Pubblicato il 11/12/2025

N. 09761/2025REG.PROV.COLL.

N. 00416/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 416 del 2025, proposto da
Giuntelli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonello Rossi, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ada Negri, 32;

contro

Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta Garbati, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, Sez. II, n. 477 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il Cons. AN TI; si dà atto che sia l'avv. Antonello Rossi sia l'avv. Simonetta Garbati hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Giuntelli s.r.l., società operante nel settore della produzione di laterizi, ha interposto appello nei confronti della sentenza 18 giugno 2024, n. 477 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, che ha respinto il suo ricorso (riunito a quello della Germa s.r.l.) avverso, principalmente, la deliberazione del Consiglio comunale di Cagliari n. 17 in data 28 marzo 2011, recante “ nuova determinazione dei valori venali ed in comune commercio delle aree fabbricabili per le zone omogenee ai fini dell’accertamento dell’imposta comunale sugli immobili – ICI ” ed i relativi allegati, nonché il regolamento per l’applicazione dell’ICI, di cui alla deliberazione consiliare n. 22 del 28 maggio 2008.

Espone di avere ricevuto dal Comune di Cagliari l’avviso di accertamento in data 9 dicembre 2016, con il quale le sono stati contestati l’omessa parziale dichiarazione e l’omesso parziale versamento dell’imposta comunale sugli immobili per l’anno di imposta 2011, in relazione ad alcune aree edificabili site nel quadro normativo n. 4, denominato “Fangario”, sia in zona “IC” (intervento coordinato), sia in zona “D”. Avverso detto atto impositivo ha esperito ricorso dinanzi al giudice tributario.

2. - Con il ricorso in primo grado la Giuntelli s.r.l., essendone venuta a conoscenza con la notifica dell’avviso di accertamento, ha impugnato gli atti comunali suindicati, attinenti alla determinazione dei nuovi valori venali delle aree fabbricabili ai fini dell’accertamento ICI, nonché i regolamenti per l’applicazione della stessa imposta, deducendo la nullità della delibera consiliare per difetto assoluto di attribuzione, e comunque contestando i criteri utilizzati dal Comune per stimare i terreni ai fini ICI/IMU, che sarebbero inattuali rispetto agli anni di riferimento (2011-2015) per l’imposizione fiscale ed ingiustificatamente superiori ai prezzi di mercato pubblicati dall’Agenzia del territorio, nonché la suddivisione dell’area compresa all’interno dell’unitario “quadro normativo n. 4 Fangario” in due nuove distinte sottozone rilevanti ai fini ICI.

3. - La sentenza appellata, dando atto di avere disposto una CTU con la sentenza parziale n. 446 del 2023 (adottata sul ricorso proposto dalla Germa s.r.l.), affidata all’ing. Valentina Meloni, ha respinto i ricorsi riuniti, nell’assunto che la suddivisione dell’area in due distinte sottozone non trova ostacolo in alcuna disposizione di legge, rientrando perciò nella discrezionalità del Comune, e che i criteri di stima approvati dal Consiglio comunale, in relazione alle zone omogenee P (Dolcetta Santa Gilla) e V1 (Fangario), devono ritenersi corretti e congrui, come emerso dalla espletata CTU.

4.- Con il ricorso in appello la Giuntelli s.r.l. ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado, sostanzialmente reiterando, alla stregua di motivi di critica della medesima, le censure di primo grado.

5. – Si è costituito in resistenza il Comune di Cagliari controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

6. - All’udienza pubblica del 16 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.-Il primo motivo critica la statuizione che ha ritenuto legittima l’introduzione di una nuova zona omogenea ai fini dell’ICI, in quanto l’art. 59, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 446 del 1997 rimette al potere regolamentare dei Comuni la determinazione periodica e per zone omogenee dei valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, ma non anche la possibilità di introdurre nuove zone omogenee, spettante ai piani urbanistici. In particolare, per l’appellante, le zone omogenee in cui è suddiviso il territorio, definite dal decreto dell’Assessore regionale degli enti locali, finanze e urbanistica 20 dicembre 1983, n. 2266/u (c.d. decreto Floris), risalgono, per il Comune di Cagliari, al piano urbanistico comunale approvato con deliberazione consiliare n. 59 del 5 novembre 2002 e poi con deliberazione consiliare n. 64 in data 8 ottobre 2003 (in particolare l’art. 44 delle norme di attuazione del PUC ha riguardo alla zona “QN 4 Fangario”); ciò confermerebbe che l’introduzione di una nuova zona omogenea non poteva che avvenire mediante la procedura di modifica del PUC prevista dall’art. 20 della l.r. Sardegna n. 45 del 1989. In particolare, per l’appellante, è illegittima la suddivisione della zona omogenea “Fangario” del PUC in due distinte aree (Fangario e Dolcetta-Santa Gilla) mediante norma regolamentare, che risulterebbe dunque adottata in carenza di potere e pertanto nulla ex art. 21- septies della legge n. 241 del 1990.

Il motivo, pur nella sua complessità, appare fondato.

Per una più chiara enucleazione della questione, occorre muovere dalla sentenza di primo grado, che ha ritenuto il motivo infondato nell’assunto che un tale modus procedendi non troverebbe ostacolo in alcuna disposizione di legge, rientrando dunque nella discrezionalità del Comune, ed essendo funzionale a una stima più precisa ed attendibile degli immobili sottoposti a tassazione.

A sua volta, la sentenza appellata fa rinvio a quella non definitiva 19 giugno 2023, n. 446, secondo cui il richiamo, da parte dell’art. 59, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 446 del 1997 (dettante norme in materia di imposta comunale sugli immobili), alle “zone omogenee”, senza ulteriori specificazioni, « è tale da consentire che la classificazione del territorio a fini ICI, necessaria per il corretto svolgimento delle successive operazioni di stima e tassazione, possa essere effettuata anche in termini differenti rispetto alla classificazione propriamente urbanistica, considerata la diversa funzione delle due tipologie di classificazione. Ben può accadere, infatti, che una determinata frazione del territorio, benché caratterizzata dalla medesima destinazione urbanistica di un’altra, si differenzi dalla stessa, anche in base ad una valutazione a priori, sotto profili quali caratteristiche morfologiche, stato di degrado, posizione specifica rispetto all’asse viario e così via, con la conseguente opportunità di una differenziazione dei criteri di stima del valore delle due aree interessate a fini ICI ».

Emerge dunque, nella prospettiva motivazionale del primo giudice, una valutazione di plurifunzionalità del concetto giuridico di “zona omogenea”, in quanto sullo stesso verrebbero ad insistere differenti interessi meritevoli di cura.

Occorre ora considerare il dato normativo, in particolare la disposizione del già citato art. 59, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 446 del 1997, secondo cui [i Comuni possono con regolamento] « determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del Comune qualora l’imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al massimo l’insorgenza del contenzioso ».

Già sul piano letterale sembra emergere che la determinazione periodica dei valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili debba avvenire sulla base di “zone omogenee” preesistenti; ma questo si evince soprattutto sul piano funzionale, atteso che detta determinazione serve a limitare il potere di accertamento del Comune qualora l’imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato; il che comporta che vi siano dei parametri preesistenti e che, dunque, la zona omogenea sia definita.

Ma soprattutto la zona omogenea, espressiva del processo di suddivisione del territorio comunale in aree che presentano caratteristiche simili, è una nozione propriamente di governo del territorio, in quanto serve a definire limiti e destinazioni d’uso per aree aventi caratteristiche comuni. La zonizzazione attiene, quindi, alla pianificazione territoriale, tanto che, anche nel caso in esame, era contenuta nel PUC del Comune di Cagliari.

Il piano urbanistico comunale, come tutti i piani, segue un procedimento complesso, scandito nelle fasi dell’adozione e dell’approvazione e dall’istruttoria partecipata (sì che i cittadini possono presentare osservazioni od opposizioni) e deve riguardare la totalità del territorio comunale, in funzione dello sviluppo armonico e complessivo dello stesso (Cons. Stato, IV, 10 maggio 2012, n. 2710).

La giurisprudenza costituzionale, a questo riguardo, ha posto in rilievo come la pianificazione consegua a un’adeguata istruttoria e a un giusto procedimento, aperto al coinvolgimento degli enti territoriali e dei soggetti privati interessati e preordinato alla valutazione e alla sintesi delle plurime istanze coinvolte (statali, locali, private), arrivando talora a configurare una “riserva di procedimento amministrativo” (Corte cost., 30 marzo 2018, n. 66; 30 luglio 2021, n. 177; 13 maggio 2022, n. 121).

In definitiva, dalla giurisprudenza emerge un favor per il procedimento pianificatorio come luogo elettivo di garanzia per gli interessi coinvolti nell’uso del territorio, rispetto al quale risulterebbe abbastanza distonica una classificazione ( melius , una modificazione delle zone omogenee) effettuata con il potere regolamentare attribuito al Comune in materia di imposta comunale sugli immobili.

Ciò appare tanto più evidente considerando che l’art. 59, comma 1, lett. g), cit. attribuisce il potere di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali delle aree fabbricabili “ al fine della limitazione del potere di accertamento del Comune qualora l’imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato ”, e dunque con uno scopo di certezza del rapporto tributario e di deflazione del contenzioso.

Tale esigenza di certezza verrebbe però ad essere vulnerata nel caso in cui il regolamento comunale non si limitasse a determinare i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, ma definisse anche le zone omogenee, modificando così il parametro della stessa valutazione.

Vale la pena aggiungere ancora come, sul piano più strettamente fiscale, ciò non comporti una indeterminatezza dell’obbligazione tributaria, o comunque una limitazione della corretta potestà impositiva da parte dell’amministrazione.

Ed infatti la giurisprudenza tributaria attribuisce alla delibera comunale che indica i valori delle aree edificabili ai fini dell’imposizione ICI una fonte di presunzioni semplici dedotte da fatti di comune esperienza, idonei a costituire indici di valutazione, suscettibili peraltro di essere superati in presenza di elementi di segno contrario (Cass., sez. trib., 26 luglio 2019, n. 20354). Le delibere adottate ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 446 del 1997 assolvono ad una funzione analoga a quella dei c.d. studi di settore (previsti dagli artt. 62- bis e 62- sexies del d.l. 30 agosto 1993, n. 331), atteggiantisi come mera fonte di presunzioni hominis , vale a dire supporti razionali offerti dall’amministrazione al giudice, paragonabili ai bollettini di quotazioni di mercato o ai notiziari Istat nei quali è possibile reperire dati medi presuntivamente esatti (Cass., sez. trib., 8 maggio 2024, n. 12550).

Tali regolamenti non hanno dunque una portata imperativa, bensì integrano una fonte di presunzioni dedotte dai dati di comune esperienza e utilizzabili dal giudice quali indici di valutazione, anche con riferimento ad annualità anteriori a quella della loro adozione (Cass., sez. trib., 1 giugno 2021, n. 15198).

Pertanto, l’adozione della delibera in questione, con cui il Comune determina periodicamente per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, se, da un lato, delimita il potere di accertamento dell’ente territoriale qualora l’imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello così predeterminato, dall’altro, non impedisce allo stesso, ove venga a conoscenza o in possesso di atti pubblici o privati dai quali risultano elementi sufficientemente specifici in grado di contraddire quelli, di segno diverso, ricavati in via presuntiva dai valori delle aree circostanti aventi analoghe caratteristiche, di rideterminare l’imposta dovuta (Cass., sez. trib., 7 marzo 2024, n. 6178; 3 maggio 2019, n. 11643).

2. – L’accoglimento del primo motivo di appello ha portata assorbente, sul piano logico e giuridico, ai fini del decidere, comportando di per sè l’annullamento (in quanto illegittima) della delibera consiliare impugnata e degli atti connessi, nei limiti dell’interesse dedotto.

Ciò esime il Collegio dalla disamina del secondo motivo di appello, volto a contestare la statuizione di primo grado che, sostanzialmente aderendo alle risultanze della espletata CTU, ha ritenuto corretti i criteri di stima individuati per determinare i valori di mercato previsti per le zone omogenee “P” (Dolcetta-Santa Gila) e “V1” (Fangario).

3. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento della delibera consiliare impugnata e degli atti connessi, nei limiti dell’interesse dedotto (correlato alla illegittima introduzione di una nuova zona omogenea risultante dalla suddivisione della zona “Fangario” nelle due distinte aree Fangario e Dolcetta Santa Gilla, in assenza di modifica del piano urbanistico comunale).

La complessità della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio; non v’è luogo a provvedere sulle spese della CTU di primo grado, in quanto poste a carico della Germa s.r.l., non parte del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento della delibera consiliare impugnata e degli atti connessi, nei limiti dell’interesse dedotto.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SC NG, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

AN TI, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN TI	SC NG

IL SEGRETARIO