Pubblicato il 22/01/2026

N. 00519/2026REG.PROV.COLL.

N. 05768/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5768 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Cigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Ufficio Territoriale del Governo di Roma, il Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'ottemperanza

della sentenza di questa Sezione del Consiglio di Stato n. 1045/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. NT IM RR e sentiti i difensori delle parti come in atti.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto del 15.3.2022, lo Sportello Unico per l'immigrazione di Roma, ha respinto l’istanza di emersione dal lavoro irregolare, ai sensi dell’art. 103, comma 1, del d.l. n. 34/2020, presentata dal datore di lavoro, signor -OMISSIS-, in favore del cittadino -OMISSIS-, signor -OMISSIS-.

1.1. In punto di fatto, il ricorrente ha premesso, nel primo grado del giudizio, che: i. nelle more della convocazione delle parti, presso lo sportello unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, il signor -OMISSIS- era deceduto; ii. la Prefettura intimata aveva, quindi, emesso il preavviso di rigetto, rappresentando che “il contratto di lavoro proposto nella domanda di emersione presentata in data 2/7/2020 non risultava formalmente instaurato prima del decesso del datore di lavoro, determinando di fatto la carenza del requisito prescritto ai sensi dell'art. 103, co. 4 D.L. 34/2020 ai fini del rilascio del permesso di attesa occupazione”; iii. con nota del 17 novembre 2021, il ricorrente aveva comunicato alla Prefettura che, a seguito del decesso dell’originario datore richiedente, il di lui figlio -OMISSIS-, aveva comunque proceduto ad assumerlo in data 3.5.2021, dichiarando espressamente di voler subentrare nel rapporto di lavoro in luogo del padre. Ha dedotto, quindi, il ricorrente che: “a prescindere dalla formale sottoscrizione del contratto, il rapporto di lavoro di fatto tra il sig. -OMISSIS- e il signor -OMISSIS- non sarebbe stato interrotto sin dal 23.8.2020, proseguendo fino alla data del decesso di quest'ultimo”. Tale conclusione avrebbe, poi, trovato ulteriore conferma nella comunicazione di cessione di fabbricato, a mezzo della quale il signor -OMISSIS-, aveva informato il Commissariato di P.S. di Albano Laziale di ospitare, presso la propria abitazione, lo straniero a titolo di comodato d’uso.

1.2. Il provvedimento sarebbe stato, invece, motivato sul rilievo che:.. “il contratto di lavoro proposto nella domanda di emersione presentata in data 2.7.2020, non risulta formalmente instaurato prima del decesso del datore di lavoro, determinando di fatto la carenza del requisito prescritto ai sensi dell'art. 103, co. 4 D.L. 34/2020 ai fini del rilascio del permesso di attesa occupazione”.

2. Con sentenza n. 1045/2025, di cui si chiede l’esecuzione, questa Sezione ha accolto il ricorso per carenza di istruttoria e motivazione, sul rilievo che: “l’Amministrazione avrebbe dovuto meglio valutare la situazione complessiva dello straniero, alla stregua degli elementi normativi incerti, delle circostanze verificatesi, quali i. l’avvenuta instaurazione del rapporto di lavoro, ii. il decesso del datore di lavoro, iii. la volontà espressa, dal di lui figlio -OMISSIS-, di voler subentrare nel rapporto lavorativo già instaurato dal di lui genitore, prima dell’avvenuto decesso”.

2.1. L’Ufficio Territoriale del Governo di Roma si è costituito in giudizio, ed ha depositato in data 7.8.2025, in adempimento a quanto richiesto dalla sentenza n. 1045/2025, il preavviso di diniego.

2.2. Con decreto n. -OMISSIS- del 4 settembre 2025, l’istanza del cittadino straniero di emersione presentata in data 2.7.2020 è stata definitivamente respinta.

2.3. Secondo la prospettazione del ricorrente, l’Amministrazione si sarebbe limitata a confermare la motivazione dei precedenti atti, senza compiere alcuna nuova istruttoria e rinnovata ponderazione.

3. Nella camera di consiglio del 11 novembre 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. Come esposto brevemente in narrativa, l’oggetto del presente ricorso ex art. 113 c.p.a., riguarda l’esecuzione della sentenza n. 1045/2025, pubblicata il 10.2.2025, a mezzo della quale la Sezione ha accolto, nei limiti di cui in motivazione, l’appello proposto dal signor -OMISSIS-. Segnatamente, nella ottemperanda sentenza, il Collegio ha chiarito che il provvedimento di diniego era illegittimo per carenza di istruttoria e motivazione, in quanto, l’Amministrazione avrebbe dovuto meglio valutare la situazione complessiva dello straniero alla stregua degli elementi normativi incerti, delle circostanze verificatesi quali l’avvenuta instaurazione del rapporto di lavoro, il decesso del datore di lavoro, la volontà espressa dal di lui figlio -OMISSIS- di voler subentrare nel rapporto lavorativo già instaurato dal di lui genitore, prima dell’avvenuto decesso.

5. In data 5 settembre 2025, lo Sportello Unico ha notificato allo straniero il decreto con cui ha nuovamente respinto la domanda di emersione dal lavoro irregolare, sul presupposto che “la promessa di assunzione, mai seguita dalla stipula del contratto da parte del promittente datore di lavoro deceduto, né perfezionabile con la stipula del contratto di soggiorno presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione, non può essere equiparata in alcun modo alla cessazione del rapporto di lavoro, giacché la cessazione o l’interruzione del rapporto di lavoro presuppongono ex se che il rapporto di lavoro si sia effettivamente instaurato e che non sia stato semplicemente promesso”;…. la mera promessa di assunzione, per quanto sopra descritto, non è dotata dei requisiti di cui alla fattispecie prevista dal comma 4 dell’articolo 103 del Decreto-Legge 19 maggio 2020, n. 34 convertito, con modificazioni, dalla Legge 17 luglio 2020, n. 77;

6. Il ricorso è fondato.

6.1. In generale va ricordato che il giudice dell’ottemperanza è chiamato alla puntuale verifica dell’esatto adempimento da parte dell’Amministrazione dell’obbligo di conformarsi al giudicato, per far conseguire concretamente all’interessato l’utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 ottobre 1997, n. 1108; sez. IV, 15 aprile 1999, n. 626; 17 ottobre 2000, n. 5512), verifica che deve essere condotta nell’ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l’esecuzione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2001, n. 2607; sez. IV, 9 gennaio 2001, n. 49; 28 dicembre 1999, n. 1964) e che implica una delicata attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza petitum - causa petendi - motivi - decisum (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001, n. 49; 28 dicembre 1999, n. 1963; sez. V, 28 febbraio 2001, n. 1075).

6.2. Nel caso di specie, risulta dagli atti che l’Amministrazione non ha ottemperato al decisum , mediante una rinnovata istruttoria eseguita ai sensi dell’art. 115 c.p.a.

6.3. In cittadino straniero insiste con forza, con memoria depositata in data 10.11.2025 sull’elusione del giudicato, lamentando che con il decreto n. -OMISSIS-/2025 di rigetto della domanda di emersione,

l’Amministrazione si è limitata a confermare la precedente motivazione, senza compiere alcuna nuova istruttoria e rinnovata ponderazione motivazione . Né l’amministrazione, nel rieditare il suo

potere, in ossequio a quanto statuito nella sentenza ottemperanda, avrebbe potuto addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato”.

6.4. Il Collegio condivide l’assunto dell’odierno appellante. Il provvedimento contestato disattendendo quanto riportato afferma che “ la promessa di assunzione, mai seguita dalla stipula del contratto da parte del promittente datore di lavoro deceduto, né perfezionabile con la stipula del contratto di soggiorno presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione, non può essere equiparata in alcun modo alla cessazione del rapporto di lavoro, giacchè la cessazione o l’interruzione del rapporto di lavoro presuppongono ex se che il rapporto di lavoro si sia effettivamente instaurato e che non sia stato semplicemente promesso ” , Prosegue poi affermando che “ la mera promessa di assunzione, per quanto sopra descritto, non è dotata dei requisiti di cui alla fattispecie prevista dal comma 4 dell’articolo 103 del Decreto-Legge 19 maggio 2020, n. 34 convertito, con modificazioni, dalla Legge 17 luglio 2020, n. 77 .

La motivazione che sostiene il provvedimento, sopra sintetizzata, risulta in contrasto con il principio di diritto affermato chiaramente dalla sentenza ottemperanda violando l’effetto conformativo del giudicato. Sul punto questa ha statuito quanto segue.

“ La questione specifica oggi all’attenzione del Collegio, segnatamente, il decesso del datore di lavoro che, pur avendo inoltrato la domanda di emersione corredata dalla richiesta di regolarizzazione di un cittadino straniero, non aveva formalmente proceduto all’assunzione del lavoratore, deve essere ricondotta al problema più generale dell’assunzione del lavoratore dopo la trasmissione della domanda.

Ebbene, l’art 103, DL 34/2024, al comma 6, stabilisce che: “Nelle more della definizione dei procedimenti di cui ai commi 1 e 2 la presentazione delle istanze consente lo svolgimento dell’attività lavorativa; nell’ipotesi di cui al comma 1 il cittadino straniero svolge l’attività di lavoro esclusivamente alle dipendenze del datore di lavoro che ha presentato l’istanza”.

L’art. 5 DM 27 maggio 2020, rubricato “contenuti dell’istanza di cui all’art. 1” prevede, alla lettera d), la comunicazione, della “proposta di contratto di soggiorno previsto dall’art. 5 bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni”.

La legge non ha previsto alcun onere di comunicazione ulteriore e neppure si è premurata di precisare espressamente che dopo la trasmissione dell’istanza, fosse necessaria, a pena di improcedibilità della domanda rispetto alla fase successiva, la formalizzazione del contratto.

Solo con circolare del 24 luglio 2020, quindi, solo qualche giorno prima del termine per la trasmissione delle domande prevista per il 15 agosto, con circolare prot. 2399, il Ministero dell’Interno e il Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali hanno fornito degli indirizzi interpretativi – sebbene non vincolanti trattandosi, come ripetutamente definito dalla giurisprudenza amministrativa, di soft law – in merito alla questione dell’”avvio/prosecuzione dell’attività lavorativa nelle more della definizione della procedura di lavoro”. Il tenore letterale della suddetta circolare – indirizzata alle amministrazioni competenti ma fruibile agli utenti che avrebbero potuto ricavarne delle indicazioni di massima – tuttavia non risulta comunque risolutivo sul punto.

Si legge nella circolare prot. 2399, “il datore di lavoro che, nelle more della conclusione della procedura di regolarizzazione assume il lavoratore è obbligato ad inviare la comunicazione obbligatoria entro le 24 ore del giorno precedente l’inizio del rapporto di lavoro (…). Qualora il datore di lavoro abbia dichiarato di voler concludere un contratto di lavoro, la comunicazione obbligatoria non può essere trasmessa d’ufficio, atteso che l’amministrazione non può sostituirsi alla volontà del datore di lavoro”.

Dal richiamato quadro normativo anche alla luce delle indicazioni contenute nella circolare da ultimo menzionata, non emerge in maniera chiara ed inequivoca l’onere, in capo al datore di lavoro, di instaurare un rapporto di lavoro prima della convocazione per la sottoscrizione del cosiddetto “contratto di soggiorno”, ben potendosi, al contrario, desumere la possibilità di attendere l’esito della procedura, a cui sarebbe assegnato un effetto legittimante.

A ciò aggiungasi che, nel caso di che trattasi, risulta dirimente anche il consolidato orientamento giurisprudenziale sui rapporti contrattuali di fatto. La giurisprudenza ha avuto modo di individuare alcuni criteri distintivi che possano ricondurre ogni rapporto di fatto ora al contratto di lavoro subordinato, ora al rapporto di lavoro autonomo.

Tra gli elementi sintomatici di sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato, espressamente individuati dalla Corte di cassazione (ex plurimis, ordinanza n. 7587 del 27.3.2018), viene in rilievo anzitutto la piena disponibilità del prestatore nei confronti del datore (nel caso che occupa certamente sussistente), nonché, l’interesse di quest’ultimo ad assumere il dipendente con assoggettamento al potere organizzativo ed alla continuità della prestazione, oltre che all'osservanza di un orario e alla retribuzione. Pur avendo natura meramente sussidiaria e non decisiva, possono costituire ancora indici rivelatori della subordinazione, idonei anche a prevalere sull'eventuale volontà contraria manifestata dalle parti, ove incompatibili con l'assetto previsto dalle stesse, l’aver offerto al lavoratore una idonea sistemazione alloggiativa, tutti elementi questi dimostrati dalla parte appellante e non presi in considerazione né dall’Amministrazione né dal Giudice di prime cure”.

A tale principio di diritto dovrà attenersi l’Amministrazione nella rinnovazione del potere.

Il provvedimento adottato è pertanto da dichiarare nullo con conseguente obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza,

- accoglie la domanda di esecuzione del giudicato, proposta dal signor -OMISSIS- e, per l’effetto, ordina alla Amministrazione intimata di dare esecuzione al giudicato ai sensi di cui in motivazione entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione o pubblicazione della presente sentenza;

Condanna l’Amministrazione intimata alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 3.000 (tremila/00), oltre IVA e CPA da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MI OR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

NT IM RR, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT IM RR	MI OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.