Pubblicato il 02/04/2025

N. 02792/2025REG.PROV.COLL.

N. 09611/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9611 del 2023, proposto da
Società Abruzzese per il Servizio Idrico Integrato S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Zeno Zencovich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Utilitalia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 14286/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Zeno Zencovich e Raffaella Ferrando dell'Avvocatura Generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante, gestore di servizio idrico, ha impugnato avanti il Tar per il Lazio il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha sanzionato come pratica commerciale scorretta la sua condotta, consistente nell’ “ assenza di adeguata, completa e tempestiva informativa sulla prescrizione biennale ”, ritenendola “ idonea ad ostacolare l’esercizio delle prerogative contrattuali attribuite ai consumatori in base a norme di legge e regolamentari, con l’effetto di far ricadere unicamente su di essi le conseguenze di possibili inerzie e disservizi di gestori nella rilevazione e contabilizzazione dei servizi idrici ”; e “ il diniego del Gestore sull’istanza di prescrizione breve ”, in quanto “ idoneo ad indurre indebitamente i consumatori a corrispondere importi, spesso ingenti, relativi a consumi prescritti, vanificando in tal modo gli effetti che la nuova disciplina intende contrastare, ovvero l’emissione tardiva di fatture di conguaglio relative ai consumi pluriennali ”.

1.1 – Il provvedimento si giustifica in ragione del fatto che la legge n. 205 del 27 dicembre 2017 (c.d. legge di Bilancio 2018), all’art. 1, commi 4 e ss., ha introdotto un regime di prescrizione biennale per i crediti vantati dagli operatori del settore idrico per consumi pregressi.

Quindi, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha ritenuto integrata una pratica commerciale scorretta, consistente nel mancato tempestivo adeguamento agli obblighi informativi sulla prescrizione breve di cui alla norma citata, previsti dalla vigente disciplina legislativa e regolatoria, in base alla quale il gestore del servizio idrico è tenuto a fornire agli utenti un’adeguata informativa circa la possibilità di far valere l’eccezione breve di prescrizione; nonché per il mancato accoglimento delle istanze di riconoscimento della prescrizione biennale, relative a crediti riferiti a consumi idrici fatturati successivamente al 1° gennaio 2020 e risalenti ad oltre due anni dalla data di emissione della relativa bolletta.

2 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

3 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

3.1 – Con il primo motivo l’appellante deduce che la sentenza impugnata avrebbe completamente travisato il senso della disposizione contenuta nell’art. 1, comma 295, della L. 160/2019.

Per l’appellante, la L. 160/2019 si sarebbe limitata ad abrogare il V comma dell’art. 1 della L. 205/2017 la quale escludeva la prescrizione biennale (dunque confermando quella ordinaria quinquennale) dei consumi per responsabilità dell’utente.

3.2 – Con il secondo motivo l’appellane lamenta che il Tar avrebbe omesso di considerare che: - le precedenti sentenze del TAR Lombardia hanno annullato la Delibera RA 186/2020/IDR, la quale aveva sostituito la precedente Delibera 547/19. Dunque, essa non poteva essere posta da AGCM a base della addebitata violazione degli obblighi informativi da tale Delibera imposti; - la “ottemperanza della sentenza del TAR Lombardia” è avvenuta con la Delibera RA 610/2021/IDR del 21.12.2021 e, dunque, fuori dal perimetro temporale del procedimento AGCM, che ha riguardato gli anni 2020 e 2021. In altri termini, da maggio 2020 fino a dicembre 2021 la regolazione era assente e, pertanto, non poteva essere contestata alcuna mancanza.

3.3 – Con il terzo motivo l’appellante prospetta che i rapporti di utenza che riguardano la fornitura di beni di consumo (acqua, elettricità, gas) hanno una natura privatistica cui si applicano – se non espressamente derogate – le disposizioni ordinarie in materia di contratti. Ciò premesso, per l’appellante, il Tar avrebbe trascurato di considerare la costante giurisprudenza applicativa dell’art. 1219 c.c. in materia di costituzione in mora ex re e della sua applicazione alle fatture (come quella di SI) che contengono una intimazione a pagare entro un termine pena l’imposizione di una mora, nonché la copiosa giurisprudenza in tema di sospensione della prescrizione ex art. 2941, n. 8, c.c.

