Pubblicato il 05/05/2026

N. 03481/2026REG.PROV.COLL.

N. 02341/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2341 del 2023, proposto da
Comune di Pegognaga, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Colombari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IA AL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

nei confronti

Consorzio Oltrepò Mantovano, Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Lombardia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia n. 1381/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IA AL S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. ER RA e uditi per le parti gli avvocati Stefano Colombari e Valerio Mosca.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. La società odierna appellata il 24 maggio 2021 presentava al Comune di Pegognaga istanza ex art. 87 comma 9 del Dlgs. 1 agosto 2003 n. 259, per la realizzazione di una nuova stazione radio base: il 9 giugno 2021 PA dava parere positivo, relativamente al rispetto dei limiti di campo

Elettromagnetico, e l’autorizzazione si formava per silentium , in mancanza di contrarie determinazioni del Comune di Pegognaga nel termine previsto dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche.

2. Il Consorzio Oltrepò Mantovano con provvedimento del 27 novembre 2021 disponeva l’annullamento della suddetta autorizzazione, aderendo alla richiesta formulata dal Comune con provvedimento del responsabile dell’Area Tecnica di data 25 novembre 2021, nel quale si evidenziava che “ L’attuale localizzazione dell’antenna, di potenza al connettore maggiore di 7 Watt, è posta in corrispondenza di siti sensibili quali asili, edifici scolastici [e] parchi giochi, e in particolare a mt 50 dal parco OR (al cui interno è collocato un parco giochi per bambini), a mt 85 dall’orto scolastico, a mt 165 dalla scuola per l’infanzia Madre Noemi, a mt 175 dal nido c omunale Ambarabà e a mt 170 dalla palestra scolastica. Nell’area circostante insistono attualmente altre 4 antenne radio base […]. A seguito di confronto con lo studio Polab srl, incaricato in quanto competente in materia di inquinamento elettromagnetico, è stato valutato l’impatto complessivo di inquinamento sugli edifici circostanti dato dalla sommatoria delle antenne presenti ante e post installazione della nuova antenna, verificando il peggioramento della condizione per le aree sensibili sopra dette ed evidenziando la concentrazione su di esse dell’inquinamento elettromagnetico”; si sottolineava, inoltre che “sono stati individuati e comunicati […] siti alternativi per l’infrastruttura, che a livello tecnico sono idonei a garantire la fattibilità tecnica di copertura della rete, minimizzando la concentrazione e l’intensità dei campi

elettromagnetici”.

3. AD impugnava innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia il provvedimento di annullamento e gli atti presupposti, deducendone l’illegittimità per: (i) assenza di motivazione sull’interesse pubblico nonché assenza di interesse pubblico, non essendovi prova che l’installazione del nuovo impianto possa cagionare il superamento dei limiti per le emissioni, tenuto conto del parere favorevole di PA; (ii) assenza di illegittimità nel provvedimento originario rilasciato per silentium , posto che il Regolamento comunale non individua siti sensibili né fasce di rispetto, e l’art. 4, comma 8, L.R. 11/2001 pone il divieto di installare antenne solo “ in corrispondenza ” di siti sensibili; (iii) i siti alternativi indicati dal Comune non sono idonei; (iv) vi sarebbe discriminazione rispetto al trattamento riservato ad altri operatori, che hanno installato antenne nei dintorni.

4. In esito al giudizio l’adìto Tribunale, con la sentenza in epigrafe indicata, accoglieva il ricorso, e per l’effetto annullava gli atti impugnati, facendo rivivere l’autorizzazione formata per silentium sulla istanza del 24 maggio 2021.

4.1. Il TAR ha ritenuto che l’art. 4 comma 8 della LR 11/2001, come conformato dalla Corte Costituzionale con la sentenza 7 novembre 2003 n. 331, deve essere interpretato nel senso che il divieto di installazione di impianti di telecomunicazione previsto dalla norma opera esclusivamente “ in corrispondenza ” dei luoghi sensibili, dovendosi intendere la nozione di “ corrispondenza ” come contatto diretto con i luoghi sensibili o con le opere che li delimitano, e quindi “ sopra ” i luoghi medesimi. Ha inoltre rilevato, più in generale, che le previsioni che impongono di osservare determinate distanze minime da determinati luoghi, è consentita solo se sia possibile una collocazione alternativa degli impianti e solo se non si traduca in un divieto generalizzato alla localizzazione di stazioni radio base sul territorio comunale. Nel caso di specie, il regolamento comunale non imponeva il rispetto di una distanza minima dai luoghi sensibili, ma l’impianto oggetto del provvedimento impugnato non risulta neppure collocato “in corrispondenza” di un sito sensibile, in violazione della norma regionale.

4.2. Il TAR ha anche rilevato che AD aveva dimostrato, in giudizio, che i siti alternativi proposti dal Comune di Pegognaga non potevano ritenersi equivalenti a quello scelto dalla ricorrente, e che quest’ultimo consentiva di coprire l’intero territorio comunale con un segnale idoneo.

5. Il Comune di Pegognaga ha proposto appello.

6. AD si è costituita in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame.

7. All’udienza pubblica del 21 novembre 2024 il Collegio ha disposto verificazione al fine di accertare “ quale sia, esattamente, l’area di ricaduta delle

emissioni elettromagnetiche provenienti dall’impianto oggetto di causa, onde stabilire se,

ed in quale misura, gli edifici e le aree sede dei siti sensibili indicati nell’atto impugnato

siano raggiunti direttamente da emissioni elettromagnetiche provenienti dall’impianto

medesimo ”; a seguito di richiesta di chiarimenti da parte del verificatore, il Collegio, con ordinanza n. 7544 del 26 settembre 2025, ha precisato che “ il quesito demandato al verificatore non richiede, al medesimo, alcuna attività interpretativa della normativa di riferimento, né altra attività di carattere strettamente giuridico, implicando, invece, che l’ausiliario del Collegio: (i) individui e indichi il perimetro dell’area che verrebbe attinta, direttamente, dalle emissioni elettromagnetiche provenienti dall’impianto per cui è causa; (ii) individui e indichi gli edifici ed i siti sensibili che ricadono nell’ambito del suddetto perimetro; (iii) indichi l’intensità delle emissioni elettromagnetiche, provenienti dall’impianto per cui è causa, dalle quali verrebbero attinti i vari edifici e/o siti sensibili esistenti nell’area individuata al punto (i). ”

8. La relazione definitiva del verificatore è stata depositata il 12 gennaio 2026.

9. Dopo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a. la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 5 marzo 2026.

RI

10. L’appello si fonda sui motivi di seguito esposti.

10.1. Con il primo motivo d’appello il Comune di Pegognaga deduce l’erroneità dell’appellata sentenza nella parte in cui ha affermato che i siti alternativi proposti dal Comune non sarebbero equipollenti e che, invece, il sito prescelto da AD consentirebbe di evitare lacune nel segnale.

Secondo l’appellante le uniche zone del territorio comunale in cui il segnale non potrebbe essere coperto adeguatamente, collocando l’impianto nei siti alternativi, sono costituite da due agglomerati industriali molto isolati, rispetto ai quali AD non ha mai manifestato prima l’interesse a garantire la copertura del segnale. In ogni caso la nozione di “sito alternativo” non implica che questo debba garantire prestazioni tecniche in tutto e per tutto identiche rispetto a quelle ottenibili collocando l’impianto nel sito individuato autonomamente dall’operatore: da questo punto di vista i siti indicati dal Comune possono ritenersi a tutti gli effetti “alternativi”.

Il Comune evidenzia, inoltre, che la coerenza del sito da essa proposto per l’impianto oggetto di causa con i suoi obiettivi di copertura è ottenuta solo in combinazione con la realizzazione di un secondo impianto, in altra zona del territorio comunale, per il quale AD ha presentato istanza di autorizzazione solo nel corso del giudizio: in sostanza l’appellante argomenta che il sito concretamente individuato nella autorizzazione annullata non era, né è, da solo idoneo a garantire la copertura del segnale sull’intero territorio comunale, e che l’eventuale inadeguatezza dei siti alternativi proposti dal Comune dipende unicamente da una carenza di informazioni rilevanti che AD avrebbe dovuto rendere note, in ossequio ai doveri di buona fede procedimentale.

10.2. Con il secondo motivo d’appello il Comune deduce l’erroneità della appellata sentenza nella parte in cui afferma che la previsione contenuta nell’art. 4 della L.R. n. 11/2001 deve interpretarsi nel senso che il divieto di allocazione di impianti di telecomunicazione ivi previsto a tutela dei siti sensibili, opera solo con riferimento agli impianti collocati “a contatto” o “sopra” i siti sensibili tutelati: una tale interpretazione, secondo il Comune appellante, finisce per tradire la ratio di tutela della norma, ed al contempo limita irragionevolmente i poteri dei comuni. Secondo il Comune di Pegognaga, quindi, la norma in questione dovrebbe essere interpretata nel senso che il divieto si applica agli impianti che inducano un campo magnetico su luoghi sensibili, e non solo agli impianti che siano realizzati a diretto contatto con gli stessi. D’altro canto, la ratio del principio secondo cui non possono essere previsti, a livello di normativa statale o regionale o di regolamentazione comunale, divieti generalizzati alla collocazione di impianti di telecomunicazione, è quella di garantire la copertura di rete, sicché quando tale evento non si verifichi anche un divieto generalizzato può ritenersi legittimo. Il Comune di Pegognaga rileva, inoltre, che l’interpretazione della norma accreditata dal TAR neppure si giustificherebbe da un punto di vista scientifico, tenuto conto del fatto che le emissioni elettromagnetiche prodotte dagli impianti di telecomunicazione si propagano “a ombrello”, e quindi è proprio al di sotto di essi che tali emissioni son rilevate in minor quantità.

10.3. Con il terzo motivo d’appello il Comune di Pegognaga deduce l’erroneità dell’appellata sentenza laddove essa suppone l’esistenza di norme comunali che abbiano imposto l’osservanza di distanze minime nella realizzazione di impianti di telecomunicazione, le quali norme sono state poste a fondamento dell’atto impugnato: quest’ultimo, invece, si fonda sulla violazione dell’art. 4 della L.R. n. 11/2001.

11. I motivi d’appello sono tra loro complementari e possono essere esaminati congiuntamente: essi sono infondati.

11.1. A miglior comprensione di quanto si dirà, è utile richiamare il testo dell’art. 4, comma 8, della L.R. n. 11/2001, il quale si legge stabilisce che “ È comunque vietata l’installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione in corrispondenza di asili, edifici scolastici nonché strutture di accoglienza socio-assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parco giochi, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze, che ospitano soggetti minorenni, salvo che si tratti di impianti con potenze al connettore d’antenna non superiori a 7 watt. ”.

La versione originaria della norma era stata sostituita dall'art. 3, comma 12, lett. a) della l.r. 6 marzo 2002, n. 4, la quale prevedeva che “ È comunque vietata l'installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprietà di asili, edifici scolastici, nonché strutture di accoglienza socio-assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze, salvo che si tratti di impianti con potenze al connettore d'antenna non superiori a 7 watt .”. Questa previsione è stata dichiarata incostituzionale con la sentenza della Corte Costituzionale n. 331 del 27 ottobre 2003. La previsione originariamente entrata in vigore, ripristinata per effetto della ricordata declaratoria di incostituzionalità, è stata poi successivamente modificata dall'art. 12, comma 1, lett. a), della l.r. 29 giugno 2009, n. 10, nel senso ancora attualmente in vigore.

11.2. Il Comune di Pegognaga, dunque, sostiene che l’art. 4, comma 8, della L.R. n. 11/2001, nella versione attualmente in vigore debba interpretarsi nel senso che pone il divieto di allocazione di impianti di telecomunicazione in tutti i casi in cui il campo magnetico che essi possono produrre tocca, e in questo senso “ricade” su un sito sensibile. Diversamente, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ne ha dato, con l’appellata sentenza, una diversa lettura, la quale implicherebbe che il divieto si applica solo agli impianti destinati ad essere collocati direttamente sull’area o sull’edificio che ospita un sito sensibile: la suddetta interpretazione troverebbe un addentellato, secondo il TAR, nella sentenza della Corte Costituzionale n. 31/2009.

11.3. Il Collegio ritiene che l’appellata sentenza sul punto merita conferma, anche tenendo conto di quanto si legge nella relazione di verificazione in risposta al primo quesito, ove si evidenzia che “le onde elettromagnetiche si propagano nello spazio, attenuate via via all’aumentare della distanza dalla sorgente e dai mezzi interposti. Quindi, allontanandosi dalla sorgente (antenna), i livelli espositivi si riducono progressivamente fino a non essere più rilevabili. Risulta perciò difficile definire un perimetro di “area attinta” senza definire una soglia, come, per esempio, l’area in

cui l’intensità del campo elettrico è inferiore ai 2 V/m oppure ai 3 V/m, ecc..”: tale affermazione già evidenzia come la delimitazione del perimetro di “ricaduta” delle onde elettromagnetiche prodotte da un impianto di telecomunicazioni non è individuabile a priori, dipendendo anche dalla presenza di “mezzi interposti” e dalla presenza di altri impianti attivi che danno comunque un contributo, elevando i valori del campo elettromagnetico. Il verificatore, dipoi, ha determinato i valori di campo elettromagnetico che sarebbero presenti sul territorio comunale a seguito della entrata in funzione dell’impianto per cui è causa, evidenziando che valori inferiori a 3 V/m sono misurabili, nella zona ovest del centro abitato, solo a partire a 500 metri dall’antenna, mentre a distanza inferiore a 175 mt. i valori di assestano a 4/5 V/m.

11.4. Il Collegio ritiene, quindi, che l’art. 4, comma 8 della L.R. Lombardia n. 11/2001, se interpretato nel senso indicato dal Comune - ovvero sostanzialmente nel senso che i siti sensibili non debbono ricadere nel perimetro di ricaduta delle onde elettromagnetiche di alcun impianto – rischia di essere eccessivamente vago, oltre che limitativo per gli operatori di telecomunicazione, dovendosi anche tenere conto del contributo al campo magnetico indotto dalla presenza di altri impianti sul territorio: Tale conclusione si impone, poi a maggior ragione per il fatto che il divieto opererebbe indipendentemente dai valori di campo magnetico: si vuol cioè dire che la tutela dei siti sensibili si spingerebbe sino al punto di vietare tutti gli impianti le cui onde magnetiche possano raggiungere i siti sensibili anche a valori ben inferiori alle soglie di attenzione.

11.5. A questo ultimo proposito, peraltro, il verificatore ha anche accertato che in tutti i siti sensibili presenti “nelle vicinanze” del sito dell’antenna - ovvero a distanze comprese tra 50 e 190 metri dall’antenna - i valori di campo magnetico sarebbero sempre inferiori a 5 V/m, cioè a quel valore di 6 V/m che all’epoca di adozione degli atti impugnati costituiva la soglia di attenzione, che doveva essere rispettata nei siti sensibili, cioè nei siti che prevedessero la presenza umana per più di quattro ore al giorno.

11.6. Quanto sopra conferma che interpretando l’art. 4, comma 8, della L.R. n. 11/2001 nel senso indicato dal Comune, non indicando tale norma dei limiti di esposizione che debbono essere rispettati sui siti sensibili, questi ultimi finiscono per essere tutelati in modo totale, così riducendo significativamente la possibilità di installare nuovi impianti in modo capillare sul territorio e, peraltro, anche in misura che presterebbe il fianco a censure di costituzionalità.

11.7. Di converso, l’interpretazione della norma regionale fatta propria dal primo giudice consente di circoscrivere il divieto all’area di pertinenza del sito sensibile, il che, quantomeno a livello probabilistico, dovrebbe assicurare che un sito sensibile non venga a trovarsi nella fascia in cui il campo elettromagnetico è al suo massimo e, al tempo stessa, consente una fascia individuazione del territorio cui si applica il divieto, che rimane anche circoscritto.

11.8. Per le suesposte ragioni il Collegio ritiene che l’appellata sentenza merita di essere confermata nella parte in cui ha ritenuto che il divieto di installazione di impianti di telecomunicazione, di cui all’art. 4, comma 8, della L.R. n. 11/2001, opera solo sui siti sensibili, dovendosi solo precisare che a detti fini, ed in mancanza di specificazione da parte della norma, la nozione di “sito sensibile” deve estendersi anche all’area di pertinenza delimitata da una recinzione, non potendosi escludere che in tali aree vi sia uno stazionamento di persone prolungato oltre le quattro ore.

12. Le dianzi esposte considerazioni sono sufficienti a determinare il respingimento dell’appello, dovendosi constatare che l’atto di annullamento impugnato nel presente giudizio è motivato unicamente con riferimento al divieto imposto dall’art. 4, comma 8, della L.R. n. 11/2001, come del resto anche rilevato dal Comune appellante: in particolare, non viene in considerazione l’applicazione di ulteriori divieti previsti dalla regolamentazione comunale, che non sono richiamati nell’atto impugnato. E’ tuttavia incontestato che l’antenna non verrebbe a trovarsi all’interno dell’area pertinenziale di alcuno dei vari siti sensibili posti nelle vicinanze, come ben si evince dalla rappresentazione grafica dei siti sensibili, con relativa distanza dall’antenna, prodotta dal Comune come doc. 2 del 25 febbraio 2022.

13. Non operando il divieto legislativo opposto dal Comune non sussiste neppure la necessità di verificare l’idoneità dei siti alternativi proposti dal medesimo indicati, che l’Amministrazione ha l’obbligo di indicare solo in presenza di divieti derivanti dalla regolamentazione comunale e che, correlativamente, l’operatore non ha l’obbligo di prendere in considerazione, se il sito da esso prescelto non presenti controindicazioni.

14. In conclusione l’appello va respinto.

15. La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione tra le parti delle spese relative al presente grado di giudizio.

Le spese della verificazione sono invece poste definitivamente a carico del Comune soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese relative al presente grado di giudizio e pone definitivamente a carico del Comune le spese della verificazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN MB, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

ER RA, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
ER RA	AN MB

IL SEGRETARIO