Pubblicato il 24/07/2025

N. 06589/2025REG.PROV.COLL.

N. 05817/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5817 del 2023, proposto da AU Soc. Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Andrea Bonanni e Rocco Vincenzo Virgallita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2,

contro

Azienda Sanitaria Locale di Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Adeltina Salierno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Basilicata, non costituita in giudizio;

nei confronti

Gestione Liquidatoria ex U.S.L. n. 1 di Venosa, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 1/2023, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento:

- della nota dell'Azienda Sanitaria Locale di Potenza prot. n. 36397 del 31 marzo 2022.

nonché:

- per l’accertamento del diritto della ricorrente alla revisione del corrispettivo alla stessa dovuto in relazione all'esecuzione del contratto stipulato in data 14.06.2005 Rep. n. 180, con la Azienda Sanitaria U.S.L. n. 1 di Venosa, (oggi ASP –Azienda Sanitaria Locale di Potenza) avente ad oggetto il servizio di assistenza domiciliare integrata (A.D.I.) e supporto ai c.d. Punti Salute, nella corretta misura quantificata nel ricorso e nella nota del 9 novembre 2021, oppure nel diverso importo ritenuto di giustizia;

- per la condanna dell'Azienda Sanitaria Locale di Potenza al pagamento degli importi dovuti a titolo di revisione del corrispettivo in relazione all’esecuzione del contratto stipulato in data 14.06.2005 Rep. n. 180, con la Azienda Sanitaria U.S.L. n. 1 di Venosa, (oggi ASP –Azienda Sanitaria Locale di Potenza) avente ad oggetto il servizio di assistenza domiciliare integrata (A.D.I.) e supporto ai c.d. Punti Salute, nella corretta misura quantificata nel ricorso e nella nota del 9 novembre 2021, oppure nel diverso importo ritenuto di giustizia;

- per l’ottemperanza della sentenza del T.A.R. Basilicata 03.03.2021, n. 203, erroneamente eseguita dall'Amministrazione resistente.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Potenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con contratto stipulato in data 14 giugno 2005, la Azienda Sanitaria U.S.L. n. 1 di Venosa, (oggi ASP – Azienda Sanitaria Locale di Potenza) ha affidato alla società cooperativa AU il servizio di assistenza domiciliare integrata (A.D.I.) e supporto ai c.d. Punti Salute, per la durata di mesi 30, affidamento successivamente prorogato.

2. – A seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 12/2008 sono state soppresse le Aziende UU.SS.LL. della Basilicata alla data del 31 dicembre 2008 e alle stesse sono succedute a far data dal 1° gennaio 2009 l'Azienda Sanitaria locale di Potenza e l'Azienda Sanitaria locale di Matera che sono subentrate nei procedimenti amministrativi in corso, nella titolarità delle strutture, nei rapporti di lavoro in essere ed in tutti i contratti e gli altri rapporti giuridici attivi e passivi esistenti alla data di entrata in funzione delle nuove Aziende e facenti capo alle Aziende preesistenti.

2.1. – AU ha, quindi, richiesto il riconoscimento della revisione prezzi in relazione ai corrispettivi maturati nel corso dello svolgimento del rapporto, ai sensi della disciplina di settore e dei principi generali che governano la materia: tale richiesta è stata inizialmente formulata a mezzo di documenti contabili nn. 137 e 138 del 2009 (rispettivamente per l’importo di euro 127.158,69 per l’A.D.I. e di euro 37.603,90 per i Punti Salute), riferiti alle annualità 2006, 2007 e 2008.

2.2. – Con nota prot. n. 2931 dell’11 gennaio 2016 la ASP ha negato la revisione prezzi, invocando al riguardo la presunta inapplicabilità dell’istituto revisionale in forza del regime derogatorio asseritamente applicabile per i “Servizi sanitari e sociali” di cui all’Allegato B del D.lgs. n. 163/2006.

3. – Impugnata in primo grado, siffatta determinazione è stata annullata dal TAR Basilicata con la sentenza n. 203 del 2021 sul rilievo che, contrariamente a quanto opinato dall’ASP, non può opporsi alla richiesta di revisione prezzi per cui è causa la vigenza dell’art. 20 del d.lgs. n. 163/2006, disposizione derogatoria che sarebbe stata falsamente applicata alla fattispecie in esame essendo il relativo contratto stato stipulato in data 14 giugno 2005. La pronuncia è stata poi confermata dal giudice di appello con la sentenza n. 9897 del 2022.

4. – Con nota del 9 novembre 2021, AU ha nuovamente sollecitato il pagamento dei compensi revisionali, maggiorati degli interessi, anche in esecuzione della sentenza resa dal T.A.R. e confermata in appello, ma con nota prot. n. 36397 del 31 marzo 2022 la ASP ha nuovamente respinto la richiesta di riconoscimento del compenso revisionale, sulla scorta di una nuova motivazione imperniata sul ritenuto difetto di legittimazione per i periodi considerati, da imputarsi alla “Gestione liquidatoria” istituita dalla citata legge regionale n. 12/2008, che sarebbe titolare della posizione passiva dedotta. Tale motivazione rinverrebbe il proprio addentellato nella medesima sentenza del TAR n. 203/2021, nella quale, al fine di confutare l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’ASP, il tribunale lucano ha così motivato: “ Ricorre, inoltre, la legittimazione passiva dell’Azienda intimata, in quanto l’oggetto della controversia riguarda la legittimità del provvedimento negativo adottato da detta Amministrazione e non il differente profilo, non introdotto in giudizio, dell’accertamento del diritto al compenso revisionale (domanda rispetto alla quale, ove proposta, andrebbe riconosciuta indubbiamente la legittimazione passiva della Gestione commissariale) ”.

Parallelamente, la Gestione Liquidatoria ex Asl N. 1 Venosa, con nota prot. n. 36404 del 31 marzo 2022, ha rigettato la medesima richiesta revisionale evocando l’asserita prescrizione del diritto.

5. – AU ha impugnato entrambe le nota con separate azioni di annullamento, poi riunite dal giudice di primo grado.

6. – Il TAR Basilicata, con la sentenza gravata, ha accolto il ricorso per l’annullamento della nota della Gestione liquidatoria, mentre ha respinto quello avverso la nota dell’ASL Potenza sulla scorta delle seguenti rationes decidendi .

6.1. – Quanto alla nota della ASL potentina, il soggetto legittimato passivo (sostanziale e processuale) rispetto alla pretesa per cui è causa sarebbe da identificarsi nella Gestione liquidatoria dell’ex U.S.L. n. 1 di Venosa e non già nella subentrata Azienda sanitaria di Potenza. Ciò in virtù dell’art. 6, co. 2 lett. b) legge regionale n. 12/2008 secondo cui sulle Gestioni liquidatorie delle UU.SS.LL. gravano anche i debiti che, ancorché emersi successivamente alla data di trapasso del 31 dicembre 2008, siano comunque “ relativi alla gestione delle aziende soppresse ”. Trattasi, dunque, di un criterio di imputazione non iure temporis , cioè, rigidamente collegato al momento genetico della posta passiva, anteriore o posteriore al 31 dicembre 2008, bensì iure gestionis perché incentrato sul differente profilo della riconducibilità del debito a fatti gestionali di competenza dell’U.S.L..

6.2. – Quanto alla nota della Gestione liquidatoria, la qualificazione della posizione giuridica azionata in termini di interesse legittimo varrebbe ad escludere in radice, e a prescindere da ogni altro rilievo, l’applicabilità al caso in esame dell’istituto della prescrizione, erroneamente invocato dalla resistente nella determinazione di sua competenza.

7. – AU ha promosso impugnativa parziale avverso il capo di sentenza che ha respinto la domanda di annullamento della nota aslina deducendo l’ error in iudicando per violazione dell’art. 6, l. 24 dicembre 1993 n. 537 nonché violazione degli artt. 2, 4, 5 e 6 della legge regionale Basilicata n. 12/2008.

7.1. – Nell’atto di appello, AU invoca la portata generale dell’art. 2, co. 4 della citata legge regionale la quale, nel disciplinare i tratti regolatori del fenomeno successorio in parola, ha stabilito che “ l’Azienda Sanitaria locale di Potenza e l’Azienda Sanitaria locale di Matera [che] subentrano, nei modi e nei termini specificati ai successivi artt. 5 e 6, […] in tutti i contratti e gli altri rapporti giuridici attivi e passivi esistenti alla data di entrata in funzione delle nuove Aziende e facenti capo alle Aziende preesistenti, salvo quanto previsto dal successivo art. 6, commi 3 e 4 ”.

