Pubblicato il 24/04/2026

N. 03234/2026REG.PROV.COLL.

N. 06845/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6845 del 2025, proposto da
Agea -Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di CO, non costituito in giudizio;
Societa' Agricola San Giovanni di EL IO & C. s.s., rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Mignacca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 282/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Societa' Agricola San Giovanni di EL IO & C. s.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. BE RA e udito per le parti l’avvocato Gianluca Mignacca, avendo l’appellante depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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1. Con determina n. 72 dell’11 maggio 2021 il Comune di CO aggiudicava in concessione alla associazione temporanea di imprese, avente quale capogruppo la Azienda Agricola Campo Imperatore dei F.lli Pezzopane s.s. (in prosieguo indicata solo come “ATI Campo Imperatore”), due lotti di zone a pascolo, in relazione ai quali il Comune e la ATI suddetta stipulavano contratti di concessione in data 13 maggio 2021, ambedue decorrenti dal 15 maggio 2021 e della durata di un anno.

2. L’ATI Campo Imperatore, a sua volta, distribuiva i terreni ottenuti in concessione alle aziende agricole ad essa aderenti, tra cui la Società Agricola EL, alla quale, con contratto del 15 maggio 2020, assegnava in uso esclusivo il terreno contraddistino al N.C.T. del Comune di CO al Foglio 45, mapp. 507, per il periodo 20 giugno-15 novembre 2021.

3. La società EL, in seguito, presentava alla AG la Domanda Unica di pagamento, ai sensi del regolamento UE n. 1307/2013, per la campagna di aiuti PAC 2021, dichiarando, nel fascicolo aziendale, la disponibilità della particella di terreno assegnatale in virtù della partecipazione all’ATI Campo Imperatore.

4. Tra 12 novembre 2021 e il 22 dicembre 2022 l’AG provvedeva a liquidare alla Società EL tutti i contributi agricoli richiesti per l’anno 2021, misura 13, per l’importo complessivo di euro 2.806,20.

5. Con determinazione n. 52 del 16 marzo 2022 il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di CO prendeva atto della risoluzione di diritto dei contratti di concessione del 13 maggio 2021, ai sensi degli articoli 91, 92 e 94 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché degli articoli 7 e 8 dei medesimi contratti., e ne dava comunicazione alla ATI con note prot. n. 1395 e n. 1396 del 17 marzo 2022: a motivo di tali determinazioni si deduceva che il 10 marzo 2022 era stata emessa una informativa antimafia interdittiva sulla azienda mandataria della ATI Campo Imperatore, e che tale circostanza comportava la risoluzione dei contratti di concessione stipulati tra la ATI medesima e il Comune di CO.

6. La ATI Campo Imperatore, a quel punto, con rogito notarile del 13 maggio 2022, provvedeva alla sostituzione dell’impresa mandataria destinataria dell’informazione interdittiva antimafia. Di seguito a ciò il Comune di CO, con determinazione del Responsabile del Servizio Tecnico n. 97 del 14 maggio 2022, revocava la propria determinazione n. 52 del 16 marzo 2022, dando atto “ della vigenza ed efficacia dei primari contratti” per il periodo compreso tra il 15 maggio 2021 e il 14 maggio 2022 ”.

7. Il 30 giugno 2022 AG provvedeva a corrispondere alla Società agricola Feliciani il saldo di quanto dovuto sulla Domanda Unica di pagamento per l’anno 2021, versando l’importo di euro 21.999,95.

8. Tuttavia, con successivo provvedimento prot. n. 67222 del 16 settembre 2022 AG dichiarava la decadenza dei contributi erogati alla Società Agricola EL, intimandole la restituzione, in solido con i soci, dell’importo complessivo di euro 24.770,15. AG adottava tale provvedimento sul presupposto della sopravvenuta inidoneità del titolo di conduzione delle superfici pascolive indicate dalla Società Agricola EL nelle domande per i contributi agricoli, previa disapplicazione della determinazione del Comune di CO n. 97 del 14 maggio 2022. In particolare, AG motivava il provvedimento sul presupposto di poter disapplicare gli effetti conservativi della predetta determinazione comunale, in ragione dell’inapplicabilità dell’articolo 48, comma 17, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, alle concessioni demaniali per uso pascolivo e della carenza dell’interesse pubblico “ alla continuità del contratto in esecuzione ”.

9. Avverso tale provvedimento ricorreva, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, la Società agricola EL.

10. Con la sentenza in epigrafe indicata, del cui appello si tratta, l’adìto Tribunale accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento di AG prot. n. 67222 del 16 settembre 2022: ciò sul motivo dirimente che AG non disporrebbe del potere di accertare in via incidentale la legittimità di provvedimenti adottati da altre amministrazioni per la cura di interessi diversi dagli interessi finanziari dell’Unione Europea e/o aventi ad oggetto rapporti amministrativi nei quali AG non è coinvolta; correlativamente AG non disporrebbe neppure del conseguente potere di disapplicare gli effetti di tali provvedimenti.

Il TAR, quindi, riteneva che AG avrebbe dovuto, in assenza dell’esperimento degli ordinari mezzi di tutela, ritenersi vincolata a quanto stabilito dal Comune di CO nella determinazione n. 97 del 13 maggio 2022, ai fini dell’accertamento del presupposto fattuale per l’erogazione dei contributi, ovvero la disponibilità giuridica, in capo alla Società agricola EL, del terreno censito al N.C.T. del Comune di CO al foglio 45, particella 507.

11. Avverso tale pronuncia ha proposto appello AG, allegando all’atto d’appello la determinazione n. 157 dell’11 luglio 2025 con cui il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di CO ha accertato e dichiarato, “ in coincidenza della data di emissione dell’interdittiva antimafia, l’avvenuta risoluzione ope legis/recesso ai sensi degli artt. 91, 92 e 94 del D. L.vo n. 159/2011 dei titoli concessori, stipulati con la Società agricola Campo Imperatore s.s. in qualità di Mandataria dell’associazione di imprese successivamente sostituita con l’Azienda “Enrosadira di EL CC UC e CA RC Società Agricola” per il lotto 5 e l’Azienda Agricola “CAne Nuove di TO OR e MA s.s.”, con atto modificativo dell’associazione di imprese da parte del Notaio Giulia Torrelli, rep. n. 48 e n. 49, racc. n. 42 del 12/05/2022, e quindi dei contratti di concessione a titolo oneroso dei terreni demaniali del Comune di CO da destinare a pascolo ovino e bovino per la stagione pascoliva 2021/2022 – Lotti 5 e 6 stipulati in data 09/07/13/05/2021 ”.

12. La Società agricola ELi si è costituita in giudizio insistendo per la reiezione del gravame, mentre il Comune di CO non si è costituito in giudizio.

13. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 19 febbraio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

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14. A fondamento dell’appello AG ha articolato due motivi.

14.1. Con il primo motivo sostiene che la determinazione n. 157 dell’11 luglio 2025 del responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di CO, di cui chiede l’acquisizione ai sensi dell’art. 104 c.p.a., avrebbe efficacia retroattiva, e che pertanto al giudice dell’appello non rimarrebbe che prendere atto della ormai intervenuta perdita di efficacia ex tunc dei contratti di concessione stipulati tra il Comune di CO e la ATI Campo Imperatore, e conseguentemente anche dei contratti di assegnazione d’uso stipulati tra questa ultima e le aziende agricole facenti parte della ATI.

14.2. Con il secondo motivo AG contesta la statuizione del TAR secondo cui, ove la stessa avesse ravvisato dei profili di illegittimità della determinazione del Comune di CO che aveva autorizzato la prosecuzione dei contratti di concessione con la ATI, una volta sostituita la mandataria, avrebbe dovuto esperire gli ordinari strumenti di tutela che l’ordinamento appresta ai terzi che si ritengono pregiudicati, quali il ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ovvero la stimolazione dell’esercizio del potere di autotutela da parte del Comune di CO.

AG rileva che qualunque soggetto interessato può impugnare un atto amministrativo dal quale si ritenga leso, e che l’autotutela, essendo espressione di un potere discrezionale, non sarebbe ugualmente satisfattiva per il soggetto leso, rispetto alla impugnazione di un atto in sede giurisdizionale. AG, peraltro, non sarebbe neppure titolare della legittimazione ad impugnare le concessioni d’uso stipulate tra il Comune di CO e la ATI Campo Imperatore essendo terza rispetto a tale rapporto, ragione per cui le si dovrebbe riconoscere il potere di accertare autonomamente la sussistenza dei requisiti che legittimano l’erogazione dei contributi previsti dalla PAC.

AG sostiene, inoltre, di non aver disapplicato alcun provvedimento, essendosi limitata a procedere ad una autonoma e dovuta valutazione dei presupposti, di fatto e di diritto, richiesti per la concessione del beneficio.

Più in generale AG sostiene di aver condotto un’istruttoria propria onde verificare la sussistenza o la permanenza dei presupposti per la legittima elargizione di contributi pubblici ai richiedenti., e tanto ha fatto nel legittimo esercizio delle prerogative ad essa attribuite dall’art. 4, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 74/2018 e dall’art. 7, par. 6, del Reg. CE n. 1306/2013. Le competenze di AG, e la relativa indipendenza rispetto ai provvedimenti del Comune di CO, si ricaverebbero poi dall’art. 1A) dell’Allegato I al Reg. UE n. 907/2014, ove è ribadito che l’Organismo pagatore svolge, in relazione alla spesa del FEAGA e del FEASR, le funzioni di “i) autorizzazione e controllo dei pagamenti per fissare l’importo da erogare a un beneficiario conformemente alla normativa dell’Unione, compresi, in particolare, i controlli amministrativi e in loco», e dall’art. 1 C) che, anche in caso di delega, precisa che «ii) […] resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, e ad esso compete dichiarare alla Commissione la spesa corrispondente e contabilizzarla ;”. Da tali previsioni si evincerebbe che rimane in capo all’AG un dovere di controllo sull’intera procedura al fine di garantire che gli aiuti/contributi vengano concessi in modo conforme alla normativa, tanto nazionale quanto comunitaria, come si evince anche dall’art. 2 del medesimo Regolamento 907/2014, relativo all’attività di controllo. AG, quindi, non solo è deputata all’esercizio dei controlli, ma è anche responsabile della spesa nei confronti della Unione Europea, discendendo da ciò che deve riconoscersi ad essa il potere di compiere l’istruttoria di competenza prescindendo dalle determinazioni di enti terzi, nella specie del Comune di CO.

Da tali considerazioni discenderebbe, da una parte, che AG non sarebbe vincolata dall’attività compiuta da enti terzi, d’altra parte che AG non sarebbe titolare dell’interesse ad agire per impugnare i provvedimenti adottati da enti terzi che essa ritenga lesivi degli interessi finanziari dell’Unione Europea.

15. I motivi d’appello possono essere esaminati congiuntamente, essendo tra loro complementari: essi sono infondati.

15.1. Contrariamente a quanto AG sostiene nell’atto d’appello, l’atto impugnato nel presente giudizio ha effettivamente proceduto alla disapplicazione di un atto amministrativo del Comune di CO, precisamente della determinazione n. 97 del 14 maggio 2022, con la quale il Comune ha revocato la precedente determina che dava atto della risoluzione di diritto dei contratti di concessione stipulati con la ATI Campo Imperatore, ripristinando l’efficacia dei contratti medesimi.

15.1.1. Il Collegio rammenta che il termine “disapplicazione” allude, tecnicamente, al fatto che un atto amministrativo, non privato della sua efficacia in conseguenza della successiva adozione di un atto amministrativo di annullamento e/o ritiro, o a seguito di annullamento in sede giurisdizionale, venga tuttavia considerato tamquam non esset . La disapplicazione è, quindi, un istituto che si riferisce specificamente ad atti amministrativi, e non anche a contratti, siano essi di diritto pubblico o privato.

15.1.2. Nel caso di specie il provvedimento di decadenza impugnato nel presente giudizio motiva diffusamente in ordine alla illegittimità della determina n. 97 del 14 maggio 2022 del Comune di CO, sul rilievo della “ l’inapplicabilità al caso di specie dell’art. 48, comma 17, D.Lgs. 50/2016 (Codice degli appalti) richiamato dall’art. 8, comma 2, dei contratti di concessione summenzionati, in quanto detta disciplina - che consente alla stazione appaltante di proseguire il rapporto di appalto con altro operatore economico che sia costituito mandatario in sostituzione del precedente colpito da informazione antimafia interdittiva - è applicabile ai soli “lavori o servizi o forniture ancora da eseguire”, quindi a tipologie di contratti pubblici tra cui non rientrano le concessioni demaniali per uso pascolo;” , ed inoltre per la ragione che “ la Determinazione n. 97 è intervenuta il giorno stesso della scadenza delle concessioni e, pertanto, si ritiene comunque carente l’interesse pubblico, ritenuto meritevole di tutela dall’ordinamento giuridico, alla continuità del contratto in esecuzione ;”. Dato atto di ciò nel provvedimento impugnato AG afferma altresì che, rispetto alla Società agricola EL, “ risulta venuto meno l’idoneo titolo di conduzione delle superfici che è obbligatoriamente richiesto per l’inserimento delle superfici nel fascicolo aziendale e per l’ottenimento dei contributi agricoli ”. È dunque evidente che di fatto AG ha considerato la determinazione del Comune di CO n. 97 del 14 maggio 2022 improduttiva di effetti, sul presupposto che la stessa sarebbe illegittima.

15.1.3. Il Collegio ritiene quindi di dover dare seguito all’orientamento di cui al precedente di questa Sezione n. 2132 del 14 marzo 2025, che ha escluso che le previsioni di cui al regolamento CE 11 marzo 2014, n. 907/2014 giustifichino un potere di disapplicazione, da parte di AG, degli atti amministrativi adottati da altre amministrazioni. Il richiamato precedente ha osservato che “ Ragionando diversamente, verrebbero minate le basilari esigenze di certezza e stabilità dei provvedimenti amministrativi, aggirandosi le regole proprie dell’autotutela amministrativa in base alle quali i provvedimenti amministrativi nemmeno possono essere disapplicati dall’amministrazione che li ha adottati ma possono essere oggetto dei poteri di autotutela ove ne ricorrano i presupposti e a seguito dello svolgimento del procedimento all’uopo previsto. Deve quindi escludersi che AG possa disapplicare i provvedimenti delle altre amministrazioni. Come affermato dal primo giudice, AG, nell’esercizio delle funzioni di controllo sull’intera procedura ad essa attribuite, laddove ravvisi possibili illegittimità degli atti delle altre amministrazioni, dovrà attivare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, ossia stimolare l’esercizio dei poteri di autotutela da parte dell’altra amministrazione, eventualmente impugnare i provvedimenti in via giurisdizionale ove a ciò sia legittimata e segnalare le irregolarità ai competenti organi di controllo. Ciò che invece non può ammettersi - in ossequio al principio di legalità, da cui discendono i principi di nominatività e tipicità dei poteri amministrativi - è l’esercizio, da parte dell’AG, di un potere di disapplicazione dei provvedimenti adottati da altre Amministrazioni, di cui non si rinviene un fondamento normativo né nell’ordinamento dell’Unione europea, né in quello nazionale.”.

15.2. Consegue da quanto dianzi rilevato che nel caso di specie l’illegittimità della decadenza impugnata nel presente giudizio va confermata perché nel momento in cui essa veniva adottata non si era inverata una causa di risoluzione dei contratti di concessione stipulati tra il Comune di CO e la ATI Campo Imperatore.

15.2.1. Il Collegio intende in questa sede ribadire l’orientamento espresso dalla Sezione con la sentenza n. 2440 del 24 marzo 2025, laddove, nell’ambito di una vicenda del tutto simile a quella oggetto del presente giudizio, anch’essa originata da un contratto di concessione in uso di pascoli di proprietà del Comune di CO, si è escluso che la sopravvenienza di una interdittiva antimafia possa produrre la risoluzione di diritto di un contratto in mancanza dell’adozione, da parte dell’amministrazione interessata, di un provvedimento ricognitivo di tale effetto.

15.2.2. Con l’indicata pronuncia, infatti, la Sezione ha affermato che la revoca degli atti amministrativi che concedono contributi, finanziamenti o altre agevolazioni o il recesso da contratti, ai sensi dell’art. 92, commi 3 e 4, del D. L.vo n. 159/2011, “ per operare e per esplicare effetti nel rapporto interno ma anche rispetto ai terzi, debba essere formalmente dichiaro dalla parte contrattuale pubblica che, in questi casi, soggiace ad un preciso obbligo ex lege in tale senso impostole dalla normativa antimafia, al quale non si può sottrarre, pena le responsabilità anche penali. E’ inoltre avviso di questo Collegio che tale obbligo gravante sull’amministrazione contraente, nel caso di sopravvenuta interdittiva antimafia, sussista anche per i contratti già esauriti che - con quel soggetto successivamente dichiarato incapace - non avrebbero mai potuto essere stipulati. Se, questi contratti, come nel caso di specie, costituiscono poi anche titolo per una domanda di contribuzione comunitaria, e quindi su quel versante vi sono oggi effetti ancora in itinere, l’obbligo gravante sulla pubblica amministrazione concedente, nella specie il Comune di CO, è ulteriormente rafforzato in ragione del particolare interesse pubblico e finanziario sottostante. In altre parole, si ritiene, condividendo sul punto quanto affermato dall’appellante, che la risoluzione di una concessione quale effetto ope legis della informazione interdittiva non sia diretta ed automatica (con efficacia erga omnes), come sostenuto dalla Provincia e condiviso dal primo giudice, ma che richieda, per operare nei rapporti tra le parti e con riguardo ai terzi, l’adozione da parte dell’amministrazione concedente di un atto di accertamento che venga portato nella sfera di conoscenza della controparte e anche dell’ente pagatore. A riguardo non si rinviene alcun fondamento normativo che attribuisca all’Organismo pagatore il potere considerare “motu proprio” risolto un contratto stipulato da un comunale in assenza di una manifestazione di tale ente concedente alla stregua dei soggetti di cui all’art. 83, commi 1 e 2 del D.lgs. 159/2011. Un tale fondamento normativo di un supposto potere di “disapplicazione” di negozi giuridici inter alios non si rinviene nemmeno nel diritto unionale. Il Reg. CE 11 marzo 2014, n. 907/2014, valorizzato da PA e dalla Provincia, prevede che ’organismo pagatore “resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, e ad esso compete dichiarare alla Commissione la spesa corrispondente e contabilizzarla”. Tuttavia, una tale previsione non può giustificare, stante anche l’autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione europea, che PA consideri tamquam non essent i contratti adottati da altre amministrazioni in presenza di eventi che rendono operative le clausole risolutive espresse. Ragionando diversamente, verrebbero minate le basilari esigenze di certezza e stabilità dei rapporti giuridici. ”

15.2.3. In applicazione dei principi enunciati nel richiamato precedente la sopravvenienza della informativa antimafia interdittiva riguardante la mandataria della ATI Campo Imperatore non poteva aver determinato la risoluzione ex lege dei contratti di concessione stipulati tra questa ultima e il Comune di CO, fino a che quest’ultimo non si fosse determinato a dare corso a tale risoluzione. Nella vicenda in esame, l’iniziale determinazione assunta dal Comune di CO in tal senso, n. 52 del 16 marzo 2022, è però stata privata di efficacia con la successiva determina n. 97 del 14 maggio 2022, che ha formalmente dato atto della “ vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022 ”, assicurando in tal modo la continuità degli effetti dei contratti di concessione. Solo con determina n. 157 dell’11 luglio 2025 il Responsabile del Settore Tecnico del Comune di CO, cambiando idea, si è determinato nel senso di prendere atto dell’avvenuta risoluzione ope legis /recesso dai contratti di concessione.

15.2.4. Di conseguenza, quantomeno sino all’11 luglio 2025 non poteva ritenersi travolto neppure il titolo di godimento che la Società agricola EL s.s. vantava, nel periodo 15 maggio 2021 – 14 maggio 2022, sul terreno contraddistino all’N.C.T. del Comune di CO al Foglio 45, mapp. 507. Ne consegue che, all’atto di adozione della decadenza impugnata nel presente giudizio, il titolo di godimento che la Società agricola EL s.s. vantava su tale fondo doveva considerarsi “idoneo” a tutti gli effetti.

15.3. Quanto dianzi rilevato é dirimente ai fini di determinare l’illegittimità dell’atto di decadenza impugnato nel presente giudizio, che risulta fondato su presupposti di diritto (l’improduttività di effetti della determina del Comune di CO n. 97 del 14 maggio 2022 e l’avvenuta risoluzione di diritto dei contratti di concessione stipulati il 13 maggio 2021) insussistenti al 16 ottobre 2022.

15.4. Quanto alla determinazione adottata l’11 luglio 2025 dal Comune di CO, essa non è idonea a sanare retroattivamente l’assenza di uno dei presupposti posti a base dell’atto impugnato, ragione per cui AG dovrà semmai rideterminarsi.

16. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va respinto, con motivazione integrata.

17. La peculiarità della vicenda consente di disporre la compensazione delle spese tra AG e la appellata Società agricola EL. Nulla per le spese nei confronti del Comune di CO, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese relative al presente giudizio tra AG e l’appellata Societa' Agricola San Giovanni di EL IO & C. s.s.; nulla per le spese nei confronti del Comune di CO.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NE PE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

BE RA, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
BE RA	NE PE

IL SEGRETARIO