Pubblicato il 17/03/2026

N. 02253/2026REG.PROV.COLL.

N. 01970/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1970 del 2024, proposto da
Hotel Invest Italiana S.r.l. con Unico Socio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonino Strano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ospizio Armeno di San Biagio e Santa Immobiliare S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12071/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. AN LA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - In data 1° gennaio 2007, la Hotel Invest Italiana S.r.l. stipulava un contratto di locazione con l’Ospizio Armeno di San Biagio, ente proprietario, inerente ai locali siti in Roma, via Giulia n. 64, piano terra, interni nn. 1 e 2, accatastati come Categoria A4, Foglio n. 484, particella 149, subalterni 506 e 509. Tali immobili erano destinati, in virtù di concessioni edilizie in sanatoria nn. 211921 e 211923 (rilasciate dall’Ufficio Speciale Condono Edilizio del Comune di Roma in data 14 gennaio 2000), il primo ad uso commerciale ed il secondo ad uso residenziale, con esplicito divieto, dedotto in contratto, di mutare la destinazione d’uso degli ambienti locati.

2 – L’ente proprietario, in data 23 agosto 2007, inoltrava a Roma Capitale la richiesta di cambio di destinazione degli immobili locati da uso commerciale a residenziale (depositava il 23.8.2007, DIA prot. n. QI/2007/51264 concernente opere di R.E. con variazione della destinazione d’uso in abitazioni dei magazzini int. 1 e 2 di via Giulia n. 64 e successivamente, il 17.1.2008, lo stesso soggetto comunicava all’amministrazione locale la fine dei lavori con nota prot. QI/2008/3065).

3 - In data 24 febbraio 2012 veniva condotto un sopralluogo e Roma Capitale riscontrava l’assenza di titolo per il mutamento di destinazione d’uso operato e, con determinazioni dirigenziali del 31.3.2013, intimava l’immediata sospensione dei lavori.

3.1 - In data 24 febbraio 2012, l’Unità Organizzativa Tecnica di Roma Capitale I Municipio, su richiesta del Comando di Polizia Roma Capitale I Gruppo, procedeva a un sopralluogo dei locali e riscontrava un uso improprio degli stessi ad attività alberghiera, in contrasto con quanto previsto dall’art. 16 della legge Regione Lazio n. 15/2008 (art. 33 D.P.R.380/01) e in violazione al Decreto Legislativo n. 42/2004”: essendo l’immobile privo dell’angolo cottura, non poteva essere definito quale “abitazione” ed era pertanto stato operato un cambio di destinazione d’uso ad attività alberghiera illegittimo.

3.2 - Con SCIA prot. n. CA/71490 dell’1.8.2013, l’Ospizio proprietario dei locali segnalava il ripristino della situazione originaria all’interno dell’unità immobiliare in questione, installando nuovamente l’angolo cottura all’interno del soggiorno.

4 - Roma Capitale, con la determinazione dirigenziale n. 3708 del 29.12.2015, ingiungeva all’appellante, in qualità di locataria responsabile, di procedere, entro 60 giorni, al ripristino delle opere edili asseritamente abusive commesse sull’immobile e consistenti in un cambio d’uso in destinazione alberghiera dei locali in questione.

4.1 - Col medesimo provvedimento Roma Capitale, giacché l’immobile in argomento risultava gravato da vincoli e rientrante in zona “A” di cui al D.M. n. 1444/1968, oltre alla menzionata sanzione demolitoria, irrogava anche la sanzione pecuniaria di Euro 15.000,00 prevista dalla L.R. Lazio n. 15/2008.

5 - La società impugnava detta determinazione avanti il Tar per il Lazio che, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento del provvedimento impugnato con riferimento all’ordine di ripristino dello stato originario dei luoghi; per il resto, ha invece rigettato il ricorso, affermando la legittimità del cumulo della sanzione demolitoria con quella pecuniaria, a nulla rilevando in tal senso la già intervenuta attività di ripristino.

6 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

6.1 - Con il primo motivo ha dedotto “VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 16 E 22 DELLA LEGGE REGIONALE DELLA DEL LAZIO 11 AGOSTO 2008, N. 15 E SS.MM.II. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO ED IN DIRITTO. ECCESSO DI POTERE PER PERPLESSITÀ SULLE FINALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO”.

La società prospetta che l’Amministrazione avrebbe operato un accertamento lacunoso ed erroneo, travisando i fatti oggetto del provvedimento impugnato. Con S.C.I.A. (protocollo n. CA/71490 del 1 agosto 2013), infatti, l’odierna appellante ha dato comunicazione del ripristino dello stato dei luoghi a fronte di una situazione solo temporaneamente modificata e, ancora, con certificato di conformità e fine lavori (29 gennaio 2015, protocollato al n. CA/13634) ha dato atto della conclusione dei lavori. Nonostante la regolare presentazione di dette certificazioni, l’Amministrazione avrebbe successivamente rilevato un abuso edilizio in data 1 aprile 2014, totalmente omettendo di considerare la S.C.I.A. e il certificato di conformità e di fine lavori.

6.2 - Con il secondo motivo ha dedotto “VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA CORRISPONDENZA TRA IL CHIESTO E IL PRONUNCIATO - OMESSA PRONUNCIA IN RIFERIMENTO AL SECONDO MOTIVO ED AL TERZO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO”.

La società lamenta che il primo giudice avrebbe motivato il rigetto del ricorso introduttivo con riferimento al solo primo motivo di gravame. Il T.A.R. Lazio, pertanto, avrebbe realizzato un’espressa violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, integralmente evitando di pronunciarsi sui motivi di ricorso n. 2 e n. 3, nuovamente proposti dall’appellante.

3 - Con il terzo motivo di appello ha dedotto: “ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA E ADEGUATEZZA. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E MANCATA ADERENZA AL CASO CONCRETO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 97 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 16 E 22 DELLA LEGGE REGIONALE DEL LAZIO 11 AGOSTO 2008, N. 15 E SS.MM.II. E DEI CRITERI DI CUI ALLA DELIBERAZIONE N. 44/2001 DELL’ASSEMBLEA CAPITOLINA DEL 4 LUGLIO 2011”.

La sentenza impugnata contravverrebbe ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza, nonché al principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione. Nella sentenza oggetto di gravame, infatti, si afferma la legittimità della sanzione pecuniaria irrogata dal provvedimento impugnato, seppure questa risulti evidentemente sproporzionata rispetto ai limiti edittali fissati dal legislatore all’art. 16, comma 4, della legge regionale del Lazio n. 15/2008 (da Euro 2.500,00 fino a Euro 25.000,00). A fronte di un “presunto abuso”, quale quello oggetto di giudizio, la sanzione di Euro 15.000,00 sarebbe oltremodo sproporzionata, considerato che l’Amministrazione non ha fornito alcuna motivazione in ordine al calcolo eseguito in fase di commisurazione della sanzione.

6.4 - Con il quarto motivo di appello ha dedotto: “ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. INESIGIBILITÀ ED IMPOSSIBILITÀ DELL’OGGETTO E DEL DISPOSTO DELLA DETERMINAZIONE DIRIGENZIALE IMPUGNATA”.

L’appellante rileva che, a seguito della cessata locazione, l’immobile si trova nella disponibilità della società in forza di un regolare contratto di locazione stipulato da quest’ultima con l’Ospizio. Da tali circostanze non potrebbe che evincersi l’inesigibilità dell’oggetto della determinazione dirigenziale e l’impossibilità per l’appellante di conformarsi al medesimo per quel che attiene, quanto meno, all’ordine di ripristino.

7 – L’appello è infondato.

Il Tar ha dichiarato improcedibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), la domanda di annullamento proposta nei confronti del provvedimento impugnato con riferimento all’ordine di ripristino dello stato originario dei luoghi con esso impartito, dal momento che con SCIA prot. n. CA/71490 dell’1.8.2013, l’ente religioso proprietario dei locali in questione aveva segnalato all’amministrazione il ripristino dell’originaria destinazione.

Il presene giudizio ha ad oggetto solo la verifica della legittimità della sanzione pecuniaria irrogata con l’atto impugnato.

Quest’ultimo ha sanzionato l’esecuzione di un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante tra categorie differenti (da residenziale a turistico-ricettiva) eseguito su di un immobile sito in zona omogenea “A” di cui al D.M. n. 1444/1968 e sottoposto a tutela monumentale ai sensi del d.lgs. n. 42/2004.

7.1 – Contrariamente agli assunti di parte appellante, la sussistenza della modifica della destinazione d’uso risulta accertata a seguito del sopralluogo degli agenti comunali del 24.2.2012 (“si è constatato che l'appartamento composto da due locali con bagno è privo dell'angolo cottura previsto e ha le caratteristiche di una camera d'albergo con salottino”).

7.2 - A fronte di tale accertamento, non appare convincente l’assunto di parte appellante per cui il locale in questione sarebbe stato solo temporaneamente utilizzato come ripostiglio al servizio della restante struttura alberghiera condotta dalla medesima in ambienti poco distanti da quello oggetto di causa, provvedendosi poi al ripristino dell’angolo cottura provvisoriamente rimosso.

Tale ricostruzione non trova un adeguato riscontro e risulta in contrasto con quanto accertato nel predetto sopralluogo che ha accertato la sussistenza di una “camera di albergo con salottino”, che nel suo allestimento appare cosa diversa rispetto ad un locale deposito.

8 – Quanto alle censure con le quali si contesta con diversi accenti la sanzione irrogata, si rileva che l’art. 16, comma 4, della legge regionale del Lazio n. 15/2008 prevede che, qualora si sia in presenza di interventi di ristrutturazione edilizia e cambi di destinazione d’uso in assenza di titolo abilitativo, l’amministrazione può comminare una sanzione pecuniaria da Euro 2.500,00 fino a Euro 25.000,00.

Il Tar ha già correttamene richiamato l’orientamento di questo Consiglio (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 7642/2020) che ritiene ammissibile il cumulo della sanzione demolitoria con quella pecuniaria nel caso di interventi di ristrutturazione edilizia e mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti eseguiti in assenza di titolo.

8.1 – La sanzione appare inoltre proporzionata, stante l’ampia discrezionalità dell’amministrazione in materia, tenuto altresì conto che la misura della stessa si colloca ben al di sotto del massimo edittale ed in considerazione del fatto che l’abuso è stato posto in essere in un immobile sito in zona omogenea “A” di cui al D.M. n. 1444/1968 e sottoposto a tutela monumentale ai sensi del d.lgs. n. 42/2004.

Le considerazioni che precedono superano anche la doglianza con la quale si contesta la mancata indicazione delle modalità di calcolo della sanzione, posto che questa rientra pacificamento entro i limiti previsti della legge e che l’ammontare della stessa, come detto frutto di una valutazione discrezionale che nel caso di specie non appare illogica e/o sproporzionata, ben può desumersi dalle caratteristiche concrete dell’abuso sanzionato.

8.2 – Infine, l’assunta impossibilità per l’appellante di conformarsi al provvedimento non appare idonea ad incidere sulla legittimità di questo, avuto riguardo al fatto che la sussistenza dell’abuso, per le ragioni già esposte, deve ritenersi provata e ciò giustifica la sanzione, indipendentemente da ogni altra considerazione.

9 – Per le ragioni esposte l’appello deve essere respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore di parte appellata, che si liquidano in €3.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

AN LA, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AN LA

IL SEGRETARIO