Secondo la ricostruzione dell’appellante, poiché alla data del 31 dicembre 2008 il contratto stipulato in data 14 giugno 2005 dalla preesistente Azienda sanitaria era ancora vigente, sarebbe pacifico che il rapporto contrattuale è transitato in capo all’Azienda Sanitaria Locale di Potenza. Non si tratterebbe, infatti, di crediti o debiti preesistenti alla data di entrata in funzione delle nuove Aziende dal momento che – come ricostruito dallo stesso giudice di prime cure - il diritto soggettivo alla revisione si perfezionerebbe nella sfera giuridica dell’interessato solo con la determinazione autoritativa di riconoscimento dei presupposti per la concessione del compenso revisionale. Non sussistendo, alla data del 31 dicembre 2008, un diritto di credito al pagamento del compenso revisionale, non sussisterebbe neppure il corrispondente debito in capo alla Azienda Sanitaria; debito che quindi, non potrebbe essere rimasto “ in capo alla Regione attraverso la gestione liquidatoria ”, come previsto dall’art. 6, co. 2, della citata legge regionale.

7.2. – Mutatis mutandis , i debiti sorti successivamente alla predetta data, ancorché scaturenti da rapporti pregressi, sorgerebbero direttamente in capo alla nuova Azienda Sanitaria (nella specie, la ASP) e, quindi, non entrerebbero nella sfera di competenza della Gestione commissariale. Ad ulteriore riprova di ciò, argomenta l’appellante che la stessa richiesta di riconoscimento del compenso revisionale sarebbe stata avanzata da AU con i documenti contabili n. 137 e n. 138 del 31 maggio 2009, ossia in data successiva alla istituzione della ASP e, comunque, successiva alla data del 31 dicembre 2008, individuata ex lege come soglia temporale per la perimetrazione dei debiti rimasti in capo alla Regione tramite la gestione commissariale.

8. – Si è costituita nel giudizio di appello l’Azienda Sanitaria Locale di Potenza che ha controdedotto per la reiezione del gravame, mentre non risulta costituita la Gestione commissariale.

9. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a. la causa è stata discussa all’udienza pubblica del 22 maggio 2025 e conseguentemente incamerata per la decisione.

10. – L’appello è infondato per quanto si espone dappresso.

11. – Il fenomeno successorio tra enti delineato dalla legge Regione Basilicata n. 12 del 2008, recante il riassetto organizzativo e territoriale del servizio sanitario lucano ha previsto una vera e propria successione in universum ius delle neo-istituite Aziende sanitarie provinciali di Potenza e Matera le quali, a far data dal 1° gennaio 2009, sono subentrate “ nei modi e nei termini specificati ai successivi artt. 5 e 6, nei procedimenti amministrativi in corso, nella titolarità delle strutture, nei rapporti di lavoro in essere ed in tutti i contratti e gli altri rapporti giuridici attivi e passivi esistenti alla data di entrata in funzione delle nuove Aziende e facenti capo alle Aziende preesistenti, salvo quanto previsto dal successivo art. 6, commi 3 e 4 ”.

11.1. – L’articolo 6 ha dettato una precisa cesura tra i due periodi gestori stabilendo che “ i crediti e i debiti delle Aziende Sanitarie UU.SS.LL. preesistenti alla data di entrata in funzione delle nuove Aziende restano in capo alla Regione attraverso la gestione liquidatoria ”. Il pur nitido dato testuale della disposizione, che sembrerebbe alludere prima facie ai soli rapporti obbligatori già perfezionatisi in data antecedente al 31 dicembre 2008, viene ulteriormente circostanziato da successive previsioni che, nel dettagliare le attribuzioni dei Commissari liquidatori, soggiungono che essi “ curano l'estinzione dei rapporti di credito e debito relativi alla gestione delle preesistenti Aziende fino alla data di entrata in funzione delle nuove Aziende, sulla base di un apposito atto di ricognizione da adottare entro trenta giorni dalla nomina e da notificare alla Regione ed alla nuova Azienda subentrante entro i successivi quindici giorni, ed adottano i conseguenti atti ordinari e straordinari necessari per l'incasso dei crediti ed il pagamento dei debiti. Sono interessati dalla presente disposizione i rapporti di credito e debito che sono certi, liquidi, scaduti e quindi esigibili a tale data e quelli che, pur in assenza di tutti i suddetti requisiti, sono insorti prima della data di entrata in funzione delle nuove aziende in base a contratti e a operazioni di gestione, limitatamente alle obbligazioni i cui effetti economici sono imputabili alla competenza di tale periodo, secondo l'art. 26 della L.R. 27 marzo 1995, n. 34. I Commissari Liquidatori curano altresì l’estinzione di crediti e debiti relativi alla gestione delle aziende soppresse emersi successivamente al predetto atto ricognitivo e provvedono ad aggiornare tale atto con provvedimento notificato alla Regione ed alla nuova azienda subentrante ” (art. 6, co. 3 lett. b).

11.2. – Dalle più precise attribuzioni dei Commissari liquidatori si evince che la gestione liquidatoria non assorbe solo i rapporti credito-debitori già certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2008, ma anche quelli privi di tali caratteri, purché insorti antecedentemente a tale data “ in base a contratti e a operazioni di gestione ” e ascrivibili a tale periodo in termini di competenza economica. Inoltre, la disciplina primaria estende la competenza liquidatoria, altresì, ai rapporti obbligatori “ relativi alla gestione delle aziende soppresse emersi successivamente al predetto atto ricognitivo ”: a detta dell’appellante con l’aggettivazione “ emersi ” il legislatore alluderebbe alla mera cognizione postuma di debiti preesistenti.

Tale esegesi, tuttavia, non convince poiché condurrebbe, nelle sue applicazioni più estreme, ad una irragionevole parcellizzazione delle competenze liquidatorie rispetto a rapporti obbligatori pur sempre “ relativi alla gestione delle aziende soppresse ” oltre che frustrare la ratio di deliberata segregazione tra le poste credito-debitorie delle due gestioni, ben ribadita dal successivo comma 6 (“ Nessun rapporto derivante dalla gestione liquidatoria delle Aziende Sanitarie UU.SS.LL. preesistenti può essere posta a carico delle nuove Aziende ”).

12. – Orbene, coglie sicuramente nel segno l’appellante, nel riprendere le argomentazioni del primo giudice laddove rimarca che il riconoscimento della revisione prezzo rappresenta l’espressione dell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale di stampo autoritativo non riconducibile in alcun modo alla struttura dei rapporti obbligatori, bensì a quella dei rapporti amministrativi, costruita sulla dicotomia potere-interesse legittimo (punto 7 sentenza TAR: “ l'istituto della revisione prezzi consiste in procedimento finalizzato al compimento di un'attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, al quale è sotteso l'esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale nei confronti del privato contraente ”). Senonché, tale potere inerisce strettamente alla gestione del preesistente rapporto di servizio di tal ché l’eventuale riconoscimento del compenso revisionale – con correlata conformazione del diritto soggettivo al quantum - dovrebbe imputarsi economicamente alla competenza del periodo 2006/2007/2008 ancorché i crediti/debiti siano emersi successivamente all’atto ricognitivo, accedendo ad una accezione di “emersione” atecnica e come tale omnicomprensiva anche del consolidamento successivo di posizioni di diritto soggettivo: ne costituisce limpida riprova il richiamato comma 6 che preclude fermamente qualsiasi forma di improprio debordamento dei rapporti derivanti dalla gestione liquidatoria verso le nuove aziende.

13. – La cornice giuridica complessiva delinea una chiara volontà legislativa di confinare – o appunto segregare – all’interno del perimetro della gestione liquidatoria non solo i crediti certi, liquidi ed esigibili anteriori al 31 dicembre 2008, ma anche quelli privi di tali caratteristiche purché insorti in base a contratti e a operazioni di gestione e, infine, quelli “ emersi successivamente ” purché relativi alla gestione delle aziende soppresse.

14. – In definitiva, l’esercizio in senso (eventualmente) favorevole del potere amministrativo di revisione di prezzi conduce alla configurazione di un vero e proprio diritto soggettivo al quantum revisionale il quale, pur se emerso successivamente, è indubbiamente relativo alla gestione delle aziende soppresse, indi non può non ricadere nella Gestione commissariale. I criteri del riparto tra gestione commissariale e Azienda si identificano, dunque, in quello temporale e in quello gestorio: l’uno distribuisce i rapporti giuridici secondo un rigido sbarramento temporale, il secondo è posto a temperamento del primo giacché consente di attrarre anche i rapporti obbligatori “ emersi successivamente ” purché “ relativi alla gestione delle aziende soppresse ”.

15. – Tutto ciò considerato, l’appello deve essere respinto alla luce della sua acclarata infondatezza.

16. – In considerazione della peculiarità della questione giuridica sottesa alla controversia le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO