato che “anche il RTI KSM, ha offerto un numero di risorse più attendibile e veritiero in relazione ai c.d. servizi a richiesta”. Nonostante tale premessa e nonostante la omessa formulazione di censure relative all’attribuzione e/o al calcolo del punteggio attribuito da parte della commissione giudicatrice al RTI KSM, la ricorrente originaria ha proceduto a ricalcolare il punteggio del criterio in esame a suo favore ed a sfavore del RTI KSM.

Il calcolo dell’appellante si fonda sull’allegazione difensiva secondo cui la stazione appaltante ha, per mero errore, invertito i punteggi rispettivamente previsti per il sub-criterio 2.4 (fonte di 4 punti) e per il sub-criterio 2.6 (fonte, invero, di 8 punti complessivi). Invero, a prescindere da ogni valutazione circa la effettiva sussistenza di tale asserito errore materiale, la correzione dei punteggi attribuiti e la conseguente correzione della graduatoria è un’operazione di competenza della commissione giudicatrice e della stazione appaltante, che, se non effettuata in autotutela, va sollecitata dall’interessato in sede giudiziaria nell’integrità del contraddittorio e, quindi, nei confronti di tutti i controinteressati. Nel caso di specie, l’Amministrazione non ha proceduto alla correzione dell’asserito errore materiale. Inoltre, l’asserito errore materiale è stato implicitamente contestato, in questa sede, dalla controinteressata tramite la proposizione dell’appello incidentale. Infine, non è stata ritualmente chiesta la correzione di tale asserito errore materiale in sede giudiziale e non è stato coinvolto in questo giudizio il diretto controinteressato (e, cioè, il terzo classificato), per cui, ai fini della presente decisione, la graduatoria di cui si deve tenere conto è quella esistente, in base alla quale l’appellante risulta quarta e non terza classificata.

4.2. Alla luce di tali premesse, va escluso l’interesse al ricorso della ricorrente, odierna appellante.

Come chiarito dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. V, 2 gennaio 2024, n. 29 e Cons. Stato, Sez. V, 18 dicembre 2024, n. 195; v. anche sul tema Cons. Stato, Ad. Pl., 3 febbraio 2014, n. 8), è inammissibile per carenza di interesse il ricorso per l’impugnazione degli atti di gara, con il quale la terza classificata lamenti profili di legittimità limitatamente alla posizione dell’aggiudicatario. Difatti, l'accoglimento del ricorso determinerebbe uno scorrimento della graduatoria a favore dell’impresa successiva nella classifica, senza recare alcuna concreta utilità al ricorrente, non essendo ravvisabile in capo al medesimo soggetto neppure un interesse strumentale all’annullamento degli atti ai fini della rinnovazione della gara, nella misura in cui i vizi dedotti non si caratterizzino per una generalità tale da determinare l’illegittimità ed il travolgimento dell’intera procedura.

Né la ricorrente ha evidenziato la possibile sussistenza di alcun profilo atto a determinare l’esclusione del raggruppamento KSM, mentre l’utilità che il concorrente mira a conseguire, anche laddove finale o strumentale, deve pur sempre derivare in via immediata e diretta e secondo criteri di regolarità causale dall’accoglimento del ricorso, e non in via mediata da eventi incerti e potenziali (quale, ad esempio, l’ipotetica correzione dell’asserito errore materiale, prospettata dalla ricorrente appellante), ossia da eventi che non costituiscono conseguenza normale dell’annullamento (cfr. in tal senso ex pluribus Cons. Stato, sez. IV, 17 febbraio 2022 n. 1179).

Si tratta di conclusioni, da un lato, imposte dalla natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell’operato pubblico, bensì tende a tutelare la situazione soggettiva del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell’esercizio dell’azione autoritativa oggetto di censura” (Cons. Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2022 n. 3, § 12.2), e, dall’altro lato, compatibili con i principi unionali e con gli arresti dalla Corte di Giustizia, che ha riconosciuto l’interesse del terzo classificato al ricorso diretto all’esclusione dell’offerta dell’aggiudicatario e del secondo classificato, non già di quello diretto all’esclusione dell’offerta del solo aggiudicatario (Corte di giustizia, 5 settembre 2019, in C-333/18).

4.3. Ad ogni modo, la carenza di interesse al ricorso da parte della ricorrente/appellante si manifesta anche sotto un ulteriore profilo, in quanto, anche laddove la commissione avesse ritenuto eccessivo il personale offerto dall’aggiudicatario, non risulta condivisibile la prospettazione difensiva della ricorrente appellante, che pretende l’attribuzione di un punteggio pari a 0 per il sub-criterio 2.6, vista la volontà manifestata dal raggruppamento aggiudicatario di offrire il massimo possibile delle risorse per tali servizi. Al più la commissione avrebbe potuto e dovuto correggere il risultato meramente matematico dell’applicazione della formula, ridimensionando il punteggio attribuito, senza sostanziale alterazione della graduatoria. In proposito deve ribadirsi che la verifica della sussistenza dell'interesse al ricorso deve manifestare la sua concretezza, nel senso che l'annullamento degli atti gravati deve risultare idoneo ad arrecare al ricorrente un’effettiva utilità, con la conseguenza che - in disparte per i profili volti ad ottenere la rinnovazione della gara – dev’essere sorretto, per essere ritenuto ammissibile, dalla c.d. prova di resistenza e, cioè, dalla dimostrazione a priori che, se le operazioni si fossero svolte correttamente, la ricorrente sarebbe risultata con certezza utilmente graduata (tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2022, n. 1350).

5. L’accoglimento del secondo motivo dell’appello incidentale di Urbe Vigilanza s.p.a. comporta, da un lato, l’assorbimento degli altri motivi del suo appello incidentale e dell’appello incidentale della resistente e, dall’altro lato, l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse dell’appello principale, avente ad oggetto una statuizione di merito non più attuale, in quanto sostituita dalla presente sentenza di rito. Del resto, accoglimento dell’appello principale sarebbe incompatibile con l’affermata inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse.

6.In conclusione, deve accogliersi il secondo motivo dell’appello incidentale di Urbe Vigilanza s.p.a.., con assorbimento degli altri motivi e dell’appello incidentale della Rai-Radiotelevisione Italiana S.p.a., ed, in riforma della sentenza impugnata, deve dichiararsi l’inammissibilità del ricorso introduttivo del presente giudizio, mentre l’appello principale va dichiarato improcedibile.

Le spese di lite dei due gradi di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la complessità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli (principale ed incidentale), come in epigrafe proposti, accoglie il secondo motivo dell’appello incidentale di Urbe Vigilanza s.p.a., assorbiti gli altri ed assorbito l’appello incidentale di Rai-Radiotelevisione Italiana S.p.a., ed, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio e conseguentemente improcedibile l’appello principale.

Spese dei due gradi di giudizio integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

AN RD, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
AN RD	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO