Pubblicato il 12/05/2026

N. 03740/2026REG.PROV.COLL.

N. 03807/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3807 del 2025, proposto da:
G.S. s.r.l. (già T- s.r.l.), in liquidazione giudiziale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Maria Desiderà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio D’Aloia e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio D’Aloia in Roma, via Emilio de’ Cavalieri, n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Ter , n. 3629/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. Francesco OC e udito per la parte appellante l’avvocato Anna Maria Desiderà;

Vista l’istanza di passaggio in decisione presentata dal Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

AT e TT

1. - La società retail di calzature, abbigliamento e accessori TO s.r.l., avendo intenzione di aprire un nuovo punto vendita presso il centro commerciale Emisfero a Silea e di ampliare un negozio già esistente a Cornedo Vicentino, si rivolgeva alla ditta T- s.r.l. (società di servizi energetici accreditata presso il GSE come Energy Service Company , in grado quindi di presentare progetti per il rilascio dei cd. certificati bianchi, anche noti come titoli di efficienza energetica - TEE) affinché si occupasse del conseguimento dei TEE e della loro successiva vendita.

In data 23 marzo 2015 la T- presentava al GSE la proposta di progetto e programma di misura (PP), n. 443067026715T007 per l’installazione di lampade a led nei due punti vendita, con contestuale indicazione dei TEE attesi annualmente, pari a circa 69 TEE di tipo I.

Il progetto precisava, inoltre, che il negozio nuovo era privo di consumi ex ante e che la data di prima attivazione del progetto era prevista per lo stesso 23 marzo 2015.

Con nota del 7 maggio 2015 la società RSE s.p.a., incaricata dal GSE di valutare il progetto, richiedeva un’integrazione dei documenti e dei dati forniti per la determinazione della baseline , nonché una rettifica della rendicontazione.

La società T- produceva, quindi, la documentazione richiesta, rettificando la PP, la quale conseguiva la denominazione n. 443067026715T007_rev1.

Successivamente perveniva alla T- il preavviso di rigetto prot. n. 15005103 del 1° luglio 2015, in cui era rilevata la mancata rispondenza ai requisiti richiesti dalle Linee Guida EEN 9/11, stante l’assenza di informazioni in merito alla variazione dei progetti ex ante rispetto a quanto dichiarato nella PP.

A seguito di contraddittorio procedimentale il GSE con nota prot. GSE/P20160021849 del 15 marzo 2016 comunicava alla T- l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio in ordine al silenzio formatosi sulla PP, attesa la non conformità rispetto alle previsioni normative del D.M. 28 dicembre 2012, in quanto “ la metodologia per il calcolo dei risparmi proposta non consente di rendicontare l’effettivo risparmio netto, ovverosia depurato dei risparmi energetici non addizionali ”.

A seguito delle ulteriori precisazioni fornite dalla T-, con provvedimento del 12 maggio 2016 il GSE dichiarava la chiusura del procedimento di annullamento d’ufficio del silenzio assenso, dando contestualmente atto che il progetto è “ conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 ” e conseguentemente approvando la PP.

In data 10 aprile 2018 la T- presentava la prima rendicontazione dei risparmi (RVC), effettuati tra il 1° febbraio 2017 e il 31 gennaio 2018, e trasmetteva il documento recante il “ certificato di collaudo dell’impianto di illuminazione dei due punti vendita ” datato 24 marzo 2015, nonché l’attestazione della data di apertura del punto vendita in data 25 marzo 2015.

In data 1° giugno 2018 il GSE richiedeva un’integrazione documentale, sottesa alla verifica della conformità del progetto della PP già approvata alle previsioni normative previste dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012, il quale limitava, a patire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ”.

In particolare, veniva richiesto, per il negozio di nuova apertura, di presentare documentazione che consentisse “ di verificare che gli interventi non siano stati completati o abbiano iniziato a generare risparmi di energia primaria in data antecedente a quella di presentazione della PP, ovvero il 23/03/2015 ”.

La T- riscontrava tale richiesta, rimarcando che la data del collaudo (24 marzo 2015) e di inizio attività (25 marzo 2015) erano successive alla presentazione della PP (23 marzo 2015), fornendo inoltre la prova dell’inizio dell’attivazione del contratto di fornitura di energia elettrica intestato a TO che, recando la data dell’8 maggio 2015, era successivo alla presentazione del progetto.

In data 27 luglio 2018 veniva comunicato un preavviso di rigetto della RVC per violazione dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012, sul presupposto che tutta la documentazione presentata “ non consente di escludere che alla data di presentazione della PP, ovvero il 23/03/2015, l’intervento non sia stato completato o abbia iniziato a generare risparmi di energia primaria ”, cui è seguito il gravato provvedimento del 28 settembre 2018 di rigetto della richiesta di RVC, riportando la medesima motivazione del preavviso.

2. - Con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado la società T- s.r.l. contestava dinanzi al T.a.r. Lazio i seguenti atti:

«- provvedimento prot. n. GSE/P20180089924 – 28/09/2018, ricevuta via PEC in pari data, recante “rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0443067026718R015 presentata da T-ZERO S.R.L.” per asserita non conformità del progetto alle previsioni normative previste dall’articolo 6, comma 2 del D.M. 28.12.2012 che limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione”;

- nonché di tutti gli altri atti connessi, precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. GSE/P20180047270 - 01/06/2018, recante “richiesta di integrazione relativa alla Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0443067026718R015, presentata da T-ZERO S.R.L.”; la successiva prot. GSE/P20180074280 - 27/07/2018, recante “preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0443067026718R015 presentata da T-ZERO S.R.L.” ».

Deduceva le seguenti censure:

« a) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, comma 2, d.m. 28.12.2012 - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, dell’allegato a alla deliberazione EEN. 09/11 dell’AEEG del 27.10.2011 (c.d. Linee Guida 9/11) - violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento - violazione del principio del legittimo affidamento - violazione del principio di legalità - eccesso di potere per difetto d’istruttoria, difetto di motivazione, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed arbitrarietà.

b) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 d.m. 28.12.2012 - violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 12 della delibera EEN. 09/11 dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas del 27 ottobre 2011 (c.d. Linee Guida) - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990 - eccesso di potere - carenza e/o erroneità dei presupposti - difetto di istruttoria e di motivazione - contraddittorietà.

c) violazione e/o falsa applicazione in particolare degli artt. 3 e 10 l. n. 241/1990 - violazione e/o falsa applicazione, sotto diversi profili, degli artt. 6 e 14 d.m. 28.12.2012 - violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6, 12, 14 e 16 delle Linee Guida di cui all’allegato a alla delibera dell’AEEG EEN 9/11 - violazione degli artt. 41 e 97 Costituzione - violazione dell’art. 42 d.lgs n. 28/2011 - violazione dell’art. 12 d.m. 11.1.2017 - eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà, nonché per carenza dei presupposti - sviamento di potere - violazione sotto altro profilo dei principi di legalità, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento .».

3. - A seguito della entrata in vigore della novella costituita dall’art. 56, commi 7 e 8, del decreto-legge n. 76/2020 convertito, con modificazioni, nella legge n. 120/2020 (che ha introdotto uno specifico riferimento alla osservanza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 all’interno dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011), la società istante proponeva ricorso per motivi aggiunti avverso gli stessi provvedimenti impugnati con l’atto introduttivo, deducendo la seguente doglianza:

«- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, D.Lgs n. 28/2011 come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, D.L. 16.07.2020, n.76, convertito con modificazioni in L. 11.09.2020, 120 - Illegittimità sopravvenuta - Violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza, rispetto delle garanzie partecipative e di affidamento degli operatori - Violazione dell’art. 1 della L. 241/90 come modificato dall’art. 12 del D.L. 76/2020, convertito con modificazioni in L. 11.09.2020, n. 120 ».

4. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti.

5. - Con rituale atto di appello la società G.S. s.r.l. (subentrata a T- s.r.l.) chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« I. Sul rigetto del primo motivo di impugnazione. Error in iudicando per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, co.2, del D.M. 28.12.2012 e dell’art. 1, dell’Allegato A alla deliberazione EEN. 09/11 dell’AEEG del 27.10.2011. Error in procedendo per difetto d’istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, difetto di motivazione o comunque motivazione insufficiente, illogica, tautologica e contraddittoria. Error in iudicando et error in procedendo per omessa pronuncia su un punto essenziale ai fini della decisione della controversia e riproposizione della parte del motivo non esaminata.

II. Sul rigetto del secondo e del terzo motivo di impugnazione. Error in iudicando per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 DM 28.12.2012, degli artt. 6 e 12 della delibera EEN 9/11 dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas del 27.10.2011 e dell’art. 21 nonies L. n. 241/1990. Error in iudicando et error in procedendo per eccesso di potere, carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà. Error in iudicando per violazione e/o falsa applicazione de gli artt. 3 e 10 L. n. 241/190, artt. 6 e 14 DM 28.12.2012 sotto ulteriori profili, degli artt. 6, 12, 14, 16 delle Linee Guida di cui all’allegato A alla Delibera dell’AEEG EEN 9/11 sotto ulteriori profili, dell’art.42 del D.Lgs. 28/2011 e degli articoli 41 e 97 Costituzione. Error in iudicando et error in procedendo per eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà, per carenza dei presupposti e per sviamento di potere. Eccesso di potere giurisdizionale.

III. Manifesta contraddittorietà della sentenza .».

6. - Resisteva al gravame il Gestore Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedendone il rigetto.

7. - All’udienza pubblica del 5 maggio 2026 la causa passava in decisione.

8. - L’appello è fondato.

8.1. - Con il primo motivo la società appellante G.S. s.r.l. contesta la sentenza di primo grado laddove il T.a.r. non avrebbe correttamente valutato l’integrazione, attraverso i documenti prodotti dallo stesso operatore, del presupposto di ammissibilità dell’incentivo di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 ( i.e. l’essere il progetto per cui è causa alla data del 1° gennaio 2014 “ ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ”).

Il motivo è meritevole di positivo apprezzamento.

Sul punto si rileva quanto segue.

Con la prima censura articolata dinanzi al T.a.r. la società ricorrente ha censurato il corpo motivazionale del provvedimento di rigetto del 28 settembre 2018, secondo cui tutti i documenti forniti (in particolare: certificato di collaudo illumino-tecnico, estratto di visura camerale attestante la data di apertura del Negozio 1) non “… consentono di escludere che, alla data di presentazione della PP, ovverosia il 23/03/2015, l’intervento non sia stato completato o abbia iniziato a generare risparmi di energia primaria …” e ciò in asserita violazione dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012.

Il T.a.r., al capo 4.1 della sentenza impugnata, dopo aver riportato la disposizione dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 e dell’art. 1 delle Linee Guida EEN 9/11, dopo aver richiamato due precedenti del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 novembre 2019, n. 8161 e Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 maggio 2020, n. 2808) e dopo aver riepilogato i documenti prodotti, rigetta il primo motivo di impugnazione sulla base della seguente motivazione:

«… Alla luce di tale documentazione, pertanto, la resistente amministrazione ha ritenuto in modo non illogico, atteso il richiesto rigore nell’individuazione del momento di generazione dei risparmi, l’inidoneità della produzione documentale nell’univoca determinazione della data di prima attivazione del progetto, considerato inoltre che la contiguità degli intervalli temporali tra la data di presentazione del progetto e le date riportate nei documenti non ha consentito di escludere che al momento della presentazione del progetto almeno una parte degli impianti di illuminazione non fosse entrato in funzione e avesse già iniziato a generare risparmi di energia primaria . …».

In altri termini, secondo il primo Giudice il rigetto del GSE sarebbe legittimo in quanto i documenti forniti dall’appellante non sarebbero idonei a individuare in modo univoco la data di prima attivazione del progetto e ciò perché la “ contiguità degli intervalli temporali ” tra la data di presentazione della PP e quella dei documenti forniti dalla società non permetterebbe di escludere che l’impianto di illuminazione sia entrato in esercizio prima del 23 marzo 2015 ( rectius la data di presentazione della PP).

Tale motivazione, come evidenziato dalla parte appellante, non appare condivisibile.

Invero, l’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 prescrive testualmente quanto segue: “ A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione .”.

La disposizione è chiara nel precisare che un progetto, per poter beneficiare dei TEE, non deve essere già completato alla data del 1° gennaio 2014, ma deve essere, appunto, a quella data, ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione.

Ciò è sufficiente ai fini dell’accesso alla incentivazione ed è quanto avvenuto nel caso in esame.

A tal riguardo, si osserva che l’intervento di efficientamento energetico del sistema di illuminazione per cui è causa è stato realizzato sul Negozio 1 del tutto nuovo, nel senso che non era esistente in precedenza, poiché collocato in un nuovo centro commerciale che è stato inaugurato per la prima volta solo in data 25 marzo 2015, indiscutibilmente ben dopo la data prevista dalla sopra richiamata disposizione ( i.e. 1° gennaio 2014).

Il Negozio 1 (cui attiene la contestazione mossa dal GSE) è, quindi, del tutto nuovo: l’intervento è, infatti, consistito non già nella mera sostituzione di corpi luminosi all’interno di locali adibiti medio tempore ad una qualche attività economica / commerciale, bensì nella implementazione ex novo di un impianto di illuminazione efficiente in un immobile non utilizzato da alcuno.

Ne consegue che fino alla inaugurazione/apertura del punto vendita in data 25 marzo 2015 (che ha coinciso con l’inaugurazione/apertura del Centro Commerciale al cui interno si trova ubicato) il negozio era chiuso e, conseguentemente, fino a tale data non sarebbe stato neppure possibile fare uso di energia elettrica.

Non è, pertanto, condivisibile l’impostazione seguita dal GSE prima e dal T.a.r. poi a fronte di prove documentali che dimostrano come l’intervento de quo fosse in corso di realizzazione alla data del 23 marzo 2015, essendo stato ufficialmente collaudato in data 24 marzo 2015 e inaugurato in data 25 marzo 2015 (come rispettivamente da certificato di collaudo e da visura camerale in atti). Va, dunque, esclusa la produzione di risparmi energetici, da parte dell’intervento per cui è causa, prima della data di presentazione della PP (avvenuta il 23 marzo 2015).

Peraltro, non è contestato che il Centro Commerciale “Sileamare” sia stato inaugurato e quindi aperto, per la prima volta, il 25 marzo 2015, esattamente come tutti i negozi in esso collocati, tra cui quello oggetto dell’odierno contenzioso.

Ne consegue, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r. nella sentenza impugnata, che nella fattispecie per cui è causa sono stati osservati i requisiti prescritti dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 e che si può ragionevolmente escludere, sulla base dei dati documentali e di fatto provati nel corso del procedimento amministrativo e del giudizio, che l’impianto di illuminazione sia entrato in esercizio prima della data indicata nell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012, e cioè prima del 1° gennaio 2014, ovvero prima della data di presentazione della PP (23 marzo 2015).

Alla luce della documentazione prodotta non può porsi in dubbio che il Negozio 1 abbia aperto solo in data 25 marzo 2015 (cfr. visura camerale in atti): i documenti forniti dalla società (e cioè il certificato di collaudo e l’estratto della visura camerale attestante la data di entrata in esercizio del Negozio 1) riportano, quindi, date successive (rispettivamente 24 marzo 2015 e 25 marzo 2015) a quella di presentazione della PP ( i.e. 23 marzo 2015).

Il T.a.r., tuttavia, contesta “ l’inidoneità della produzione documentale nell’univoca determinazione della data di prima attivazione del progetto ”.

Anche tale assunto non è condivisibile.

Va sul punto rilevato che secondo l’art. 1 delle Linee Guida EEN 9/11 la “ data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento, di cui al successivo articolo 4, comma 4.1 ”.

Sono, inoltre, i Chiarimenti Operativi forniti dal GSE (i quali rinviano ai Chiarimenti forniti dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas) a precisare quali documenti devono essere forniti dall’operatore economico per dimostrare la data di prima attivazione in modo univoco.

Il GSE alla domanda “ Quale documentazione è necessario trasmettere al fine di dimostrare che la data di prima attivazione è uguale o successiva alla data di presentazione della PP? ” osserva che, al fine di identificare univocamente l’effettiva data di prima attivazione del progetto, “ i documenti da trasmettere (…) per l’identificazione della data succitata sono indicati, con riferimento a ciascuna tipologia di intervento, nei chiarimenti già forniti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas sul proprio sito internet ”.

In sintesi, i documenti per identificare “ univocamente ” la data di prima attivazione sono quelli indicati dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas.

Tale Autorità così prescrive per gli interventi di illuminazione:

« Si ritiene che il documento più attendibile per questi interventi debba essere considerato il “Certificato di collaudo dell’impianto”. Solo nei casi in cui sia giustificabile l’indisponibilità di tale documento, sarà possibile ricorrere all’ultima data riportato nei documenti che attestano lo stato di avanzamento lavori (SAL). ».

In altri termini il certificato di collaudo è proprio il documento indicato dalle Linee Guida EEN 9/11 e dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, come anche dallo stesso GSE, per l’identificazione univoca della data di prima attivazione in caso di interventi di illuminazione.

Nel caso di specie il certificato di collaudo è stato espressamente fornito da T- s.r.l. in sede procedimentale e anche processuale, e riporta una data indiscutibilmente successiva (24 marzo 2013) a quella di presentazione della PP (23 marzo 2013).

Peraltro, la posteriorità del certificato di collaudo rispetto alla presentazione della PP è ulteriormente confermata dal fatto che proprio lo stesso certificato (cfr. pag. 4) precisa che “ a fronte di quanto riscontrato in sede di collaudo si ritiene che quanto rilevato e realizzato rispecchia quanto allegato alla PP ”, con la conseguenza che tale PP era, appunto, evidentemente antecedente.

Inoltre, come visto, la ditta T- s.r.l. ha prodotto in sede procedimentale (e poi in sede processuale) anche un ulteriore documento indicato dalla disciplina rilevante per l’incentivazione degli interventi di efficienza energetica al fine di provare la posteriorità della data di prima attivazione rispetto alla data di presentazione della PP.

Ed infatti la definizione normativa di “ data di prima attivazione ”, che è contenuta nel richiamato art. 1 delle Linee Guida EEN 9/11, precisa, a titolo esemplificativo, che essa può coincidere, nel caso di impianti termici o elettrici, o con la data di collaudo (già provata, come detto) o con la prima data di entrata in esercizio commerciale.

La società interessata ha prodotto, in ossequio a tale disposizione, anche l’estratto della visura camerale da cui risulta che la data di apertura del Negozio 1 è il 25 marzo 2015, anch’essa indiscutibilmente successiva al 23 marzo 2015.

Si può, in conclusione, affermare che in sede di prima RVC (presentata in data 10 aprile 2018), T- s.r.l. ha trasmesso tutti i documenti indicati dalla disciplina rilevante (Linee Guida, Chiarimenti GSE e Chiarimenti dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas) per individuare in modo univoco la data di prima attivazione, ed in particolare il “ certificato di collaudo dell’impianto di illuminazione dei due punti vendita ” datato 24 marzo 2015 e l’“ estratto di visura camerale ” da cui si evince in modo evidente che l’apertura del negozio è avvenuta solo in data 25 marzo 2015: trattandosi di nuovo esercizio commerciale, è evidente che prima di quella data (25 marzo 2015) non era possibile registrare alcun risparmio poiché il negozio era chiuso.

La contraria statuizione contenuta nel par. 4.1 della sentenza impugnata non può, pertanto, essere condivisa.

Occorre, inoltre, svolgere le seguenti ulteriori considerazioni in adesione alle argomentazioni articolate dalla ditta appellante.

Il T.a.r., invero, sembra quasi sottendere che la rappresentata “ non illogicità ” del rigetto della RVC si giustificherebbe in ragione della “ contiguità degli intervalli temporali tra la data di presentazione del progetto e le date riportate nei documenti ” e quindi della concomitanza tra la data del collaudo (24 marzo 2015) e quella dell’entrata in esercizio commerciale (25 marzo 2015) del Negozio 1.

Ciò, tuttavia, risulta irragionevole per le indicate motivazioni:

- non vi è alcuna disposizione né normativa né regolamentare, e nemmeno alcuna indicazione, chiarimento o Linea Guida, che richieda la dimostrazione di tale circostanza ( i.e. assenza di contiguità degli intervalli temporali tra la data di presentazione del progetto e le date riportate nei documenti) al fine dell’accesso al regime incentivante;

- il dato di comune esperienza sarebbe in ogni caso sufficiente a dimostrare la non correttezza di un simile presupposto, essendo evidente che un esercizio commerciale non può essere avviato se non successivamente alla data di collaudo dell’impianto illuminante, con la logica conseguenza che le due date normalmente non possono coincidere, ma devono - come avvenuto nel caso di specie - succedersi;

- entrambe le date sono comunque successive a quella di presentazione della PP ( i.e. 23 marzo 2015).

Ne discende che la questione dell’eventuale coincidenza o meno tra di dette date non è rilevante, essendo, sia a voler considerare una data che l’altra, comunque osservato il requisito della posteriorità della data di prima attivazione, e quindi non si pone nemmeno in via ipotetica il dubbio della precedente generazione di risparmi energetici e della astratta perdita di funzione degli incentivi.

Va, infine, svolta una ulteriore precisazione in relazione al richiamato concetto di “ contiguità degli intervalli temporali ”, anch’esso citato dal capo della sentenza appellata a sostegno della asserita impossibilità di escludere che al momento della presentazione della PP, almeno in parte, gli impianti avrebbero già iniziato a generare risparmi.

Il T.a.r. sembra inferire che la circostanza della posteriorità di un solo giorno della data del collaudo (e di soli due giorni in ipotesi esercizio commerciale) a quella della presentazione della PP sarebbe elemento indiziario dell’inizio di generazione di risparmi energetici anche in un momento antecedente al 23 marzo 2015.

Una simile argomentazione non può essere condivisa per molteplici ragioni:

- si pone in contrasto con le precise indicazioni contenute nei documenti prodotti in giudizio (e mai contestati dal Gestore) e dunque nega una evidenza documentale chiara e indiscutibile, oltre che dotata di una particolare forza probatoria (tanto più in assenza di prova contraria), tenuto in considerazione che il collaudo è firmato, attestato e asseverato da un professionista, e che l’estratto prodotto sub doc. 16 è estrapolato dal pubblico Registro delle Imprese tenuto dalla Camera di Commercio Industria Agricoltura e Artigianato;

- si basa su mere illazioni, non essendo state nemmeno paventate le circostanze o gli indizi che avrebbero anche solo fatto sorgere il presunto dubbio della anticipazione di generazione dei risparmi. La sentenza, infatti, non rappresenta elementi positivi da cui presumere l’anticipazione della data di prima attivazione, ma lamenta l’assenza di una valida prova contraria;

- non esistono disposizioni né normative, né regolamentari, né chiarimenti/Linee Guida/indicazioni di sorta che presuppongano il decorso di un determinato lasso di tempo tra la data di presentazione della PP e la data di prima attivazione, ben potendo, anzi, tali date coincidere, come precisato proprio nei Chiarimenti Operativi del GSE, laddove è previsto che la data di prima attivazione deve essere successiva o uguale alla data di presentazione del progetto.

Si ribadisce che nell’impugnato provvedimento di rigetto il GSE assume che la documentazione fornita non consentirebbe di verificare la conformità del progetto con quanto disposto dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 in quanto esso “… limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ” …”.

L’assunto - come visto - non è meritevole di positivo apprezzamento e il provvedimento impugnato, che solo su tale motivo si fonda, deve essere annullato.

Peraltro, Cons. Stato, Sez. II, 1° agosto 2025, n. 6827 esclude, al fine di dimostrare i presupposti di operatività della fattispecie delineata dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012, che possa porsi a carico dell’operatore economico la “… prova di un fatto negativo, ovverosia la dimostrazione che l’impianto non fosse in funzione in modo occulto prima di una determinata data …”, trattandosi di “… una probatio diabolica, la cui effettiva concretizzazione è impossibile o comunque talmente difficoltosa da renderla in concreto inesigibile …”.

Conclude il Consiglio di Stato rilevando che “… Al contrario, a fronte di una dichiarazione del direttore dei lavori avrebbe dovuto essere il Gestore a fornire la prova di un fatto positivo, ovverosia l’azionamento dell’impianto prima della data indicata nella dichiarazione, o, quanto meno, avrebbe dovuto fornire in tal senso qualche elemento indiziario, costituente un principio di prova, il che, tuttavia, non è avvenuto. Né può considerarsi principio di prova, né, a fortiori, una prova piena la circostanza che le date di presentazione della “PP” (poi approvata dal Gestore) e di ultimazione dei lavori siano ravvicinate, trattandosi, infatti di un mero asserito sospetto, che, neanche in astratto, può assumere efficiente rilevanza processuale. Peraltro tale sospetto non è neanche riscontrabile in concreto, in quanto la dichiarazione del direttore dei lavori è contestuale al termine dei lavori e i lavori potevano essere ragionevolmente quasi conclusi 3 giorni prima (al momento della presentazione della “PP”), considerato peraltro il tempo per le fisiologiche operazioni di collaudo. …”.

Ne consegue che anche in relazione alla fattispecie per cui è causa non si può onerare l’operatore economico (T- s.r.l.) della prova di un fatto negativo ( i.e. dimostrazione che l’impianto non fosse in funzione in modo occulto prima della data di presentazione della PP [23 marzo 2025]).

Pertanto, a fronte di una prova comunque fornita dalla società circa la non completa realizzazione del progetto alla data del 23 marzo 2015, doveva essere il GSE a fornire la prova dell’azionamento dell’impianto già prima di quella data, prova che viceversa non è stata allegata.

Invero, la difesa del GSE si è limitata a sostenere che tutti i richiamati documenti (di cui tra l’altro non contesta né la provenienza, né la validità, né la veridicità) sarebbero “ inidonei ” ad individuare la data di prima attivazione dell’impianto, senza precisare la ragione per cui detti documenti, pur essendo coerenti con quelli richiesti dalla disciplina di settore e nonostante comprovino e rechino proprio i dati previsti dalla citata normativa per dimostrare la sussistenza dei requisiti necessari per l’accesso all’incentivazione, dovrebbero considerarsi “ inidonei ” a tale scopo.

In conclusione, deve ritenersi dimostrato che l’attività per cui è causa è stata avviata solo dopo la data di presentazione della PP, e cioè dopo il 23 marzo 2015.

8.2. - Gli ulteriori motivi di appello possono dichiararsi assorbiti, stante l’accoglimento della prima doglianza.

9. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto, con annullamento degli atti impugnati.

10. - Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Condanna il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a. al pagamento in favore dell’appellante G.S. s.r.l. (già T- s.r.l.), in liquidazione giudiziale, delle spese di lite che liquida in complessivi € 3.500,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

UL ST EG, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Francesco OC, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
Francesco OC	UL ST EG

IL SEGRETARIO