Pubblicato il 01/04/2026

N. 02658/2026REG.PROV.COLL.

N. 09896/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9896 del 2025, proposto da Italpol Vigilanza S.p.A. in proprio e in qualità di mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese (Alarm System S.r.l. e Sicurezza notturna S.r.l., quali mandante del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese), in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A03EB382B1, rappresentati e difesi dagli Avvocati Giorgio Fraccastoro e Alice Volino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Sonia Sau e Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Urbe Vigilanza S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00966/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Autonoma della Sardegna e di Urbe Vigilanza S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. CE AR e uditi per le parti gli Avvocati Volino, Sau e Barrasso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Italpol Vigilanza s.p.a., terza classificata nella procedura aperta per l’affidamento del servizio di vigilanza armata, altri servizi e portierato presso gli immobili delle amministrazioni della Sardegna, relativamente al lotto 5, ha impugnato l’aggiudicazione disposta a favore di Urbe Vigilanza s.p.a., seconda classificata, dopo l’estromissione della mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese primo in classifica (e successivamente all’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione originariamente disposta a favore delle mandanti di tale raggruppamento). In particolare, con il terzo motivo del ricorso introduttivo, il cui rigetto è oggetto del presente appello, ha lamentato la violazione degli artt. 3 e 17 del disciplinare di gara nonché del documento denominato “Allegato 3 Scheda di offerta economica Lotto 5 rettificato”, oltre che dei principi della par condicio e del buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto Urbe Vigilanza ha offerto un prezzo per il servizio di pronto intervento con pattuglia (art. 17, lett j), pari ad euro 31,65, superiore a quello offerto per il servizio di vigilanza fissa (art. 17, lett.a), in violazione della lex specialis, che prescrive, a pena di esclusione, che il prezzo per il servizio di pronto intervento con pattuglia non può superare quello per il servizio di vigilanza fissa. In corso di causa, inoltre, ha proposto motivi aggiunti, relativamente all’ulteriore attività della stazione appaltante a seguito di tale deduzione, che ha escluso un suo intervento in autotutela, asserendo operare la regola della parità del costo dei due interventi solo per l’ora successiva alla prima - ad avviso della stazione appaltante, “il servizio di pronto intervento, dunque, è un servizio non programmato che implica l’avere a disposizione una pattuglia (anche nei giorni festivi) che deve intervenire in caso di necessità. È evidente, infatti, che l’invio della pattuglia automunita può comportare la necessità di invio anche di una guardia giurata aggiuntiva, con conseguente costo del servizio necessariamente maggiore per la prima ora dell’intervento, mentre diventa meno dispendioso per le ore successive alla prima durante le quali viene equiparato alla guardiania fissa”.

Il ricorso di Italpol Viglianza s.p.a. è stato rigettato, con compensazione delle spese di lite. In particolare, in ordine al terzo motivo ed ai relativi motivi aggiunti, nella sentenza si è proceduto ad una interpretazione sistematica del disciplinare (art. 17, lett. j, “l’offerta economica dovrà contenere: ….j) prezzo orario offerto per il servizio di pronto intervento con pattuglia, che non dovrà superare il prezzo orario offerto per il servizio di vigilanza fissa”), del capitolato tecnico (art. 10.11, “modalità di remunerazione: costo prima ora di intervento come da offerta economica – dalla seconda ora sarà applicata la tariffa offerta per la vigilanza fissa”) e dell’allegato 3, contente il modulo per l’offerta economica (il cui punto 10 prevede, in relazione al “pronto intervento della pattuglia, di indicare il costo 1° ora di intervento, mentre al punto 1, in relazione al “servizio di vigilanza fissa diurna e notturna, specifica che “il prezzo unitario offerto non potrà essere superiore o uguale a 26,50 euro ora/uomo), pervenendo alla conclusione che il limite del costo orario di pronto intervento in misura pari a quello previsto per il servizio di vigilanza fissa riguardi unicamente le ore successive alla prima.

2.Avverso tale sentenza ha proposto appello l’originaria ricorrente, deducendo la violazione degli artt. 3 e 17 del disciplinare di gara, 10.11 del capitolato tecnico di gara nonché del documento denominato “allegato 3 Schema di offerta economica – Lotto 5 rettificato”, dei principi di par condicio e buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto la lex specialis, mentre impone, in modo categorico, all’art. 17 del disciplinare di gara, che il prezzo orario offerto per il servizio di pronto intervento non superi quello offerto per il servizio di vigilanza fissa, in alcun punto (neppure all’art. 10.1 del capitolato o gli allegati) prevede la possibilità di un costo maggiore, con riferimento alla prima ora di servizio, per la vigilanza mobile rispetto a quella fissa, prescrivendo l’art. 10.11 del capitolato tecnico di gara e l’allegato 3 che debba essere indicato nell’offerta economica solo il costo della prima ora di servizio della vigilanza mobile, coincidendo quello delle ore successive con quello della vigilanza fissa. Ad avviso dell’appellante, tale necessaria indicazione del costo della prima ora, con conseguente possibilità di differenziazione rispetto alla vigilanza fissa, non esclude affatto (ma anzi presuppone) l’operatività della regola di cui all’art. 17, lett. j, del disciplinare, che, al contrario, laddove non fosse applicabile alla prima ora di servizio, resterebbe priva di effetti, coincidendo il costo dei due servizi per le ore successive alla prima. La stazione appaltante ha, pertanto, violato gli auto-vincoli fissati nella lex specialis, con una integrazione postuma della stessa, e la sentenza è pervenuta ad una interpretazione incompatibile con il criterio letterale e con la prevalenza gerarchica del disciplinare rispetto al capitolato, senza tenere conto che la prima ora di servizio mobile non necessariamente presenta maggiori costi rispetto alle altre, come confermato dall’offerta anche della prima classificata estromessa.

Nelle more del giudizio è stata stipulata la convenzione quadro tra la stazione appaltante e Urbe Vigilanza s.p.a., per cui l’appellante ha rinunciato all’istanza cautelare.

La Regione Sardegna ed Urbe Vigilanza s.p.a. si sono costituite, contestando la fondatezza dell’appello. Urbe Vigilanza s.p.a. ne ha anche eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse, non avendo l’appellante riproposto la domanda di subentro nel contratto o, in alternativa, di risarcimento del danno.

Nella seconda memoria ex art. 73 c.p.a. l’appellante ha chiesto acquisirsi le offerte degli altri operatori economici al fine di verificare il costo orario proposto per la prima ora di servizio di vigilanza su richiesta (se inferiore a quello della vigilanza fissa).

All’udienza pubblica del 26 marzo 2026, previo scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

3. In via preliminare vanno rigettate le eccezioni di inammissibilità dell’appello formulate dall’appellata Urbe Vigilanza s.p.a., in quanto nell’atto di appello l’appellante ha, subito dopo la formulazione dell’istanza cautelare, manifestato chiaramente il suo interesse ad ottenere l’aggiudicazione del servizio ed il relativo affidamento e, solo in subordine, ove ciò non sia possibile, chiesto la condanna dell’appaltante al risarcimento del danno della stazione appaltante(p.23) ed ha, poi, concluso per l’annullamento degli atti impugnati e la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato (p.24). In definitiva, l’unica domanda che non è stata riproposta in sede di appello è quella di subentro nel contratto stipulato, rispetto a cui è, tuttavia, stato manifestato l’interesse. Persiste, dunque, l’interesse attuale e concreto alla decisione del presente appello - interesse ai fini risarcitori in caso di accoglimento della sola domanda di annullamento; interesse ai fini del conseguimento del bene della vita (e, cioè, dell’affidamento del servizio, anche tramite il subentro nel contratto già stipulato) in caso di accoglimento, oltre che della domanda di annullamento, di quella di dichiarazione di inefficacia del contratto in base ai criteri di cui all’art. 122 c.p.a. Invero, la mancata riproposizione della domanda di subentro impedisce in questa sede di valutare tale pretesa, ma non esclude la doverosità, da parte dell’Amministrazione, di verificare tale possibilità in sede procedimentale, laddove l’aggiudicazione sia annullata ed il contratto dichiarato inefficace, proprio in virtù degli effetti conformativi della sentenza.

Né l’interesse dell’appellante può escludersi per la omessa impugnazione dell’art. 10.1, di cui l’appellante contesta non la validità, ma piuttosto l’interpretazione data dal giudice, dalla stazione appaltante e dalla controinteressata, o per la formulazione di un’offerta economica complessivamente superiore a quella dell’aggiudicatario, di cui si è sostenuta la difformità rispetto alla lex specialis.

4. La nuova istanza istruttoria formulata dall’appellante solo nell’ultima memoria ex art. 73 c.p.a. è, invece, inammissibile ai sensi dell’art. 104, secondo comma, c.p.a., in quanto avrebbe potuto essere formulata già in primo grado e non risulta indispensabile ai fini della decisione.

5. L’appello è fondato.

La sentenza impugnata, nell’interpretare la lex specialis, è incorsa in una erronea applicazione dei criteri ermeneutici invocati ed in particolare sia di quello letterale sia di quello sistematico, che conducono, in modo inequivoco, a ritenere che, nella formulazione dell’offerta economica, fosse imposto ai concorrenti di offrire un prezzo orario per la prima ora del servizio di pronto intervento con pattuglia uguale o inferiore a quello orario offerto per il servizio di vigilanza fissa. In questo senso depongono, senza alcuna possibilità di una diversa interpretazione, le clausole del disciplinare, del capitolato e l’allegato modello di offerta economica, che non presentano tra di loro alcuna divergenza o contraddizione. In particolare l’art. 17, comma 3, secondo periodo, del disciplinare di gara stabilisce che “l’offerta economica, firmata secondo le modalità di cui al precedente articolo 15.1, deve indicare, a pena di esclusione, i seguenti elementi: (relativamente al lotto 5): …j) prezzo orario offerto per il servizio di pronto intervento con pattuglia, che non dovrà superare il prezzo orario offerto per il servizio di vigilanza fissa”. Il divieto di offrire un prezzo orario per il servizio di pronto intervento con pattuglia in misura superiore a quello del servizio di vigilanza fissa è formulato in modo categorico, senza alcuna distinzione tra la prima ora e le successive, e non è smentito, contraddetto o derogato né dal capitolato né dal modello dell’offerta economica. Più precisamente il capitolato, all’art. 10.11, ultimo periodo, si limita a chiarire che il costo del servizio del pronto intervento per la prima ora è rimesso all’operatore economico, mentre per quelle successive coincide con quello del servizio di vigilanza fissa, senza, tuttavia, introdurre alcuna deroga rispetto all’art. 17, lett. j, e, quindi, senza autorizzare l’operatore economico a chiedere un corrispettivo superiore a quello della vigilanza fissa. Difatti, l’art. 10.11 del capitolato si limita a rimettere all’operatore economico la determinazione del costo della prima ora del servizio di pronto intervento, ma pure sempre nel rispetto dell’art. 17, lett. j, e, cioè, in misura pari o inferiore a quello del servizio di vigilanza fissa. Parimenti il modello dell’offerta economica, nel riquadro dedicato al costo della prima ora del servizio di pronto intervento a pattuglia non ripete il limite di cui all’art. 17, lett j, ma non ponendovi alcuna deroga, implicitamente lo richiama o, quantomeno, lo presuppone. Come ha osservato anche Urbe Vigilanza s.p.a., “la stazione appaltante ha…eterodeterminato il costo del servizio di pronto intervento con pattuglia per le ore successive alla prima, eguagliandolo al costo del servizio di vigilanza fissa: da tale parametro il concorrente non può discostarsi ….neppure è tenuto a indicare in offerta economica il costo delle ore successive alla prima del servizio di pronto intervento. L’unico elemento di costo che il concorrente è tenuto ad indicare nella propria offerta economica è quello relativo alla prima ora del servizio di pronto intervento, che è rimesso alla sua libera determinazione”, ma pur sempre nel rispetto del limite di cui all’art. 17, lett. j, del disciplinare di gara e, cioè, in misura non superiore al prezzo orario offerto per il servizio di vigilanza fissa.

Del resto, la spiegazione fornita dall’Amministrazione a giustificazione della sua diversa interpretazione della lex specialis non si fonda sul tenore degli atti di gara e/o sul loro coordinamento, ma piuttosto su una ragione economica e, cioè, sul maggiore costo della prima ora di pronto intervento, che, da un lato, richiede sempre l’invio di una pattuglia automunita e, dall’altro lato, potrebbe richiedere una guardia giurata aggiuntiva. Si tratta, tuttavia, di una circostanza che non rileva ai fini della interpretazione della lex specialis, potendo al più giustificarne una valutazione di irragionevolezza. Deve, però, evidenziarsi che l’art. 17, lett j, del disciplinare non è stato oggetto di alcuna impugnazione da parte dell’appellata e controinteressata Urbe Vigilanza s.p.a. e non presenta profili di nullità rilevabili di ufficio. Peraltro, il divieto della quantificazione del costo del servizio di pronto intervento in misura superiore rispetto a quello di vigilanza fissa può trovare ragionevole giustificazione nella circostanza che le guardie giurate disponibili per i pronti interventi sono impiegate solo in modo eventuale ed occasionale e non permanente, come quelle del servizio di vigilanza fissa.

Deve, peraltro, ribadirsi che l’attività interpretativa della lex specialis non integra esercizio di un potere pubblico e non comporta alcuna valutazione discrezionale, trattandosi piuttosto della mera attribuzione di un significato ad un testo, che deve avvenire nel rispetto delle regole ermeneutiche, oggetto di controllo in sede giurisdizionale. A ciò si aggiunga che l’interpretazione della disciplina di gara non è riservata alla stazione appaltante, la cui tesi può assurgere, a sua volta, a mero criterio interpretativo ai sensi dell’art. 1362 c.c., ma non è vincolante.

Infine, come pure ha evidenziato l’appellante, senza richiamare espressamente l’art. 1367 c.c., laddove si ritenesse che il costo della prima ora del servizio di pronto intervento a pattuglia possa essere superiore al costo della vigilanza fissa, l’art. 17, lett. j, non avrebbe più alcun effetto, posto che il costo delle ore successive alla prima, per il servizio di vigilanza a pattuglia, è già automaticamente determinato dalla lex specialis in misura pari a quello del servizio di vigilanza fissa.

6. La corretta interpretazione della lex specialis comporta l’illegittimità dell’aggiudicazione intervenuta a favore di un operatore economico che ha formulato un’offerta non conforme alla lex specialis (cfr. Cons. Stato. Sez. V, 4 agosto 2022, n. 6854, secondo cui la difformità tra offerta e prescrizioni del capitolato impone alla stazione appaltante di escludere l'offerente dalla procedura di gara, senza che rilevi la circostanza che la lex specialis non commini espressamente la sanzione espulsiva per l'offerta che presenti caratteristiche difformi da quelle richieste). Difatti, ai sensi dell’art. 107, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, gli appalti sono aggiudicati previa verifica della conformità dell’offerta alle previsioni contenute nel bando di gara o nell'invito a confermare l'interesse nonché nei documenti di gara.

Del resto, lo stesso art. 17 prescrive, a pena di esclusione, la quantificazione del costo di pronto intervento a pattuglia secondo le modalità indicate e precisa che l’offerta economica non dovrà contenere condizioni diverse da quelle previste dal Capitolato Tecnico e dal Disciplinare.

7. In conclusione, l’appello deve essere accolto ed, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il terzo motivo del ricorso introduttivo ed annullata l’aggiudicazione.

Va, altresì, dichiarata l’inefficacia del contratto stipulato a decorrere da 90 giorni dalla presente sentenza, tenuto conto della possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione ed il subentro, trattandosi di un contratto avente ad oggetto servizi e non essendo stata evidenziata dall’Amministrazione alcuna circostanza ostativa.

Non vi è, invece, luogo a provvedere sulla domanda di risarcimento del danno, formulata in via subordinata.

Le spese dei due gradi di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la peculiarità della questione e tenuto conto del rigetto, che non è stato oggetto di alcuna impugnazione, degli altri motivi del ricorso introduttivo del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione e dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato a decorrere da 90 giorni dalla presente sentenza.

Spese del doppio grado di giudizio integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO NN O' TI, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

CE AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE AR	LO NN O' TI

IL SEGRETARIO