Pubblicato il 30/12/2025

N. 10442/2025REG.PROV.COLL.

N. 07141/2023 REG.RIC.

N. 07143/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti ed iscritti ai numeri di registro generale 7141 e 7143 del 2023, proposti da
Gavioli Arte e Restauri S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35 b;

contro

Condominio Tritone, in persona dell’amministratore pro tempore, e Giselda Silverii, rappresentati e difesi dagli avvocati Paola Conticiani, Paolgiulio Mastrangelo e Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
ER De NT, OL De NT, CO EL, UC EL, IA ET, OL De II, IA OR, MA Di PI, AL Di PI, rappresentati e difesi dagli avvocati Paola Conticiani, Paolgiulio Mastrangelo, Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
CO BI, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Giulianova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Monia Terzilli e Anthony Hernest Aliano, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Anthony Hernest Aliano in Roma, piazza San Silvestro n. 8;

per la riforma

quanto al ricorso n. 7143 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 118/2023, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7141 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 120/2023, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ER De NT, di OL De NT, di CO EL, di UC EL, di IA ET, di OL De II, di IA OR, di MA Di PI, di AL Di PI, di Comune di Giulianova, di Condominio Tritone e di Giselda Silverii;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Cons. UG De AR e uditi per le parti gli avvocati Roberto Colagrande, Paola Conticiani, Paolgiulio Mastrangelo, Federico Dinelli e Loredana Tulino per Monia Terzilli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gavioli Arte e Restauri S.r.l. ha impugnato le due sentenze indicate in epigrafe che hanno accolto i ricorsi presentati dal Condominio Tritone e da una serie di condomini per ottenere l’annullamento dell'atto di diniego n. 3/2020 del 25 novembre 2020 che negava la fiscalizzazione degli abusi edilizi accertati dal Comune ed oggetto di un precedente contenzioso conclusosi con sentenza che aveva stabilito la loro sussistenza, e dell'ordinanza n. 231 dell'11 ottobre 2021 della Città di Giulianova che aveva accertato l'intervenuta acquisizione al patrimonio comunale, ai sensi dell'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, dell'intero immobile denominato “Condominio Tritone”.

2. I proprietari di unità immobiliari insistenti in uno stabile sito in Giulianova Lido, alla Via Ravenna 16, edificato in virtù di licenza di costruzione rilasciata dal Comune di Giulianova in data 2 luglio 1966, a seguito di un procedimento di vigilanza da parte del Comune di Giulianova attivato dai proprietari di un immobile vicino, conclusosi con l’ordinanza di demolizione n. 461/2011, dopo aver infruttuosamente impugnato tale provvedimento, avevano chiesto al Comune di fiscalizzare gli abusi.

Il Comune di Giulianova comunicava il rigetto della domanda di fiscalizzazione ex art. 34 comma 2, d.P.R. 380/2001 degli abusi edilizi contestati, poichè gli interventi erano da considerarsi variazioni essenziali e, pertanto, non poteva operare la disposizione invocata.

Non avendo ottemperato gli originari ricorrenti alla demolizione era intervenuto il successivo provvedimento di acquisizione dell’intero immobile, la cui superficie non superava il decuplo dell’aree dove sussistevano gli abusi da sanare.

3. Le sentenze impugnate, di identico contenuto, hanno accolto i ricorsi fornendo un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione sanzionatoria, ritenendo che la disposizione relativa alla fiscalizzazione dell’abuso non poteva considerarsi retroattiva. Dal momento che essa si applica solo in presenza di una variazione non essenziale, mentre ogni variazione intervenuta su un immobile soggetto a vincolo paesaggistico deve essere di per sé qualificata come essenziale, il diniego conseguente sarebbe il frutto di una interpretazione costituzionalmente illegittima laddove applicata anche ad immobili, come quello oggetto di causa, costruiti quando non vigeva ancora un orientamento sanzionatorio così rigoroso.

4. L’appello si fonda su tre motivi.

4.1. Con il primo, si lamenta il mancato accoglimento dell’eccezione di irricevibilità, quanto all’impugnazione del diniego di sanatoria, provvedimento che i ricorrenti avevano senz’altro conosciuto tempestivamente ma che hanno impugnato solo unitamente all’ordinanza di acquisizione al patrimonio dell’immobile intervenuta l’anno successivo.

4.2. Con il secondo motivo, si contesta la ricostruzione operata dal primo giudice in ordine alla disciplina sanzionatoria da adottare nel caso di specie. Preliminarmente, si sottolinea come vi sia un vizio di extra petizione per aver operato una sostanziale inammissibile riqualificazione della istanza presentata dai ricorrenti alla luce di una diversa previsione normativa, quale l’art. 41, comma 2, l. 1150/1942.

Peraltro, l’art. 41, comma 2, l. 1150/1942 non sarebbe applicabile al caso di specie, giacché, come costantemente affermato dalla giurisprudenza dell’epoca, l’adozione della sanzione pecuniaria ivi prevista è illegittima se prima non si accerta l’impossibilità di demolire la parte abusiva senza compromettere quella legittima.

L’istanza di fiscalizzazione oggetto del diniego impugnato è stata presentata ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, sicché la stessa avrebbe potuto/dovuto essere esaminata soltanto con riguardo alla sussistenza o meno dei relativi presupposti.

L’opzione interpretativa adottata dal T.a.r. va contro un principio pacifico in giurisprudenza “ il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in ragione della loro natura di illecito permanente, è quello vigente al momento dell'applicazione della sanzione e non quello vigente all'epoca della consumazione dell'abuso ”.

Peraltro relativamente all’istanza di fiscalizzazione i ricorrenti hanno formulato le proprie doglianze in maniera del tutto generica, senza nemmeno indicare quali sarebbero le porzioni di immobile che in astratto potrebbero essere ritenute legittimamente realizzate e/o fornire dimostrazione della ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001.

Da ultimo, la questione di legittimità costituzionale adombrata dai ricorrenti in primo grado era irrilevante, in quanto il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8180/2019, ha confermato la legittimità dell’ordinanza di demolizione n. 461 del 24/10/2011, qualificando le opere abusive come “ variazioni essenziali degli atti autorizzativi ” e constatando il loro rilevante impatto; il che renderebbe di per sé e in via autonoma insussistenti i presupposti per accedere alla fiscalizzazione dell’abuso come richiesto dai ricorrenti in primo grado.

4.3. Con il terzo motivo, si censura la dichiarata illegittimità derivata che si realizzerebbe per i provvedimenti successivi al diniego di fiscalizzazione.

La formalizzazione dell’acquisizione ipso iure al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, dell’immobile costituente il Condominio Tritone ai fini della relativa demolizione d’ufficio, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001 e l’ordine di sgombero dell’immobile, abusivamente realizzato e delle aree circostanti, si fondano su un presupposto diverso e autonomo rispetto al diniego di fiscalizzazione, consistente nella decorrenza del termine per ottemperare all’ordine demolitorio riassegnato con diffida ad adempiere del 16 gennaio 2020.

5. Tutti gli appellati nei due distinti ricorsi si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello e presentando appello incidentale relativamente al mancato rinvio alla Corte Costituzionale della questione avanzata dai ricorrenti e riproponendo i motivi dell’originario ricorso assorbiti in primo grado.

5.1. Con il primo motivo, si contesta l’erronea valutazione del Comune laddove ha ritenuto che la fiscalizzazione si possa applicare solo se le variazioni non sono essenziali.

Il Comune doveva compiere sul piano istruttorio, prima, e motivazionale, poi, un’analisi accurata dell’incidenza della misura demolitoria, in luogo di quella sanzionatoria, sulla statica delle restanti porzioni di immobile non direttamente interessate dall’abuso.

5.2. Con il secondo motivo, si sottolinea come, essendo stata la data di ultimazione dell’immobile accertata al 1969, non si può dubitare che i ricorrenti, che sono divenuti proprietari e/o possessori degli immobili in contestazione dopo quella data, non possono essere considerati responsabili dell’abuso con la conseguenza che, sebbene legittimati a ricevere l’ordine di demolizione, non potevano, tuttavia, essere destinatari della sanzione dell’acquisizione, della correlata sanzione pecuniaria e dell’addebito delle spese di esecuzione d’ufficio e, in via di illegittimità derivata dai predetti provvedimenti, dell’ordine di sgombero dell’intero immobile finalizzato a liberarlo da persone e cose per l’acquisizione, dell’ordine di trascrizione della disposta acquisizione e della dichiarazione di immissione in possesso.

5.3. Con il terzo motivo, si afferma che il provvedimento di acquisizione è viziato nella parte in cui dispone la misura ablatoria, non solo per il manufatto considerato abusivo e per l’area di sedime, ma anche per il «circostante terreno, di estensione complessiva pari a 370 mq, nonché, per le quote intestate ai proprietari responsabili degli abusi, la particella n. 480 di estensione complessiva pari a mq 300,00 e necessaria per l’accesso all’immobile abusivo», senza che di ciò si fornisca giustificazione alcuna in ordine ai criteri seguiti per addivenire all’acquisizione di detta superficie ulteriore.

5.4. Con il quarto motivo, si dissente dalla valutazione del Comune circa la natura volontaria e non scusabile dell’inottemperanza.

I ricorrenti, tramite il proprio tecnico di fiducia, avevano rappresentato che le difformità sarebbero state, ove possibile senza nocumento per la stabilità dell’edificio, eliminate o sanate con C.I.L.A. (per le modifiche interne, non rilevanti sotto il profilo paesaggistico e che non costituiscono variazioni essenziali); che le distanze dai confini erano conformi a quelle autorizzate, come desumibile dal verbale di sopralluogo del 5 febbraio 2021, sicché non se ne imponeva adeguamento alcuno; e che, in relazione alla contestata maggior altezza, quella relativa al piano terra era stata autorizzata/imposta con la prescrizione n. 13 contenuta nella licenza edilizia n.6049/66, di modo che l’Amministrazione non poteva esimersi dal modificare, in via di autotutela, l’ordinanza di demolizione in parte qua. La maggior altezza del fabbricato, giustificata, peraltro, da esigenze statiche dell’immobile e correlata al maggior spessore dei solai, poteva essere adeguatamente valutata in sede di esame della domanda di fiscalizzazione.

6. Si è costituito in entrambi i giudizi il Comune di Giulianova, che ha concluso per l’accoglimento dell’appello della società.

7. Preliminarmente occorre disporre la riunione degli appelli in ragione della loro connessione oggettiva, essendo stati presentati avverso sentenze dal medesimo contenuto emesse all’esito dell’impugnazione dello stesso provvedimento, oltre che di quella soggettiva dal momento che gli appellati sono titolari del medesimo interesse ad agire.

8. Non è necessario affrontare l’eccezione preliminare riproposta dagli appellanti relativamente alla tardività dell’impugnazione in primo grado da parte di alcuni degli appellati, dal momento che gli appelli principali sono fondati nel merito, e quindi da accogliere, mentre quelli incidentali non meritano accoglimento.

9. I ricorsi sono stati accolti con la sentenza impugnata sulla scorta di un’affermazione di principio e cioè che il regime sanzionatorio da applicare in caso di illeciti edilizi deve essere quello vigente all’epoca di commissione dell’abuso e non quello in vigore al momento dell’applicazione della sanzione.

Il che comporta l’implicita affermazione secondo la quale esisterebbe una possibilità di fiscalizzazione dell’abuso dettata da norme vigenti all’epoca della commissione dell’abuso sovrapponibile alla disciplina attuale.

In realtà, l’art. 41, comma 2, l. 1150/1942, ora evocato, non fa riferimento ad una parziale difformità, ma alla mera impossibilità di riduzione in pristino di un qualunque tipo di abuso che evidentemente non comporti la demolizione totale del manufatto.

Peraltro, lo stesso condominio ed i condomini avevano ritenuto applicabile la norma sulla fiscalizzazione dal momento che l’istanza era stata presentata ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001; ciò con la conseguenza che, laddove essa non potesse aver un’applicazione retroattiva, avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile.

Al contrario di quanto affermato, il punto dirimente del presente giudizio è offerto dal pacifico orientamento giurisprudenziale, secondo il quale il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in ragione della loro natura di illecito permanente, è quello vigente al momento dell'applicazione della sanzione e non quello vigente all'epoca della consumazione dell'abuso (Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3671; Sez. II, 27 settembre 2019, n. 6464). In particolare, le conseguenze negative che derivano dalla natura permanente dell’illecito edilizio sono state chiarite dalla sentenza n. 9/2017 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Pertanto, nel caso di specie, la disciplina applicabile era quella del t.u. sull’edilizia (come peraltro richiesto dagli stessi appellati) ed il diniego della fiscalizzazione appare legittimo poiché, laddove vi sia un aumento di volumetria in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, l’art. 167, comma 1, d.lgs. 42/2004 prevede la demolizione senza possibilità di ricorrere a sanzioni più attenuate; in sostanza gli interventi che hanno determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati debbono essere considerate variazioni essenziali che non consentono il ricorso alla fiscalizzazione.

Peraltro, nel caso di specie, non è stata offerta la prova dell’impossibilità di procedere alla demolizione senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, e comunque i ricorrenti in primo grado non hanno indicato quali sarebbero le porzioni di immobile legittimamente realizzate.

In ogni caso, a riprova della natura essenziale delle variazioni oggetto di istanza di fiscalizzazione, occorre ricordare che la sentenza n. 8180/2019 del Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’ordinanza di demolizione n. 461 del 24/10/2011 ripristinandone l’efficacia, ha qualificato le opere abusive come variazioni essenziali degli atti autorizzativi e constatato il loro rilevante impatto.

In conclusione, ricorre l’applicazione dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2019 e non di normative precedenti e correttamente il Comune di Giulianova ha ritenuto insussistenti i presupposti per applicare la sanzione alternativa alla demolizione.

10. La legittimità del diniego di fiscalizzazione esclude che vi possa essere un’illegittimità derivata degli ulteriori provvedimenti, che oltretutto non si fondano sulla reiezione dell’istanza di fiscalizzazione, ma sull’inottemperanza dell’ordine di demolizione.

11. Quanto all’appello incidentale, la prima questione riguarda la riproposizione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della l. r. 52/1989 in combinato disposto con gli artt. 34, 31 e 32 d.P.R. 380/2001.

Sul punto, è sufficiente constatare che l’adozione del provvedimento impugnato non dipende esclusivamente dall’applicazione dell’art. 5 l.r. 52/1989 (di cui si suppone l’illegittimità costituzionale) , ma dall’art. 167 d.lgs. 42/2004, in virtù del quale ogni aumento volumetrico in zona vincolata costituisce variazione essenziale che impedisce la fiscalizzazione, di modo che difetta il requisito della rilevanza della questione proposta, ai fini della decisione del giudizio in oggetto.

12. Il primo motivo riproposto (in quanto assorbito in primo grado) lamenta che il Comune non ha effettuato in concreto una valutazione sulla parte non demolibile per salvaguardare le porzioni di immobile non direttamente interessate dall’abuso.

La censura si fonda su un fraintendimento: la richiesta di fiscalizzazione interviene prima dell’esecuzione dell’ordinanza di demolizione proprio per evitare in tutto o in parte di darle esecuzione. Laddove non sia accolta perché le variazioni da sanare sono ritenute essenziali, in sede esecutiva può essere riproposta un’istanza di sostituzione della sanzione ripristinatoria con quella pecuniaria, dando prova dell’impossibilità di effettuare la demolizione senza compromettere le parti legittime dell’immobile. Ma la prova di tale impossibilità deve essere fornita dal privato e poi riscontrata dall’Amministrazione con i propri tecnici, cosa che nel caso di specie non è avvenuta.

13. Anche se il proprietario inciso dal provvedimento non è stato a suo tempo l’autore della violazione, l’ingiunzione a demolire deve essere eseguita ugualmente poiché si tratta di una misura ripristinatoria, relativa al bene, e non di natura afflittiva.

L'art. 31 d.P.R. 380/2001, nell'individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive, considera quale soggetto passivo della demolizione colui che ha il potere di rimuovere concretamente l'abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario attuale, anche se non ne è autore. La norma, infatti, pone a carico non solo dell'autore dell'illecito, ma anche del proprietario del bene e dei suoi aventi causa, l'ordine ripristinatorio, in virtù del diritto dominicale sulla res che consente di intervenire per porre fine all'abuso.

14. L’ordinanza di acquisizione motiva in modo esplicito le ragioni per cui ha inserito nel provvedimento anche un’area di sedime maggiore di quella occupata dall’immobile e comunque inferiore a quella massima acquisibile ex lege .

L’acquisizione viene disposta per il ripristino dello stato dei luoghi demolendo le opere abusive che vengono analiticamente descritte (trasformazione della destinazione d'uso del piano terra che anziché essere garage risulta locale commerciale; maggiore altezza del piano terra (h = 3,40 m anziché 2,40 m); altezza del fabbricato il quale contrariamente alla licenza edilizia n. 6049/66 risulta essere di 17,21 m e non 15,00 m; quote e distacchi dai confini leggermente variati rispetto a quelli autorizzati; diversa distribuzione degli spazi interni;) e per eseguire le quali si ritiene necessario disporre di ulteriore terreno circostante l’immobile.

15. Relativamente all’ultima censura ripresentata, va sottolineato come l’unica iniziativa adottata dai proprietari degli appartamenti è quella della presentazione di una C.I.L.A. per sanare alcune difformità interne che costituivano la parte meno rilevante degli abusi, non risultando alcuna iniziativa quanto agli interventi di natura demolitoria (ad esempio, un contratto con un’impresa edile).

16. Le spese della presente fase possono compensarsi in considerazione della complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li accoglie e, in riforma delle sentenze impugnate, respinge i ricorsi instaurativi dei giudizi di primo grado. Rigetta gli appelli incidentali.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN ZA, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

UG De AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UG De AR	AN ZA

IL SEGRETARIO