Pubblicato il 11/09/2025

N. 07294/2025REG.PROV.COLL.

N. 08562/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8562 del 2023, proposto da TO GR, ER AT, AT Auto S.r.l., rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, n. 323;

contro

il Comune di Striano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;

nei confronti

della Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Monica Cicala, Benvenuto Fabrizio Capaldi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione seconda, n. 2602 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Striano e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 la Cons. Emanuela Loria;

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra GR TO (l’appellante), è proprietaria del fondo rustico riportato in catasto terreni del Comune di Striano al foglio 6 p.lla 1129 are 25,99 e del lotto di terreno riportato in catasto come Ente Urbano individuato al foglio 6 p.lla 128 are 10,19, ove insiste un corpo di fabbrica realizzato con permesso di costruire n. 19/2008 rilasciato in data 6.06.2008 e sul quale, negli anni, sono stati realizzati alcuni interventi assentiti con successivi titoli abilitativi (permesso di costruire n. 117/2012 del 13 settembre 2012, permesso di costruire n. 63/2013 del 18 aprile 2013 e permesso di costruire n. 44/2020 del 28 luglio 2020).

1.1. L’appellante, con atto stipulato in data 1dicembre 2020, ha concesso in comodato ad uso gratuito il detto fondo rustico alla società AT Auto S.r.l. di AT ER (appellanti), dichiarando nel relativo contratto di comodato, tra l’altro, che “su tale fondo esiste licenza per la costruzione di un fabbricato rurale identificato come Ente Urbano al NCTU foglio 6 particella 1128”.

1.2. Con delibera di Consiglio Comunale n. 36 del 24 luglio 2021, il Comune di Striano ha adottato il Piano Urbanistico Comunale, comprensivo del Rapporto Ambientale, della sintesi non tecnica e degli altri studi specialistici e settoriali.

Nelle Tavole di detto Piano, per un errore grafico, il lotto di proprietà dell’appellante era stato classificato nella tavola QPS.02_ZTO_5000 (zonizzazione in scala 1:5000) come Zona TD2 – Insediamenti produttivi esistenti .

1.3. Lo strumento urbanistico comunale unitamente agli altri elaborati previsti dalla normativa regionale sono stati depositati per 60 giorni consecutivi, decorrenti dalla data di pubblicazione del relativo avviso sul BURC n. 89 del 6 settembre 2021, presso gli uffici comunali, senza che siano pervenute osservazioni formali contenenti modifiche o integrazioni del Piano da parte degli appellanti.

1.4. Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 51 del 27 dicembre 2021, è stata effettuata la presa d’atto dell’aggiornamento degli elaborati del piano adottato, a seguito del recepimento delle osservazioni presentate da vari soggetti interessati.

1.5. Con successiva delibera di Consiglio Comunale n. 6 del 28 febbraio 2022, è stata rettificata la deliberazione C.C. n. 51 del 27 dicembre 2021 essendo state rilevate alcune difformità nei grafici dovute alla diversità di stampa nei colori grafici e, nello specifico, sono stati rettificati i seguenti elaborati di piano: QPS.02 – Quadro della zonizzazione del territorio comunale (ZTO) scala 1:5000; QPS.03 Quadro della zonizzazione del territorio comunale (ZTO) scala 1:2000, QPS.04 Norme di Attuazione e Schede di disciplina dei comparti edificatori, QPS.05 – Sistema della mobilità e Perimetrazione del centro abitato ed edificato scala 1:5000.

1.6. Con successiva Relazione tecnica procedimentale prot. n. 14484/2022 del 12 ottobre 2022, l’Ufficio di Piano ha recepito e approvato le raccomandazioni, le osservazioni e le prescrizioni degli Enti sovraordinati e delle Autorità competenti ad esprimere pareri, nulla osta e autorizzazioni.

1.7. Con successiva delibera di Consiglio Comunale n. 30/2022 del 18 ottobre 2022, pubblicata sul B.U.R.C. n. 91 del 31 ottobre 2022, il Comune di Striano ha approvato il PUC adottato.

1.8. L’Ufficio di Piano, nel rettificare la tavola QPS.02_ZTO_5000 (zonizzazione in scala 1:5000), ha classificato il lotto della ricorrente come Zona TE1 – Territorio Agricolo Produttivo, allineando la tavola agli altri elaborati di piano e rendendo uniforme la classificazione della medesima area rispetto alla zona circostante.

2. Con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, i ricorrenti hanno impugnato la delibera n. 30/2022 del 18 ottobre 2022 e gli atti ad essa presupposti, deducendo i seguenti motivi:

a) con il primo motivo di ricorso, gli istanti hanno censurato la violazione del principio del giusto procedimento e, in particolare, del “Regolamento di attuazione per il governo del territorio” , pubblicato nel B.U.R. Campania 8 agosto 2011, n. 53, e della Legge Regionale Campania n.16 del 22 dicembre 2004, che disciplina il procedimento di adozione del PUC: non vi sarebbe nessuna previsione normativa che consente la modifica delle tavole allegate al piano solo in sede di approvazione; laddove intervengono delle modifiche al piano adottato, l’Amministrazione procedente dovrebbe, infatti, effettuare una nuova adozione del piano e ritrasmetterlo nuovamente alle amministrazioni competenti per l'acquisizione dei pareri, nulla osta, autorizzazioni ed ogni altro atto endoprocedimentale obbligatorio. In ogni caso, agli interessati dovrebbe essere consentita la partecipazione al procedimento di approvazione dello strumento urbanistico comunale;

b) gli atti impugnati sarebbero, inoltre, affetti da carenza di motivazione;

c) con il terzo motivo si contesta la congruità delle scelte operate dall’Amministrazione, in riferimento: al numero di alloggi; al dimensionamento degli insediamenti produttivi di interesse locale e attività terziarie; al dimensionamento degli standard e agli ulteriori rilievi sviluppati dalla Città Metropolitana.

5. Con la sentenza impugnata il giudice adito ha in parte respinto il ricorso e in parte lo ha dichiarato inammissibile in relazione al terzo motivo; ha condannato i ricorrenti a rifondere le spese del giudizio al Comune di Striano; ha compensato le spese nel rapporto processuale con la Città Metropolitana.

6. Con l’appello in esame, gli interessati hanno proposto i seguenti articolati motivi:

1) Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dei principi generali regolanti la pianificazione urbanistica comunale – Violazione Legge Regionale Campania n. 16 del 22 Dicembre 2004 – violazione e falsa applicazione del Reg. reg. 04/08/2011, n. 5 “Regolamento di attuazione per il governo del territorio” – violazione del principio del giusto procedimento – ingiustizia manifesta – Eccesso di Potere – Difetto di istruttoria – Carenza di motivazione – violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede – Disparità di trattamento.

Con il primo motivo di appello, parte appellante ha contestato la statuizione di rigetto contenuta nella sentenza di primo grado, poiché, in sede di adozione del nuovo strumento urbanistico, i proprietari dell’area non avrebbero avuto gli strumenti per poter “captare” l’errore materiale in cui era incorsa l’Amministrazione nel qualificare il lotto di proprietà come zona TD2 – Insediamenti produttivi esistenti , anche in considerazione del fatto che, secondo l’appellante , “tutti gli atti e i documenti allegati alle delibere di adozione del PUC andavano inequivocabilmente a conferire all’area oggetto di causa la destinazione urbanistica TD2” .

Sempre con il primo motivo, parte appellante ha contestato la statuizione in esame ritenendo che il Comune procedente, per rimediare all’errore in cui era incorso in sede di adozione del piano, avrebbe dovuto ricorrere all’esercizio del potere di autotutela e che, per tale ragione, il modus operandi del Comune di Striano è stato erroneamente ritenuto legittimo dal Collegio di primo grado, mentre avrebbe in realtà determinato un vulnus alle garanzie riconosciute dall’ordinamento ai privati interessati in caso di esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione.

Sotto distinto profilo, il T.A.R. avrebbe dovuto in primo luogo accertare la sussistenza di una discordanza tra le previsioni del piano (parte normativa) e gli elaborati grafici (parte grafica) e, per l’effetto, conformarsi all’indirizzo giurisprudenziale secondo cui se sussiste una discrasia tra parte normativa e parte grafica dello strumento urbanistico occorre dare prevalenza alla parte normativa.

L’appellante ha rilevato, altresì, che, qualora l’attività compiuta dall’Amministrazione procedente non fosse ritenuta una mera “emendatio” , ma una vera e propria modifica delle disposizioni dello strumento urbanistico, tale modifica sarebbe illegittima perché il Comune avrebbe dovuto riattivare la fase istruttoria mediante la ripubblicazione del piano al fine di riattivare l’interlocuzione con i soggetti interessati.

Il T.A.R., inoltre, non si sarebbe pronunciato sulla censura formulata dai ricorrenti in primo grado con la quale era stata denunciata l’illegittimità degli atti impugnati per difetto di motivazione.

Gli appellanti hanno inoltre dedotto una disparità di trattamento posta in essere dal Comune procedente nei loro confronti, affermando che il lotto di proprietà costituirebbe “l’unica area già individuata con la dicitura TD2 (…) che sia stata modificata ed indicata in zona agricola pregiata” .

2) Error in iudicando – Sulla erroneità della sentenza gravata laddove ha dichiarato inammissibile il terzo motivo di diritto del ricorso introduttivo.

Il T.A.R. ha dichiarato inammissibile il terzo motivo del ricorso di primo grado affermando che “dal rigetto dei primi due motivi di gravame discende l’inammissibilità del terzo motivo di censura: una volta appurato che al lotto dei ricorrenti è stata attribuita la corretta classificazione urbanistica, non si apprezza infatti alcun interesse concreto alla disamina delle deduzioni con le quali si pretende di contestare la congruità delle scelte di carattere generale operate dall’Amministrazione, in occasione dell’approvazione del piano, in punto di numero di alloggi, insediamenti produttivi e dimensionamento degli standard” .

L’appellante ha quindi riproposto testualmente il terzo motivo di gravame.

3) Violazione e falsa applicazione dei principi generali regolanti la pianificazione urbanistica comunale – violazione Legge Regionale Campania n.16 del 22 dicembre 2004 – violazione del giusto procedimento – ingiustizia manifesta – Eccesso di Potere – Difetto di istruttoria – Carenza di motivazione – violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede – Disparità di trattamento.

Con il terzo motivo l’appellante ha rilevato le diverse criticità, sotto distinti profili, che la Città Metropolitana di Napoli ha posto in evidenza nell’effettuare la Verifica di coerenza ex art. 3, comma 4, del Regolamento regionale per il governo del territorio n. 5/2011.

7. La Città Metropolitana di Napoli e il Comune di Striano si sono costituiti in giudizio argomentando, la prima, in relazione al fatto che nei suoi confronti non possono essere sollevate doglianze e, il secondo, chiedendo il rigetto integrale dell’atto di appello.

8. Alla pubblica udienza del 22 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo la parte appellante contesta il ragionamento svolto dalla sentenza impugnata nel respingere i primi due motivi del ricorso di primo grado poiché la stessa parte non avrebbe avuto gli strumenti per poter “captare” l’errore materiale in cui era incorsa l’Amministrazione nel qualificare il lotto di proprietà come zona TD2 – Insediamenti produttivi esistenti, anche in considerazione del fatto che, dire dell’appellante, “tutti gli atti e i documenti allegati alle delibere di adozione del PUC andavano inequivocabilmente a conferire all’area oggetto di causa la destinazione urbanistica TD2” .

In ogni caso, l’Amministrazione avrebbe dovuto esercitare i suoi poteri in autotutela e comunque avrebbe dovuto prevalere la parte normativa del Piano sulla parte grafica secondo un pacifico principio, anche giurisprudenziale. Inoltre, la deliberazione di rettifica impugnata sarebbe viziata per difetto di motivazione.

Sotto distinto profilo, l’Amministrazione sarebbe incorsa in disparità di trattamento avendo classificato in modo diverso aree con le medesime caratteristiche.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. In primo luogo, dev’essere dichiarata inammissibile la censura relativa alla disparità di trattamento poiché la stessa non è stata prospettata in primo grado e pertanto costituisce una nuova censura, prospettata in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a. poiché esorbitante dal perimetro del giudizio di appello, che è circoscritto dalle censure avverso la sentenza impugnata in relazione ai motivi ritualmente sollevati in primo grado.

10.3. Sotto gli ulteriori profili, il motivo è altresì infondato giacché la classificazione in zona TD2 del lotto in questione sarebbe risultata incompatibile sia con la classificazione del P.R.G. vigente prima dell’adozione del PUC sia con le caratteristiche materiali del fondo sul quale insiste esclusivamente un fabbricato di natura rurale.

In ogni caso, gli allegati al piano adottato riportavano già, comunque, la corretta destinazione di zona: in particolare, la tavola QC4, denominata “Lo stato di attuazione del PRG e la programmazione in atto”, indicava che il lotto di proprietà GR ricadeva in Zona E2 – Agricola Pregiata; ancora: la tavola QC5 – Aggiornamento Cartografico, indicava il fabbricato della ricorrente quale “Fabbricato rurale con successivo cambio di destinazione d’uso (Piano Casa)” (cfr. relazione allegata alla produzione del Comune resistente in data 10 marzo 2023), per cui non è positivamente apprezzabile la censura secondo la quale gli appellanti non sarebbero stati in grado di cogliere l’errore materiale in cui è incorsa l’Amministrazione: la diversità di classificazione tra l’errore grafico contenuto nell’elaborato di piano e la volontà sostanziale dell’Amministrazione procedente - erano facilmente riscontrabili già in fase di adozione del Piano laddove emergevano per tabulas dagli stessi elaborati allegati al Piano adottato in data 24.07.2021.

Invero:

- dalla tavola QC4 denominata “il Piano Regolatore Vigente e Programmi in atto”, emerge che il lotto di proprietà della sig.ra GR ricadeva nel previgente PRG in Zona E2 – Agricola Pregiata;

- dalla tavola QC5 denominata “Aggiornamento cartografico: Rilievo del territorio” , emerge che il corpo di fabbrica presente sul detto lotto è qualificato come “Fabbricato rurale con successivo cambio di destinazione d’uso (Piano Casa)”.

Conseguentemente, l’Amministrazione ha correttamente rettificato la parte grafica in sede di approvazione del Piano, e non era tenuta ad esercitare i suoi poteri in autotutela essendo il potere di rettifica quello precipuamente previsto per emendare errori materiali.

10.4. In relazione al vulnus alle garanzie riconosciute dall’ordinamento ai privati interessati in caso di esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione, la censura è infondata sia per quanto appena affermato in relazione alla legittimità dell’esercizio del potere di rettifica sia perché l’art. 21 octies l. n. 241 del 1990 prevede che non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Applicando tale disposto al caso in esame, è evidente che sulla base degli elementi sostanziali e formali sopra riportati e in particolare della natura dell’edificio presente sul terreno l’Amministrazione ha esercitato un potere sostanzialmente vincolato.

10.5. Analogamente e per le medesime motivazioni – ivi compresa l’applicazione dell’art. 21 octies l. n. 241 del 1990 s.m.i. - deve essere respinta la censura con la quale la parte appellante ha rilevato, altresì, che, qualora l’attività compiuta dall’Amministrazione procedente non fosse ritenuta una mera “emendatio” ma una vera e propria modifica delle disposizioni dello strumento urbanistico, tale modifica sarebbe illegittima perché, a suo dire, il Comune avrebbe dovuto riattivare la fase istruttoria mediante la ripubblicazione del piano al fine di assicurare l’interlocuzione con i soggetti interessati.

Peraltro, si è trattato di una variazione di dettaglio relativa ad una singola area e, dunque, tale da non incidere sull’impianto originario dello stesso sicché la ripubblicazione dell’intero Piano avrebbe contrastato con i principi di economicità ed efficienza dell’attività amministrativa.

10.6. Per quanto concerne la censura relativa alla prevalenza della parte normativa rispetto a quella grafica nella pianificazione urbanistica, la prospettazione degli appellanti non è applicabile alla presente fattispecie poiché, nel caso in esame, la parte normativa nulla disponeva in ordine all’area di proprietà dell’appellante, sicché, nel caso di specie, non può configurarsi il contrasto richiamato tra la parte normativa e la parte grafica del contestato strumento urbanistico.

10.7. Gli appellanti censurano la sentenza impugnata anche perché non si sarebbe pronunciata sul vizio di difetto di motivazione del provvedimento.

La censura è infondata poiché la sentenza si è espressamente pronunciata al § 1 anche sulla detta doglianza formulata in primo grado nel secondo motivo di ricorso: “Con i primi due motivi di censura ci si duole di tale nuova classificazione della proprietà fondiaria in oggetto, lamentando, in particolare, che la modifica della destinazione di zona operata in sede di approvazione del piano avrebbe avuto luogo in dispregio delle regole procedimentali vigenti, senza assicurare alcun contraddittorio con gli interessati, e in difetto di adeguata motivazione in ordine alle nuove scelte urbanistiche operate dall’Amministrazione”.

Il giudice di primo grado afferma in proposito che “in questo contesto non è dato apprezzare alcuna illegittimità della delibera di approvazione del P.U.C., avendo il Comune, come si è detto, solo eliminato un errore grafico contenuto nella tavola QPS.02”; e dunque “Dal rigetto dei primi due motivi di gravame discende l’inammissibilità del terzo motivo di censura”.

In ogni caso, il difetto di motivazione non sussiste poiché, secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, le scelte contenute negli strumenti di pianificazione urbanistica generale, con riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano, tranne eccezioni (quali, la lesione dell’affidamento, l’esistenza di un fondo intercluso o il sovradimensionamento degli standard, non ricorrenti nella specie), di apposita motivazione. E’ sufficiente, infatti, la motivazione che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico – discrezionali seguiti nell’impostazione del piano stesso e non sono appunto sindacabili, salvo che non risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio o manifestamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio.

11. Con il terzo motivo d’appello è stato testualmente riproposto il motivo dichiarato inammissibile dalla sentenza impugnata, con il quale è stata censurata l’illegittimità della deliberazione di approvazione del PUC ritenendo che lo strumento urbanistico in contestazione non avrebbe superato la verifica di coerenza con le strategie a scala sovracomunale prevista dall’art. 3, comma 4 del Regolamento regionale Campania n. 5/2011.

11.1. Il motivo è inammissibile.

Da un lato, gli appellanti entrano nel merito delle scelte urbanistiche comunali in punto di numero di alloggi, insediamenti produttivi e dimensionamento degli standards , dall’altro, non vi è un loro interesse concreto ed attuale alla disamina del motivo giacché per le motivazioni sopra esposte, la classificazione conferita al loro lotto risulte essere legittima.

12. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello deve essere respinto.

13. Le spese del presente grado seguono la soccombenza nel rapporto con il Comune di Striano e sono liquidate come da dispositivo.

13.1. Sono compensate nei confronti della Città Metropolitana di Napoli.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere le spese del presente grado di giudizio al Comune di Striano nella misura di euro 6.000,00, oltre accessori come per legge.

Compensa le spese del giudizio nei confronti della Città Metropolitana di Napoli.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO