Pubblicato il 02/03/2026

N. 00974/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03338/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3338 del 2025, proposto da
Unica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B37386D109, rappresentata e difesa dall'avvocato Diego Andrea E. Piselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Trasporti Milanesi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sara Valaguzza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Esse A3 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco De Marini, Barbara Savorelli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco De Marini in Milano, via Emilio Visconti Venosta 7;

per l'annullamento

- del provvedimento di aggiudicazione in data 4 agosto 2025 con il quale è stato disposto l'affidamento in favore della controinteressata Esse A3 dell'appalto n° 1556 - T28 per lavori di rimozione dell'amianto presso i siti ATM di Novara, Desio, Teodosio, Abbiategrasso, Molise, Zara e in varie Stazioni Della Metropolitana CIG n° B37386D109;

- di tutti i verbali di gara, ivi compresi quelli resi in seduta riservata, nelle parti in cui la stazione appaltante ha omesso di disporre l'esclusione dell'offerta della Esse A3 per difformità, irrealizzabilità, omessa o insufficiente indicazione e incongruità dei costi della manodopera o, comunque, in ogni caso per anomalia;

- per quanto possa occorrere: i) del verbale n. 1 del Seggio di gara in data 13 febbraio 2025; ii) del verbale n. 2 del Seggio di gara in data 28 marzo 2025; iii) del verbale n. 3 del Seggio di gara in data 29 aprile/ 9 maggio 2025; iv) del verbale n. 4 del Seggio di gara in data 13 maggio 2025; v) del verbale n. 5 del Seggio di gara in data 28 maggio 2025; vi) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto.

Nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, ex artt. 121 e 122 CPA e per la condanna della Stazione appaltante al risarcimento in forma specifica, mediante aggiudicazione dell'appalto alla ricorrente e subentro nel contratto eventualmente stipulato, con riserva di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario ove il risarcimento in forma specifica non fosse possibile ovvero non fosse integralmente satisfattivo e quindi con esplicita richiesta sin da ora di subentrare nell'esecuzione del contratto medesimo e con espressa riserva di domanda risarcitoria per equivalente ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a.

In via subordinata si chiede che sia annullato il bando di gara per le ragioni esposte nel quarto motivo di ricorso, con conseguente annullamento dell'aggiudicazione alla controinteressata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Esse A3 S.r.l. e di Azienda Trasporti Milanesi S.p.A.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di proposto dal ricorrente incidentale Esse A3 S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. ER Di RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Unica spa, seconda classificata nella gara per bonifica amianto ed opere edili connesse indetta da ATM per i propri immobili, ha impugnato l’aggiudicazione alla società Esse A3, sollevando i seguenti motivi di ricorso.

I. Primo motivo di ricorso. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 110 e 41 del d.lgs. 36 /23 Codice dei contratti pubblici. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 7.5 del disciplinare di gara. Eccesso e sviamento di potere.

La ricorrente lamenta che l’eccezionale ribasso offerto sul costo della manodopera. È mancata, nella specie, una giustificazione puntuale e rigorosa dello sconto offerto, cioè la dimostrazione della attendibilità delle diverse previsioni della aggiudicataria rispetto a quelle della stazione appaltante, tale non potendosi ritenere la mera dichiarazione “autocertificazione di efficienza” della Esse A3, indimostrata e non meglio circostanziata. A fronte dell’evidente carenza delle giustificazioni il seggio di gara si è limitato ad affermare (cfr. verbale n. 4, doc. 8) di condividere le affermazioni della Esse A3.

II. Secondo motivo di ricorso. Violazione della lex specialis: art. 5.3 del capitolato e 2 del disciplinare, violazione di legge art. 70, comma 4 lett a) d.lgs. 36/2023, eccesso di potere e travisamento dei fatti, mancata esclusione della controinteressata per offerta non conforme o comunque irrealizzabile.

Secondo la ricorrente l’offerta di tale società non è conforme ai documenti di gara ed è concretamente irrealizzabile, così che la Stazione appaltante avrebbe comunque dovuto escludere la controinteressata dalla gara.

Secondo la ricorrente, la Esse A3 ha affermato di voler impiegare una sola squadra, alla quale prevede di far svolgere 37.500 ore lavorative. Questo significa che la Esse A3 intende offrire una prestazione inferiore e diversa rispetto a quella prevista dai documenti di gara, i quali, come si è detto, prevedono 820 giorni di lavoro assoluti e 1574 giorni effettivi, con lavorazioni contemporanee su più cantieri, implicanti l’impiego di più di una squadra.

L’offerta della Esse A3 è sotto altro profilo da considerarsi irrealizzabile, dato che con tutta evidenza non è possibile ottenere il risultato voluto dalla stazione appaltante impiegando la metà dei giorni lavorativi indicati nella documentazione di gara e occupando solo una squadra di lavoratori.

A commento di quanto sopra aggiunge (dal punto di vista del vizio di istruttoria e di motivazione degli atti impugnati) che la Stazione appaltante non si è resa conto che già solo dalle scarne e generiche giustificazioni dell’aggiudicataria si sarebbe dovuto desumere che l’aggiudicataria si è

indirizzata, nel formare l’offerta, in direzione assolutamente opposta a quella del recupero di efficienza.

III. Terzo motivo di ricorso. Violazione della lex specialis: art. 5.8 del capitolato e 7.5 del disciplinare, violazione di legge art. 11 d.lgs 36/2023, eccesso di potere e travisamento dei fatti, mancata esclusione della controinteressata per assenza dell’impegno ad applicare i CCNL di settore.

Dalle scarne e confuse giustificazioni dell’aggiudicataria è possibile desumere che la Esse A3 non ha reso chiarimenti esaustivi e credibili sulla maggiorazione da applicarsi per il lavoro notturno né confermato di voler applicare ai propri dipendenti il CCNL di settore per quanto riguarda il

pagamento del compenso per lavoro notturno.

IV. Quarto motivo di ricorso riferito al tema della remunerazione del lavoro notturno. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 3 della legge 241/1990. Difetto di adeguata istruttoria. Perplessità e difetto di motivazione.

Rinviando al successivo motivo di ricorso per i profili di vizio motivazionale sul punto, si osserva qui che la previsione di una maggiorazione per lavoro notturno di appena 3,95 euro appare in contrasto con i vigenti contratti collettivi e comunque con le tabelle ministeriali.

Secondo la ricorrente, visto che si debbono applicare due contratti collettivi (CCNL edilizia e CCNL metalmeccanica la media delle due maggiorazioni risulta la somma di euro 3,985, da arrotondarsi a 4 euro.

Nel verbale conclusivo della verifica delle anomalie, inoltre, è riportato che al seggio di gara “pare” di comprendere le deduzioni della Esse A3 e che il seggio ha necessità di ulteriori conferme. Le perplessità del Seggio non risultano essere state mai chiarite, né risulta che il Seggio abbia mai chiesto (e tanto meno ottenuto) la “conferma” di cui si è detto.

V. Quarto motivo di ricorso riferito al tema della remunerazione del lavoro notturno. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 3 della legge 241/1990. Difetto di adeguata istruttoria. Perplessità e difetto di motivazione.

Sempre in ordine al tema della maggiorazione per lavoro notturno la ricorrente rileva che la valutazione positiva della giustificazione delle anomalie appare totalmente priva di motivazione o comunque caratterizzata da motivazione carente e perplessa.

Come sopra si è evidenziato, infatti, nel verbale conclusivo della verifica delle anomalie è riportato che al seggio di gara “pare” di comprendere le deduzioni della Esse A3 e che il seggio ha necessità di ulteriori conferme.

Le perplessità del Seggio non risultano essere state mai chiarite, né risulta che il Seggio abbia mai chiesto (e tanto meno ottenuto) la “conferma” di cui si è detto.

Si aggiunge (rimandando a quanto sopra) che non risulta assolutamente chiarito dalla Esse A3 quale percentuale di maggiorazione per lavoro notturno prevede di applicare.

VI. Quarto motivo di ricorso subordinato. Annullamento dell’intera procedura per violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 83 del d. lgs. n. 36/2023 per omessa previsione, nella documentazione progettuale e di gara, delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e dei criteri premianti

previsti dal D.M. del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 23 giugno 2022 n. 256. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 76, comma 1, della Direttiva 24/14/UE.

Poiché le opere in controversia sono particolarmente complesse e comprendono anche lavorazioni edili. Si vedano le pagine 37 e 53 (sistema di finestratura); (realizzazione di parapetto); e 70 (realizzazione di solaio) si imponeva pertanto l’inserimento nella legge di gara del riferimento ai criteri ambientali minimi di cui all’articolo 57, comma 2, del Codice degli appalti. Il riferimento avrebbe dovuto essere ai “criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di progettazione ed esecuzione dei lavori di interventi edilizi”.

La difesa della stazione appaltante ha chiesto la reiezione del ricorso. In particolare sostiene di aver valutato, come ulteriore supporto della serietà ed affidabilità dell’offerta, la previsione: i) di uno specifico fondo di riserva, pari ad euro 103.667,04 (circa il 10% dei costi della manodopera), destinato a coprire eventuali esigenze sopravvenute relative ai soli costi della manodopera (ns. doc. 15 - verbale n. 6 e ns. doc. 18 - chiarimenti del 20 giugno), ii) di un ampio margine di utile, pari all’8 % dell’importo contrattuale (ns. doc. 15). Inoltre il bando consente ma non impone l’utilizzo di più squadre di lavoro e i CAM sono previsti.

La controinteressata ha chiesto la reiezione del ricorso per infondatezza.

Con ricorso incidentale depositato in data 17/10/2025 la controinteressata dal impugnato tutti i verbali di gara, ivi compresi il verbale n. 1 del 13.02.2025 (doc. 2 ATM) e del verbale n. 2 del 28.03.2025 (doc. 3 ATM) nella parte in cui non hanno disposto l’estromissione e l’esclusione della società Unica S.p.A. dalla procedura di gara di ATM per l’affidamento dei «lavori di rimozione

dell’amianto presso i siti ATM di Novara, Desio, Teodosio, Abbiategrasso, Molise, Zara, e in varie stazioni della metropolitana» (appalto ID 1556 – CIG n. B37386D109).

Contro i suddetti atti ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.

I. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; difetto di motivazione; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; violazione del principio di par condicio tra i concorrenti; del principio dell’utile necessario, del principio di risultato.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 30, co. 1, dell’allegato II.12 al D.Lgs. 36/2023 e dell’art. 12, co. 2, lett. b) D.L. 47/2014. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7.1.2 del Disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; difetto di motivazione; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; violazione del principio di par condicio tra i concorrenti.

All’udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. Il primo motivo di ricorso è infondato.

Secondo la giurisprudenza il procedimento di verifica dell'anomalia "mira ad accertare la complessiva sostenibilità economica dell'offerta, ovvero se in concreto, nel suo complesso, essa sia attendibile e affidabile in relazione al solo precipuo fine della corretta esecuzione dell'appalto e culmina in una valutazione globale e sintetica fondata su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità e elasticità" (Consiglio di Stato, sez. V, 26 giugno 2024, n. 8562; Consiglio di Stato, VII, 20 maggio 2024, n. 4466).

Infatti il procedimento di anomalia non ha funzione sanzionatoria, né si risolve in una sorta di “caccia all'errore” sulle singole voci componenti l’offerta, essendo piuttosto volto ad accertare che la medesima sia nel complesso affidabile e consenta di garantire l'interesse pubblico al proficuo svolgimento della commessa al miglior prezzo reperibile sul mercato (Consiglio di Stato, Sez. V, 22/02/2024, n. 1776).

Quando la stazione appaltante abbia espresso una valutazione di non anomalia dell'offerta e questa sia stata impugnata dall'operatore economico non aggiudicatario, spetta al ricorrente dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione dell'amministrazione, essendo perciò gravato dell'onere della prova relativa, potendosi dubitare della congruità dell'offerta, anche sotto lo specifico profilo relativo al costo della manodopera, qualora la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica che è espressione di un apprezzamento tecnico-discrezionale insindacabile, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza non renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta” (così, Cons. St., sez. V, 30 novembre 2020, n. 7554; Cons. St., sez. IV, 4 giugno 2020, n. 3528).

Nel caso di specie con il primo motivo la ricorrente si è limitata ad affermare l’apoditticità delle giustificazioni dell’aggiudicataria in merito all’ottimizzazione dell’uso del personale, imputando alla stazione appaltante una mancata verifica, laddove invece l’onere di motivazione può ritenersi soddisfatto per relationem, ossia mediante rinvio alle giustificazioni presentate dall’operatore economico, ciò implicando una valutazione di adeguatezza del contenuto dell’offerta (Consiglio di Stato sez. V, 18/09/2024, n.7629).

3. Anche il secondo motivo di impugnazione è infondato.

La ricorrente contesta che la ricorrente utilizzerebbe una sola squadra e vorrebbe utilizzare la metà dei giorni lavorativi indicati nella documentazione di gara.

In realtà dall’esame degli atti risulta che i cantieri sono diversi ed i lavori non sono necessariamente contemporanei. Esiste una finestra temporale massima di 820 giorni con onere dell’aggiudicatario di predisporre un proprio cronoprogramma di esecuzione. A ciò si aggiunge che il capitolato prevede un limite minimo di due operai per squadra (v. capitolato speciale di appalto, punto 5.6); perciò la squadra di 15 persone offerte dall’aggiudicataria non risulta incongrua.

In ragione dei tempi di lavorazione Esse A3 offre un gruppo di lavoro con personale esperto al punto da poter gestire le diverse lavorazioni in contemporanea e ciò giustifica la previsione di un numero di ore lavorate inferiore a quelle stimate dalla stazione appaltante, così riducendo i costi della manodopera.

Peraltro il capitolato indica 820 giorni di lavoro ma come previsione massima e non distingue tra lavoro assoluto ed effettivo, giacché in nessuna parte indica i 1.574 giorni qualificati dalla società ricorrente come “effettivi”. In merito ai tempi, dalla documentazione di gara si desume solo l’interesse della stazione appaltante al rispetto della finestra temporale di 820 giorni per la fine dei lavori, senza che tale previsione sia confondibile con la durata dei lavori.

Inoltre la sede legale dell’impresa nell’area milanese, ove si svolge la principale attività dell’appalto, consente ulteriori risparmi di tempo.

4. Il terzo ed il quarto motivo di ricorso sono infondati.

I motivi non sono autosufficienti con riferimento al calcolo della maggiorazione per lavoro notturno in quanto la ricorrente non desume alcuna conseguenza sull’offerta nel suo complesso dai calcoli del costo orario a suo dire inderogabile.

Né può desumersi, per quanto detto sopra, una carenza di motivazione o di perplessità della stessa in quanto è onere del ricorrente dimostrare l’assolta insostenibilità dell’offerta. Nel caso di specie risulta poi che l’aggiudicataria ha anche un ulteriore fondo di 100 mila euro, pari al 10% del costo delle ore lavorate previste per ciacuna figura professionale, “a copertura non solo dei maggiori oneri economici correlati a straordinari e/o a lavoro in orario notturno, ma anche di eventuali aumenti salariali o di ulteriori evenienze future” per cui la ricorrente aveva l’onere di dimostrare che la spesa per il personale nel suo complesso è insostenibile alla luce di tutte le somme messe a disposizione per tali spese.

Per quanto attiene poi alla mancata conferma richiesta con il verbale del 28 maggio 2025, risulta una risposta del 20/06/2025 pienamente satisfattiva della richiesta della Commissione di gara.

Peraltro i costi indicati da Esse A3 nelle precisazioni del 20/6/2025 sono coerenti con i contratti collettivi edile e metalmeccanico. Nell’offerta aggiudicataria per il lavoro notturno sono stimate indicativamente 3.800 ore lavorate, ma la definizione effettiva delle ore di lavoro è prevista per la fase esecutiva dell’appalto (dove a eventuali insufficienze di stima economica sarà possibile sopperire con il ricorso al predetto fondo aggiuntivo).

5. Il quinto motivo di impugnazione (quarto subordinato secondo la ricorrente, ma la matematica non è un’opinione) è infondato.

Dall’esame degli atti risulta depositata la “Relazione Tecnica Criteri Minimi Ambientali” (CAM) che contiene la declinazione dei Criteri Ambientali Minimi per cui l’omissione denunciata non sussiste.

6. In definitiva quindi il ricorso principale va respinto.

7. La reiezione del ricorso principale giustifica la dichiarazione di improcedibilità del ricorso incidentale in quanto dal suo accoglimento la ricorrente non otterrebbe alcun vantaggio.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara improcedibile il ricorso incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali alla stazione appaltante ed alla controinteressata, che liquida in €. 6000,00 oltre accessori di legge a favore della stazione appaltante ed in €. 9000,00 oltre accessori di legge a favore della controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT CI, Presidente

ER Di RI, Consigliere, Estensore

Luca Iera, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER Di RI	NT CI

IL SEGRETARIO