Pubblicato il 01/12/2025

N. 09449/2025REG.PROV.COLL.

N. 03094/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3094 del 2025, proposto da
OL SC, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Sacchetto e Mario Viali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Veneto - Ispettorato di Porto di Venezia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 184/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. AR IN e uditi per le parti gli avvocati Stefano Sacchetto e Renzo Cuonzo, in sostituzione degli avvocati Stefano Gattamelata e Antonio Iannotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originario ricorrente, odierno appellante, ha chiesto l’annullamento:

- del provvedimento del Comune di Venezia, Area Lavori Pubblici, Mobilità e Trasporti, Settore Viabilità Venezia Centro Storico Isole – Energia e Impianti Servizio Sportello Trasporti e Concessioni Acquei, notificato via pec il 12 gennaio 2024, ove ha disposto “ di procedere alla decadenza definitiva della concessione n. 72188 del 1-7-2015 in località Venezia – Cannaregio – Rio della Sensa, intestata al Sig. SC OL ”;

- del provvedimento del Comune di Venezia, Area Lavori Pubblici, Mobilità e Trasporti, Settore Viabilità Venezia Centro Storico Isole – Energia e Impianti Servizio Sportello Trasporti e Concessioni Acquei notificato via pec il 12 gennaio 2024, avente ad oggetto la “ non accoglibilità dell'istanza di cambio natante su concessione n. 72188 del 01/07/2015 sita in Venezia – Cannaregio, rio della Sensa ”;

- di ogni altro atto inerente, connesso e/o conseguente, ancorché non conosciuto, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota della Polizia Locale – Servizio Sicurezza della Navigazione Rif.to 20683 – CG 312/23 del 12 dicembre 2023 e, se del caso, il Regolamento comunale per la circolazione acquea nella città di Venezia, in parte qua .

Con il ricorso introduttivo l’odierno appellante ha impugnato in primo grado entrambi i provvedimenti del 12 gennaio 2024 per i seguenti motivi:

Violazione di legge. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere. Eccesso di potere per carenza di presupposto, illogicità e ingiustizia manifeste. Eccesso di potere per insufficienza, perplessità, illogicità ed incongruenza della motivazione. Eccesso di potere per travisamento ed errore manifesto. Eccesso di potere per carenza di istruttoria .

Il provvedimento di decadenza sarebbe stato illegittimo, secondo l’originario ricorrente, per carenza assoluta di motivazione, in quanto l’Ufficio competente si sarebbe limitato a richiamare l’operato della Polizia locale, senza svolgere alcun autonomo apprezzamento discrezionale, spogliandosi di una sua irrinunciabile prerogativa.

Violazione di legge. Violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 1 della legge n. 689 del 1981. Eccesso di potere. Eccesso di potere per difetto del presupposto, perplessità e inadeguatezza dell’istruttoria e della motivazione. Eccesso di potere per ingiustizia, sproporzionalità ed inadeguatezza manifeste .

L’omessa tempestiva comunicazione della sostituzione del natante autorizzato con uno con le “ medesime dimensioni o inferiori ” non avrebbe integrato un’ipotesi di irregolare utilizzo della concessione ai sensi dell’art. 4, comma 2, del Regolamento. comunale per la circolazione acquea nella città di Venezia.

Tale omissione, secondo l’originario ricorrente, avrebbe rappresentato una trascuratezza meramente formale non tale da incidere sul corretto utilizzo dello spazio acqueo, punibile con una sanzione pecuniaria ai sensi del medesimo Regolamento.

La decadenza, ha argomentato il ricorrente avanti il primo giudice, sarebbe prevista solo per le ipotesi di sostituzione del natante autorizzato con altro di dimensioni maggiori o di tipologia, caratteristiche d’uso o propulsione diverse.

Nella fattispecie, invece, il natante sostituito sarebbe fondamentalmente identico al precedente e non modificherebbe le modalità d’uso della concessione.

Qualora la sanzione della decadenza fosse prevista per ogni ipotesi di irregolare utilizzo della concessione, ha soggiunto l’originario ricorrente, l’art. 4, comma 2 del richiamato Regolamento sarebbe illegittimo in quanto in contrasto con i canoni di proporzionalità, adeguatezza e congruità e altresì con i principi di legalità e di tassatività.

Il primo giudice ha respinto il ricorso.

Secondo la sentenza impugnata, sarebbe infondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento di decadenza.

La Polizia Locale avrebbe infatti accertato che per oltre sei mesi “ nel periodo 6/3/2023 – 6/9/2023 non è mai stato riscontrato l’ormeggio del motoscafo autorizzato ”.

Alla luce di tali circostanze di fatto, il Comune ha quindi disposto la decadenza della concessione ai sensi dell’art. 4, comma 2, del Regolamento in base al quale “ Qualora la concessione non venga regolarmente utilizzata per un periodo superiore a mesi 6 (sei), la stessa verrà dichiarata decaduta ad eccezione dei casi preventivamente segnalati ed autorizzati ”.

Rileva il primo giudice che la Polizia Locale avrebbe compiuto le verifiche di fatto e l’Ufficio competente, valutate le osservazioni presentate, in cui il ricorrente ha in definitiva riconosciuto di non avere utilizzato la concessione con il natante autorizzato per oltre sei mesi e che in tale periodo è “ possibile ” che la concessione sia stata utilizzata da terzi, avrebbe applicato la sanzione specificamente prevista per tali ipotesi dal Regolamento comunale.

Secondo il TAR, sarebbe infondata anche la censura, contenuta nel secondo motivo, con cui il ricorrente sostiene che l’omessa tempestiva comunicazione della sostituzione del natante autorizzato con uno di dimensioni inferiori non integrerebbe un’ipotesi di irregolare utilizzo della concessione ai sensi dell’art. 4, comma 2, del più volte richiamato Regolamento, in quanto la decadenza sarebbe prevista solo per la sostituzione del natante con uno di dimensioni, tipologia, caratteristiche d’uso o propulsione diverse.

Ha argomentato il primo giudice, infatti, che l’art. 4, comma 2 del Regolamento prevede due fattispecie diverse sanzionate con la decadenza: la prima, per il mancato utilizzo “ regolare ” della concessione per un periodo superiore a sei mesi; la seconda, per la sostituzione del natante autorizzato con altro con caratteristiche “ qualificanti ” diverse.

Pertanto, la sostituzione non autorizzata del natante con uno con caratteristiche analoghe, come nella fattispecie, rientrerebbe nelle ipotesi di utilizzo irregolare.

Infondata sarebbe, per il TAR, anche la censura, contenuta nel secondo motivo, con cui il ricorrente sostiene la non proporzionalità della sanzione applicata in quanto si tratterebbe di una violazione meramente formale.

Rileva al riguardo il giudice di prime cure che le concessioni di spazio acqueo a Venezia sono in numero estremamente limitato e vengono affidate attraverso procedure ad evidenza pubblica; il loro regolare ed effettivo utilizzo deve essere oggetto di controllo da parte dell’Amministrazione.

La violazione oggetto di causa e la relativa sanzione non rivestirebbero dunque natura meramente formale, in quanto afferenti non è la mera mancata presentazione dell’istanza di cambio natante, bensì l’utilizzo irregolare della concessione protratto nel tempo.

Ad avviso del TAR non rivestirebbe profili di fondatezza neppure il profilo di censura, contenuto nel secondo motivo, con cui il ricorrente lamenta la mancanza di tassatività del disposto dell’art. 4, comma 2, del Regolamento, laddove interpretato nel senso di sanzionare con la decadenza tutte le irregolarità nell’utilizzo della concessione.

Secondo il primo giudice, le irregolarità contestate al ricorrente sarebbero puntualmente individuate all’art. 4 del Regolamento ove, da una parte, viene sanzionato con la decadenza il non regolare utilizzo della concessione per oltre sei mesi e, dall’altra parte, viene imposto all’interessato di presentare apposita istanza all’Amministrazione sia in caso di sostituzione del natante, sia in caso di temporaneo non utilizzo prolungato della concessione.

Avverso la sentenza impugnata in data 15 aprile 2025 è stato depositato ricorso in appello.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Venezia e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

In data 7 maggio e 12 ottobre 2025 ha depositato memorie il Comune di Venezia.

In data 16 ottobre e 17 ottobre 2025 ha depositato memorie la parte appellante.

All’udienza pubblica del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

- Sul primo motivo di doglianza (rubricato “Violazione di legge. Violazione art. 97 della Costituzione. Violazione dell’articolo 3 della Legge 241 del 1990. Eccesso di potere. Eccesso di potere per carenza di presupposto, illogicità e ingiustizia manifeste. Eccesso di potere per insufficienza, perplessità, illogicità ed incongruenza della motivazione. Eccesso di potere per travisamento ed errore manifesto. Eccesso di potere per carenza di istruttoria”)

Argomenta l’appellante, con il primo motivo, che il Comune di Venezia sarebbe giunto alla contestata determinazione limitandosi a richiamare l’operato della Polizia locale, senza tuttavia porre a corredo della decisione il benché minimo autonomo apprezzamento discrezionale.

L’Amministrazione procedente sarebbe stata tenuta, per l’appellante, a manifestare le ragioni per cui la mancata comunicazione di cambio natante con un’imbarcazione pressoché identica avrebbe integrato un irregolare impiego dello spazio acqueo e non, invece, una negligenza di tipo meramente formale, come tale assoggettabile al regime sanzionatorio di cui all’articolo 11 della stessa fonte regolamentare comunale;

-Sul secondo ordine di censure (rubricato “Violazione di legge. Violazione degli articoli 1 e 3 della Legge 241 del 1990. Violazione dell’articolo 1 della Legge 689 del 1981.Eccesso di potere. Eccesso di potere per difetto del presupposto, perplessità e inadeguatezza dell’istruttoria e della motivazione. Eccesso di potere per ingiustizia, sproporzionalità ed inadeguatezza manifeste”)

Ad avviso dell’appellante, risulterebbe evidente come l’omessa, tempestiva comunicazione della sostituzione del natante autorizzato ad occupare lo spazio acqueo affidato in concessione con altra imbarcazione di identica consistenza, se non addirittura inferiore per dimensione, non possa rappresentare un contegno riconducibile alla disposizione invocata dall’Amministrazione.

Detta omissione integrerebbe essenzialmente una trascuratezza meramente formale, non tale da incidere sul corretto impiego dello spazio acqueo e, in quanto tale, dovrebbe essere punita con l’applicazione di una misura afflittiva pecuniaria ex art. 11 del più volte richiamato regolamento comunale.

Con ordinanza n.1767/2025 è stata accolta l’istanza cautelare proposta dall’appellante e per l’effetto sospesa l’esecutività della sentenza impugnata.

L’appello è fondato.

Osserva il Collegio che, ai fini del decidere, i due motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente per la loro connessione logica e giuridica.

Al riguardo, non v’è dubbio che l’articolo 4, comma 2 del Regolamento comunale per la Circolazione Acquea nel Comune di Venezia preveda due diverse ipotesi di decadenza dalle concessioni di occupazione di uno spazio o specchio acqueo, rispettivamente riferite all’ipotesi di mancato utilizzo della concessione per un periodo superiore a sei mesi e alla sostituzione dell’imbarcazione con altra di dimensione, tipologia, caratteristiche d’uso o propulsione diverse da quella originaria, senza l’aggiornamento della concessione.

Come già rilevato in sede cautelare, emerge dagli atti di causa che il provvedimento impugnato appare motivato esclusivamente con riferimento all’asserito mancato utilizzo della concessione per un periodo superiore a sei mesi.

A fronte dell’evidenza che lo spazio acqueo in concessione risultasse in uso allo stesso concessionario con altro natante, non può che riscontarsi un difetto di istruttoria e di motivazione per come desumibile dal tenore del provvedimento impugnato.

Come pure rilevato in sede cautelare, infatti, né il verbale della polizia locale del 15 settembre 2023 né le successive controdeduzioni del 12 dicembre 2023 fanno cenno all’ormeggio di altro motoscafo, limitandosi ad asseverare che in detto spazio non era stato riscontrato l’ormeggio del motoscafo autorizzato.

Né quanto dedotto dall’amministrazione comunale sul punto nella memoria depositata il 13 ottobre 2025 - in cui si ribadisce l’evidenza che nel periodo semestrale oggetto dell’accertamento la polizia locale avesse riscontrato la presenza di altro natante ormeggiato - consente di superare il rilevato difetto di istruttoria e di motivazione, essendo non provato che le risultanze del verbale potessero riferirsi esclusivamente al natante di proprietà del concessionario, data la formulazione generica che lascia invero deporre per un’interpretazione tutt’affatto diversa, confermando i rilevati profili di insufficienza e carenza motivazionale e istruttoria.

La completezza istruttoria avrebbe dovuto suggerire di approfondire gli accertamenti sul natante effettivamente ormeggiato, al fine di commisurare la sanzione all’effettiva violazione riscontrabile.

L’appello pertanto, in riforma della sentenza di primo grado, va accolto.

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

accoglie l 'appello e, per l'effetto, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO EP, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

AR IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR IN	RO EP

IL SEGRETARIO