Pubblicato il 16/03/2026

N. 02157/2026REG.PROV.COLL.

N. 06169/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6169 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Chierroni, Silvia Santinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del legale Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma dell'ordinanza collegiale del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, ai sensi dell'art. 116 c.p.a.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. IG FU e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale.;

FATTO

Con istanza formulata ai sensi dell’art. 116, secondo comma, c.p.a., nell’ambito del proposto ricorso – volto all’impugnazione del decreto ministeriale recante l’elenco dei Consiglieri di Legazione promossi al grado di Consigliere di Ambasciata nell’anno 2024, unitamente ai connessi atti dell’espletata procedura valutativa –il signor -OMISSIS- ha contestato il diniego parziale opposto dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale all’avanzata richiesta di accesso documentale, nella parte relativa alla mancata ostensione degli atti e/o documenti rappresentati dai giudizi formulati – nel contesto della medesima procedura valutativa – dalla Commissione ex art. 105 bis d.P.R. n. 18/1967 (in occasione delle sedute svoltesi nel luglio 2024) relativamente agli altri funzionari aspiranti all’avanzamento, promossi e non promossi, unitamente alle schede di valutazione periodica (inerenti all’anno 2023) di tutti i funzionari aventi il grado di Consigliere di Legazione e ai rispettivi titoli di carriera, deducendo in proposito la finalità difensiva del richiesto accesso, ex art. 24, co. 7, L. n. 241/1990 ai fini della proposta impugnativa (in via principale) rivolta avverso gli esiti della medesima procedura valutativa per la parte riferita alla posizione del ricorrente (collocatasi tra i candidati scrutinati ma non designati per la promozione).

Il T.a.r. Lazio, con l’ordinanza -OMISSIS-, ha rigettato l’istanza.

L’originario ricorrente ha proposto appello.

Si è costituito nel giudizio di secondo grado il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, chiedendo di dichiarare l’infondatezza dell’appello.

Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame la parte appellante deduce: “ Erroneità ed illogicità dell’ordinanza del TAR. Violazione e/o falsa applicazione artt. 22 e 24 L. n. 241/1990, artt. 2 e 9 DPR 12.4.2006, art. 4 DM 604/1994, artt. 101, 105 e 108 del D.P.R. 5.1.1967 n. 18. Violazione e/o falsa applicazione dei criteri di valutazione di cui al verbale n. 1 della Commissione per le promozioni 4 al grado di Consigliere di Ambasciata del 22.7.2024. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà, disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta, contraddittorietà tra atti”.

In particolare, ad avviso della parte appellante, in mancanza della possibilità di confrontare i giudizi resi nei confronti dei Consiglieri promossi, in virtù del diniego all’accesso contestato, non si potrebbe comprendere se la valutazione resa con riferimento all’appellante sia logica e coerente nell’ambito del complesso della selezione svolta.

Ciò in quanto, argomenta la parte appellante, anche muovendosi al di fuori di una logica comparativa, il confronto tra le valutazioni cui sono stati sottoposti fatti identici o anche soltanto simili e/o analoghi costituirebbe elemento essenziale per accertare eventuali vizi logici inficianti la valutazione operata nei confronti del ricorrente.

Secondo la parte appellante, nel caso in esame, non ricorrerebbero esigenze di riservatezza, né profili di tutela della sicurezza o di salvaguardia delle relazioni internazionali che possano giustificare un diniego all’accesso, come dimostrerebbe il fatto che in tutti i casi di accesso agli atti di un concorso pubblico accade che gli atti oggetto di accesso contengano dati personali (ed in ipotesi anche sensibili) dei candidati, e ciò a maggior ragione quando si tratti di progressioni interne, in relazione alle quali il fascicolo del candidato in possesso dell’Amministrazione riporta tutta la sua storia personale.

Non sarebbe pensabile, inoltre, che tutta la documentazione richiesta contenga, in ogni sua parte, segreti di Stato o politici che impongano di opporre il completo divieto di accesso all’interessato, a totale sacrificio del proprio diritto alla difesa, come dimostrerebbe la valutazione resa dalla Commissione con riferimento alla controinteressata, che è stata spontaneamente prodotta dall’Avvocatura di Stato.

Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

In via preliminare, il Collegio ricorda che, come chiarito dall’Adunanza Plenaria 24 gennaio 2023, n. “ L’ordinanza che esamina l’istanza di accesso proposta nel corso di giudizio ha valenza decisoria, in quanto incide su situazioni giuridiche diverse rispetto a quelle oggetto del giudizio principale, così come avviene nel caso di ricorso proposto in via autonoma.

Ciò comporta:

sul piano sostanziale, si applica integralmente la disciplina dell’accesso, anche per quanto attiene alla portata dell’accesso difensivo, nel senso che la documentazione può essere rilasciata «senza verificare la concreta pertinenza degli atti con l’oggetto della controversia principale»;

sul piano processuale, l’ordinanza è autonomamente impugnabile con ricorso al Consiglio di Stato ed è suscettibile di esecuzione coattiva con la proposizione del ricorso per ottemperanza.

Rispetto all’accesso documentale difensivo rimangono tuttavia talune peculiarità.

La prima peculiarità risiede nel fatto che in questo caso si tratta di un accesso difensivo “qualificato” dalla circostanza che la documentazione richiesta deve essere strumentale alla tutela delle situazioni giuridiche che sono state fatte valere in uno specifico processo amministrativo in corso di svolgimento. In questo senso si spiega anche il riferimento alla «connessione», contenuto nel secondo comma dell’art. 116 cod. proc. amm. Si tratta di una “strumentalità in senso ampio”, in quanto la valutazione che deve essere effettuata dal giudice non è soltanto volta a verificare la possibile rilevanza del documento per la definizione del giudizio, ma può servire anche per risolvere in via stragiudiziale la controversia, per proporre una nuova impugnazione ovvero ancora una diversa domanda di tutela innanzi ad altra autorità giudiziaria.

La seconda peculiarità risiede nel fatto che la disposizione in esame consente al giudice di non decidere in ordine all’istanza di accesso con ordinanza, ma di deciderla con la sentenza che definisce il giudizio. Questa previsione si spiega proprio nella logica della «connessione» della domanda con il giudizio in corso, che potrebbe indurre il giudice della causa principale a rinviare, ad esempio, la decisione incidentale sull’accesso al momento di adozione della sentenza, qualora ritenga che quella documentazione non risulti necessaria ai fini della definizione del giudizio. Tale soluzione consente maggiore celerità allo svolgimento del processo senza incidere sulla tutela della parte, in quanto la decisione è solo rinviata alla fase conclusiva del processo stesso ”.

Sempre in via preliminare il Collegio ricorda che, come chiarito dall’Adunanza Plenaria 18 marzo 2021, n. 4, la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio.

In tale ordine di idee, è stato chiarito che la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono svolgere alcuna ultronea valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione o allo stesso giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso.

Un diverso ragionamento, ad avviso della Plenaria, reintrodurrebbe nella disciplina dell’accesso difensivo e, soprattutto, nella sua pratica applicazione limiti e preclusioni che, invece, non sono contemplati dalla legge, la quale ha già previsto, come si è detto, adeguati criterî per valutare la situazione legittimante all’accesso difensivo e per effettuare il bilanciamento tra gli interessi contrapposti all’ostensione del documento o alla riservatezza.

Alla stregua di tali preliminari considerazioni, la Plenaria ha, pertanto, affermato i seguenti principi di diritto:

a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare;

b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990.

È nel perimetro di tali principi che deve trovare soluzione la questione all’odierno esame, senza, dunque, alcuna possibilità per l’odierna decisione di interferire nella definizione della diversa questione relativa alla contestazione del giudizio di idoneità all’avanzamento al grado superiore.

Tanto premesso, la Sezione si è già occupata della questione nel precedente del 19 ottobre 2017, n. 4838, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni cogenti per discostarsi, secondo il quale “ Al fine di escludere o affermare se la conoscenza di tali atti (che, pacificamente, riguardano i profili personali e professionali di terzi soggetti) è necessaria e strumentale per la tutela della posizione giuridica della -OMISSIS-, è fondamentale inquadrare sul piano giuridico la procedura di promozione al grado di Consigliere d’Ambasciata.

L’art. 105 del d.p.r. 5 gennaio 1967, n. 18, recante “Ordinamento dell’amministrazione degli affari esteri”, prevede che “Per l'avanzamento al grado superiore il funzionario diplomatico, oltre ad aver disimpegnato egregiamente le funzioni del proprio grado, deve possedere i requisiti di carattere, intellettuali e di cultura, di preparazione e di formazione professionale necessari alle nuove funzioni. Per la promozione al grado di consigliere di ambasciata e le nomine ai gradi superiori i predetti requisiti debbono essere posseduti in modo eminente, in relazione alle funzioni di alta responsabilità da esercitare ”.

Nel caso in esame, la commissione si è autodeterminata e vincolata a valutare, in un primo momento, i singoli profili personali e professionali degli aspiranti, onde verificare il possesso dei requisiti richiesti per l’avanzamento ex art. 108 d.P.R. n. 18/1967 “in modo eminente” e, in un successivo momento, nella fase propriamente comparativa, a nominare in ordine di importanza e nei limiti dei posti disponibili nel grado a cui si deve accedere, coloro che, già in possesso di un giudizio di eminenza, presentassero una valutazione complessiva globale comparativamente migliore.

In applicazione delle sopra esposte coordinate teoriche, il Collegio rileva, in relazione al caso in esame, l’irrilevanza e l’inconferenza dell’accesso ai documenti richiesti dalla parte appellante, giacché essi non risultano strumentali, nemmeno in modo mediato e indiretto, alla tutela di una sua qualsivoglia posizione giuridica soggettiva.

Difetta in capo alla parte appellante, infatti, la titolarità di quella posizione giuridica differenziata (l’acquisto della qualità di eminenza) che, ove conseguita, le avrebbe consentito di invocare, in via successiva, il diritto di accedere ai documenti riguardanti altri aspiranti al fine dell’ottenimento di un’eventuale sua migliore collocazione in graduatoria.

Esito diverso, pertanto, avrebbe sortito l’istanza di accesso in esame ove la parte appellante, conseguito il giudizio di eminenza, avesse poi effettivamente concorso rispetto agli altri candidati, in via competitiva, per ottenere un posto utile nella graduatoria di merito.

Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve, nel suo complesso, essere respinto.

Avuto riguardo alla particolarità della vicenda processuale, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona della parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

IG FU, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG FU	CE NE

IL SEGRETARIO