3.4 – Con il quarto motivo l’appellante contesta che sia ravvisabile una pratica aggressiva, deducendo che:

- il mancato riconoscimento della automatica applicazione della prescrizione biennale è frutto di motivato e legittimo esercizio da parte di SI di eccepire la interruzione della prescrizione attraverso l’invio della fattura (art. 1219 c.c.) e la sua sospensione per l’inaccessibilità del contatore (art. 2941, n. 8, c.c.);

- la risposta di SI lascia ai consumatori il diritto di far rilevare – attraverso l’autolettura – l’inesistenza di un credito di SI (quando manca la autolettura, viene fatturato un consumo convenzionale determinato sulla base di quelli precedenti);

- l’utente, il quale ometta la elementare attività di autolettura, impedendo all’impresa di verificare i consumi, agisce in contrasto con la buona fede, arricchendosi di una fornitura idrica non pagata;

- il procedimento di AGCM è scaturito da tre segnalazione di due utenti, rispetto ai quali, in un caso è stata prontamente riconosciuta l’intervenuta prescrizione, nell’altro essa è stata negata ricorrendo i presupposti di cui all’art. 2941 n. 8 c.c.

4 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate per le ragioni di seguito esposte.

In via preliminare occorre chiarire il quadro normativo e regolamentare all’interno del quale si colloca la vicenda.

La legge n. 205 del 27 dicembre 2017 (c.d. legge di Bilancio 2018), all’art. 1, commi 4 e ss., ha introdotto un regime di prescrizione biennale per i crediti vantati dagli operatori del settore idrico per consumi pregressi.

Nello specifico, la norma prevede per il settore dei servizi idrici il diritto degli utenti di eccepire la prescrizione degli importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni indicati in fatture emesse a partire dal 1° gennaio 2020.

L’art. 1, comma 5, di tale disposizione prevedeva che “ Le disposizioni di cui al comma 4 non si applicano qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivi da responsabilità accertata dell'utente”.

La legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di Bilancio 2020), ha modificato il precedente regime, abrogando il citato comma 5 dell’art. 1 della legge di Bilancio 2018, (testualmente: “ il comma 5 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, è abrogato” ).

Ciò premesso, la prospettazione di parte appellante non può essere condivisa, dovendosi invece confermare che la l. 160/2019 ha abrogato la disposizione della l. n. 205 del 27 dicembre 2017 in base alla quale “ Le disposizioni di cui al comma 4 non si applicano qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivi da responsabilità accertata dell'utente” . Per il resto, la novella non ha modificato la precedente disposizione ed in particolare non ha certamente inciso sul termine prescrizionale e le procedure previste dalla l. n. 205 del 27 dicembre 2017.

Il Tar Lombardia si è correttamente espresso nel senso innanzi delineato, avendo testualmente precisato che a seguito della l. 160/2019 “ il termine di prescrizione biennale trova applicazione anche quando l’erronea o mancata rilevazione dei dati di consumo sia dipesa da fatti che, secondo la tesi del creditore, sono riferibili all’utente” (Tar Lombardia n. 1442/21).

4.1 – Contrariamente agli assunti di parte appellante, già con la delibera RA 547/2019, allegato B “ misure di rafforzamento delle tutele degli utenti finali per i casi di fatturazione di importi per il servizio idrico riferiti a consumi risalenti a più di due anni ”, sono stati resi cogenti specifici doveri di trasparenza ed informazione a tutela degli utenti.

A fronte dei rilievi svolti da parte appellante, va rilevato che la sentenza di annullamento del Tar per la Lombardia non ha riguardato tale delibera, ma la delibera 186/2020/R/IDR ed è stato determinato da ragioni procedurali.

Va precisato che lo stesso Tar nella pronuncia citata ha, tra l’altro, inequivocabilmente affermato che “ Resta ferma, pertanto, la necessità di garantire un’adeguata comunicazione al debitore quando il creditore ritiene di poter fatturare oltre il biennio, assumendo la sussistenza di una causa di sospensione della prescrizione” (Tar Lombardia n. 1442/21).

Ne deriva come non sia affatto ravvisabile il dedotto vuoto di regolazione come prospettato da parte appellante.

Nello specifico, infatti, RA nella delibera citata e mai annullata aveva, tra l’altro, disposto che: - nei casi di fatturazione di importi relativi a consumi risalenti a più di due anni suscettibili di essere dichiarati prescritti, il gestore predisponga un avviso testuale standard da allegare in fattura, indicando le modalità per eccepire la prescrizione; - nei casi di fatturazione di importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni, ma per i quali il gestore ritenga sussistere una causa di sospensione della prescrizione, il gestore medesimo comunichi adeguatamente all’utente finale i motivi puntuali della (presunta) mancata maturazione della prescrizione del diritto al pagamento degli importi, ai sensi della disciplina primaria e generale di riferimento, nonché la possibilità di inviare un reclamo scritto.

5 - Con il provvedimento impugnato l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha ritenuto che SI s.p.a. avesse posto in essere una pratica commerciale scorretta, consistente nel mancato tempestivo adeguamento agli obblighi informativi sulla prescrizione breve, previsti dalla vigente disciplina legislativa e regolatoria, in base alla quale il gestore del servizio idrico è tenuto a fornire agli utenti un’adeguata informativa sia tramite il proprio sito internet (o mediante altri supporti comunicativi/divulgativi), che direttamente all’interno della fattura che contiene importi riferiti a consumi risalenti ad oltre i due anni, e nel mancato accoglimento delle istanze di riconoscimento della prescrizione biennale, relative a crediti riferiti a consumi idrici fatturati successivamente al 1° gennaio 2020 e risalenti ad oltre due anni dalla data di emissione della relativa bolletta.

L’Autorità ha altresì evidenziato che, secondo le informazioni fornite dallo stesso gestore, dal 1° gennaio 2020 al 31 agosto 2021 SI ha emesso 31.301 fatture contenenti importi riferiti a consumi risalenti ad oltre due anni; di queste, circa 20.000 sono state pagate dagli utenti, 12.000 riportavano un conguaglio a credito dell’utente, con rimborso o riduzione degli importi dovuti, mentre nei restanti casi (circa 19.000) il conguaglio ha portato ad una fatturazione a debito per un importo medio di circa 90 euro ad utente.

Dagli elementi forniti dal professionista 11.000 fatture sono state emesse senza le informazioni previste dalle disposizioni RA sulla presenza di crediti prescrivibili e la possibilità di eccepirne la prescrizione mediante apposito modulo, poiché soltanto a partire dal 16 ottobre 2020 sono state emesse fatture con le informazioni e il modulo previsto dalla normativa sulla prescrizione biennale, ancorché in tali fatture mancasse ancora l’indicazione dell’importo prescrittibile; in sede di audizione tenutasi in data 26 ottobre 2021, la società ha comunicato che gli importi prescrittibili erano stati a quella data specificamente indicati in bolletta. Ugualmente, l’Autorità ha dato conto del fatto che la stessa SI ha comunicato di non aver accolto le istanze di prescrizione biennale qualora le stesse si riferissero ad utenze delle quali non fosse stato possibile accedere ai relativi contatori, e di aver respinto circa 200 istanze di prescrizione biennale sulle circa 250 pervenute nel biennio 2020-2021 per inaccessibilità del contatore. La società ha precisato che, a partire dal primo bimestre 2020, il rigetto dell’istanza avveniva a seguito della verifica della presenza di un precedente tentativo di lettura del contatore da parte del letturista, con rilascio della cartolina di autolettura, nonché del successivo invio di una lettera raccomandata; in presenza di entrambi questi requisiti la società procedeva a rigettare le istanze di prescrizione biennale.

5.1 – Alla luce degli elementi emersi in sede procedimentale, appare condivisibile la conclusione a cui è giunta l’Autorità per cui, almeno fino alla data del 16 ottobre 2020, SI non aveva provveduto ad inserire in fattura le informazioni necessarie a consentire all’utente finale di eccepire la prescrizione del credito del gestore; almeno fino al mese di ottobre 2021, SI non aveva provveduto a modificare il layout della bolletta, esplicitando l’ammontare degli importi fatturati riferiti a consumi risalenti a più di due anni per i quali l’utente poteva eccepire la prescrizione; alla data del provvedimento non era stato integrato il sito internet aziendale con un’adeguata informativa all’utenza circa l’entrata in vigore del nuovo regime prescrizionale.

Ad ulteriore conforto di tale conclusione si osserva che anche RA nel proprio parere reso nell’ambito del presente procedimento ha ritenuto che gli obblighi informativi, posti in capo al professionista dalla regolazione in materia di prescrizione biennale, non sono stati rispettati.

5.2 – A fronte dei rilievi di parte appellante, va precisato che la contestazione di cui al provvedimento impugnato attiene chiaramente alla violazione di determinati obblighi informativi e di trasparenza imposti dalla regolazione di settore e non incide sulla disciplina civilistica, dovendosi al riguardo ritenere irrilevanti i rilievi di parte appellante.

Infatti, esula dall’ambito del presente giudizio la valutazione, alla stregua dei canoni civilistici, del comportamento concretamente posto in essere delle parti del rapporto in riferimento ad una specifica fornitura.

Da un altro punto di vista, deve essere osservato che la prospettazione di parte appellante, laddove tesa a valorizzare un inadempimento o un comportamento scorretto dell’utente, non appare immediatamente conciliabile, salva la valutazione concreta di ciascun specifico caso, con l’art. 1, comma 295, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, con il quale è stata abrogata la disposizione della legge di Bilancio 2018 che escludeva l’operatività della prescrizione biennale qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo fosse derivata “ da responsabilità accertata dell’utente ”, con la conseguenza che non appare possibile valorizzare nel senso voluto dall’appellante l’ipotesi della mancata accessibilità del contatore. Pertanto, deve ritenersi non conforme al quadro regolatorio applicabile la prassi di respingere le istanze dei privati motivata sulla mera circostanza dell’assunta impossibilità di accedere al contatore.

5.3 – Come correttamente rilevato dal Tar, quest’ultima condotta così come l’inadempimento, da parte di SI, dei doveri di trasparenza e completezza informativa previsti dalle norme di legge e regolatorie configura una condotta in violazione dell’art. 22 del Codice del Consumo. Va infatti evidenziato che nel dare attuazione alle disposizioni introdotte dal legislatore in materia di prescrizione biennale, l’RA è intervenuta sul versante della fatturazione e dei connessi obblighi informativi a vantaggio degli utenti finali ritenuti meritevoli di tutela rafforzata.

Al proposito, va ribadito che l’indebito condizionamento che contraddistingue una pratica aggressiva comprende tutti i casi in cui, pur senza vere e proprie molestie o coercizioni, sia comunque rinvenibile uno sfruttamento, da parte del professionista, di una posizione di potere rispetto al consumatore per esercitare una pressione tale da limitare notevolmente la capacità del consumatore di prendere una decisione consapevole ( cfr . la recente sentenza della Sezione n. 2203/2025).

La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che:

- la circostanza che la condotta del professionista coinvolto sia stata tenuta un numero limitato di volte o abbia interessato un numero contenuto di consumatori (al limite anche uno solo) è del tutto irrilevante al fine di escluderne l’illiceità, atteso che né la normativa interna, né quella euro unitaria recano indizi che consentano di affermare che l’azione o l’omissione da parte del professionista debba presentare carattere reiterato o riguardare più di un consumatore (Cons. Stato, sez. VI, 27/02/2020, n. 1425);

- le pratiche commerciali scorrette costituiscono un “illecito di pericolo” che non richiedono per la sua configurazione l’attualità di una lesione agli interessi dei consumatori, quanto, piuttosto, che una pratica sia idonea a produrla (Cons. Stato, sez. VI, 23/05/2019, n. 3347).

6 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, vista la peculiarità e complessità della causa, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO