Pubblicato il 14/04/2025

N. 03199/2025REG.PROV.COLL.

N. 03545/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3545 del 2023, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberta Canal e Jenny Lopresti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia LI (Sezione Prima) n. 73/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025, il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, tutti dipendenti del Dipartimento dei Vigili del Fuoco del Ministero degli Interni, hanno agito in primo grado chiedendo l’annullamento dei provvedimenti a mezzo dei quali è stata disposta la loro sospensione dall’impiego per inottemperanza all’obbligo vaccinale di cui all’art. 4- ter del decreto legge 1 aprile 2021 n. 44 (“ Misure urgenti per il contenimento dell’epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici ”).

Con successivo atto di motivi aggiunti notificato in data 11 aprile 2022, tre degli originari ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti di riammissione in servizio, al fine di impedire che dagli stessi potesse derivare un effetto di acquiescenza alla disposta sospensione.

2. Il TAR ha definito il ricorso dichiarandolo:

-- inammissibile in relazione al quarto motivo del ricorso principale, ai motivi aggiunti e alla memoria del 18 febbraio 2023, in quanto veicolanti argomentazioni fondate su circostanze relative ad alcuni soltanto dei ricorrenti (riammissioni in servizio, conseguimento della certificazione verde per effetto di guarigione dal Covid-19, accertamenti sanitari che attesterebbero i presupposti per l’esonero ecc.), idonee a differenziare le rispettive posizioni sostanziali e processuali — come peraltro espressamente riconosciuto nella menzionata memoria del 18 febbraio 2023 che si afferma “ necessitata dalla doverosa diversificazione delle posizioni fattuali dei ricorrenti nel ricorso principale ” — e ciò in violazione dei limiti entro i quali è ammesso il ricorso collettivo e cumulativo;

-- ammissibile in relazione ai motivi volti a negare in radice la legittimità costituzionale e comunitaria/sovranazionale dell’obbligo vaccinale sancito dall’art. 4- ter del d.l. n. 44 del 2021, in quanto indirizzati avverso l’azione amministrativa nel suo complesso e contro il suo fondamento normativo, dunque veicolanti un interesse unitario ed inscindibile;

-- manifestamente infondato in relazione primo motivo di ricorso, concernente l’omessa o erronea indicazione, nel provvedimento impugnato, del termine o dell’Autorità cui ricorrere, richiesta dall’art. 3, comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, trattandosi di irregolarità inidonea a determinare l’illegittimità del provvedimento e al più rilevante ai soli fini del beneficio della rimessione in termini per errore scusabile;

-- inammissibile in relazione al secondo motivo, per violazione del principio di chiarezza degli scritti di parte, stante la mancata distinta individuazione degli specifici vizi dell’atto amministrativo e delle disposizioni che si assumono violate;

-- comunque infondato con riferimento alle deduzioni concernenti la compatibilità dell’obbligo vaccinale con il diritto sovranazionale e costituzionale;

-- infondato anche in relazione al terzo e quinto motivo, concernenti rispettivamente le tematiche: a) dell’assegnazione ai lavoratori non vaccinati di mansioni alternative (afferenti a compiti amministrativi, call center , o in modalità telelavoro) compatibili con la mancata somministrazione del vaccino; b) della corresponsione ai lavoratori sospesi di un assegno alimentare.

3. Il presente giudizio, impostato su tematiche in parte coincidenti con quelle del primo grado, a seguito del rinvio necessitato dal deposito di ulteriori documenti da parte appellante (udienza del 23 novembre 2023), è giunto in decisione all’udienza pubblica del 20 marzo 2025.

4. In via del tutto preliminare, giova evidenziare che nell’appello non risultano specificamente censurati, e quindi su di essi si è formato il giudicato, i seguenti capi di decisione:

a) la declaratoria di parziale inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, per le parti che non rispettavano le condizioni per la rituale proposizione del ricorso collettivo e cumulativo;

b) la reiezione del primo motivo di censura, con il quale si lamentava la mancata indicazione negli atti impugnati del termine e dell’autorità dinanzi ai quali gli stessi potevano essere impugnati.

5. Venendo al merito dell’appello, con una prima serie di censure (§ 2.1-2.2), i ricorrenti - muovendo dal presupposto (che gli stessi assumono come dato conclamato e pacifico) che vaccinati e non vaccinati hanno la stessa possibilità di infettarsi e di infettare - contestano la sentenza impugnata nelle parti in cui:

i) ha mancato di disporre la sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte di Giustizia Europea nella causa C-765/21, nonostante avesse già in tal senso disposto per analoghi ricorsi decisi lo stesso giorno (22 febbraio 2022) e vertenti su medesimi motivi di doglianza;

ii) ha mancato di disapplicare la normativa nazionale sull’obbligo vaccinale per contrasto con l’art. 36 del Regolamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 14 giugno 2021 e con il divieto ivi previsto di ogni forma diretta o indiretta di discriminazione di persone che non sono vaccinate o perché non hanno avuto modo di farlo oppure perché hanno liberamente scelto di non vaccinarsi;

iii) non ha delibato la contrarietà della normativa in materia di vaccinazioni anticovid con i principi costituzionali di cui agli artt. 13 e 32 Cost.;

iv) non ha considerato le specificità delle singole posizioni dei ricorrenti e la condizione in cui taluni di questi versavano di oggettivo impedimento alla effettuazione di esami e di incompatibilità della vaccinazione con il loro stato di salute.

6. Con una seconda serie di censure (§ 2.3-2.4) gli appellanti ribadiscono la tesi secondo cui l’Amministrazione avrebbe potuto e dovuto:

a) ovviare alla sospensione attraverso misure di ricollocazione dei lavoratori ( repechage ) realizzabili attraverso l’attribuzione di mansioni in telelavoro o smart working , previa individuazione dei relativi posti, così da salvaguardare i loro diritti al lavoro, alla retribuzione e alla libertà individuale;

b) comunque e in via subordinata, riconoscere il diritto dei ricorrenti a vedersi assegnata una somma a titolo di assegno di alimentare, trattandosi di tutela prevista anche nel caso di applicazione della sanzione disciplinare di sospensione dal servizio.

7. I motivi sono complessivamente infondati.

7.1. Muovendo dalla prima serie di rilievi (§ 2.1-2.2) occorre preliminarmente osservare, quanto alla lamentata disparità di trattamento con quanto deciso dal T.A.R. in relazione ad altro ricorso analogo (da accertamenti fatti si tratterebbe del n. 108/2022) - chiamato alla stessa udienza e nel quale il giudizio è stato sospeso in attesa delle decisioni della Corte di giustizia UE su questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Padova - che, in disparte la mancata prova della assoluta identità delle situazioni, la doglianza è superata dal fatto che sulla questione pregiudiziale de qua la Corte di giustizia risulta essersi pronunciata con sentenza di irricevibilità (sez. II, 13 luglio 2023, in causa C-765/21) e il relativo giudizio dinanzi al T.A.R. è stato definito con sentenza di rigetto (n. 154 del 7 maggio 2024, avverso la quale pende presso questa Sezione l’appello n. 8471/2024).

7.2. Con riguardo alle rimanenti questioni, anch’esse si rivelano infondate in quanto, come già chiarito dal TAR, con statuizioni rimaste immuni da specifica confutazione:

-- la materia degli obblighi vaccinali non costituisce in sé oggetto di una disciplina dell’Unione e rispetto ad essa ogni Stato mantiene nell’ordinamento interno ampio margine di autonomia, come riconosciuto sia dalla costante giurisprudenza della CGUE, sia dalla Corte costituzionale (a partire dalla sentenza n. 80 del 2011 sino alla sentenza n. 194 del 2018);

- quanto al Regolamento 2021/953/UE approvato dal Parlamento e dal Consiglio il 14 giugno 2021, esso è intervenuto in materia di libera circolazione (campo di elezione del diritto europeo in quanto pilastro fondamentale nel processo di integrazione e per l’esercizio di altri diritti fondamentali), introducendo il certificato Covid digitale quale strumento di facilitazione della libertà di spostarsi entro lo spazio europeo. Al considerando 36 del Regolamento (non esiste l’articolo 36 evocato dagli appellanti, dovendo quindi verosimilmente intendersi il richiamo al considerando n. 36) si prevede che gli Stati membri possono limitare il diritto fondamentale alla libera circolazione per motivi di sanità pubblica e che tutte le restrizioni alla libera circolazione delle persone all’interno dell’Unione, attuate per limitare la diffusione del SARSCoV-2, dovrebbero basarsi su motivi specifici e limitati di interesse pubblico, quale è la tutela della salute pubblica, ed essere applicate conformemente ai principi generali del diritto dell’Unione, quali la proporzionalità e la non discriminazione; e sempre al considerando n. 36 si chiarisce che, essendo necessario evitare la discriminazione diretta o indiretta di persone che non sono vaccinate, “ il possesso di un certificato di vaccinazione, o di un certificato di vaccinazione che attesti l’uso di uno specifico vaccino anti Covid-19, non dovrebbe costituire una condizione preliminare per l’esercizio del diritto di libera circolazione per l’utilizzo di servizi di trasporto passeggeri transfrontalieri quali linee aeree, treni, pullman, traghetti o qualsiasi altro mezzo di trasporto ”. Si stabilisce inoltre che “ il presente regolamento non può essere interpretato nel senso che istituisce un diritto o un obbligo a essere vaccinati ”;

-- dunque – in disparte il fatto che i “ considerando ” hanno la funzione di motivare le norme contenute nei testi legislativi ma, a differenza degli articoli, “ non contengono enunciati di carattere normativo ” – l’articolato innanzi richiamato precisa che non rientra nell’oggetto del Regolamento l’introduzione di un diritto/obbligo ad essere vaccinati e che la discriminazione determinata dal possesso o meno di una certificazione di vaccinazione va evitata per l’esercizio del diritto di libera circolazione o per l’utilizzo di servizi di trasporto passeggeri transfrontalieri quali linee aeree, treni, pullman, traghetti o qualsiasi altro mezzo di trasporto; sicché, questo essendo il circoscritto ambito applicativo della previsione, nulla pare impedire agli Stati membri di introdurre, per ragioni di sanità pubblica, condizioni più restrittive, che abbiano una finalità legittima e siano con tale finalità proporzionate, in ambiti che, quale quello di specie, non sono oggetto di disciplina unionale.

È quanto del resto ha riconosciuto la stessa Corte UE nella recente pronuncia del 13 luglio 2023 resa nella causa C-765/21 ove si legge (al par. 51) che tale regolamento 2021/953/UE “ non mira segnatamente, in applicazione di detti principi, a definire criteri che consentano di valutare la fondatezza delle misure sanitarie adottate dagli Stati membri per far fronte alla pandemia di COVID-19 qualora esse siano tali da limitare la libera circolazione, come l’obbligo vaccinale previsto all’articolo 4 del decreto legge n. 44/2021 di cui al procedimento principale, né ad agevolarne o incoraggiarne l’adozione, dato che il considerando 36 del medesimo regolamento precisa che quest’ultimo «non può essere interpretato nel senso che istituisce un diritto o un obbligo a essere vaccinati» ”.

7.3. Sulle illustrate questioni l’appello, come anticipato, non contiene argomentazioni idonee a scalfire la motivazione impiegata dal T.A.R. a sostegno sia della non diretta attinenza della materia delle vaccinazioni obbligatorie alla sfera delle competenze unionali, sia dell’inconferenza della suddetta previsione rispetto alla facoltà del legislatore italiano di adottare l’obbligo di vaccinazione per alcune categorie di lavoratori quale misura intesa a prevenire la diffusione del contagio.

E, quanto al richiamo di normative e indirizzi giurisprudenziali di altri Stati, lo stesso – ancorché di indubbio interesse in chiave comparativistica – non assurge a elemento idoneo a disvelare una illegittimità dell’opzione legislativa de qua , la quale con ogni evidenza è espressione di discrezionalità del legislatore e può incontrare un limite solo nell’esistenza di prevalenti norme eurounitarie confliggenti (ciò che non è, come si è appena visto) ovvero di norme costituzionali con le quali si ponga in rapporto di incompatibilità (il che pure non è, come si dirà subito appresso).

7.4. Quanto alle sentenze del giudice ordinario invocate dall’appellante a sostegno dell’illegittimità della sospensione dall’impiego di dipendenti inottemperanti all’obbligo vaccinale previsto dalla legge per alcune specifiche categorie, si tratta di precedenti isolati afferenti a fattispecie peculiari in cui comunque non veniva messa in discussione la legittimità costituzionale in sé dell’obbligo vaccinale (è il caso della sentenza del Tribunale dell’Aquila n. 136 del 13 settembre 2023 e di quella del Tribunale di Velletri n. 4236 del 14 dicembre 2021), mentre la giurisprudenza della Cassazione si è orientata nel senso della legittimità della sospensione dal lavoro senza stipendio per i dipendenti che si fossero ingiustificatamente sottratti all’obbligo de quo (cfr. da ultimo Cass. civ., sez. lav., 16 ottobre 2024, n. 26896, e giurisprudenza ivi citata).

7.5. In merito ai profili di asserita incostituzionalità, le questioni sollevate nell’appello sono state tutte ampiamente esaminate e ritenute infondate nella nota sentenza della Corte costituzionale n. 14 del 9 febbraio 2023, il che consente di respingere anche l’istanza istruttoria formulata in coda al ricorso (con cui si reitera una richiesta di acquisizione di dati, informazioni e documenti molto simile a quella compiuta dal C.g.a.r.s. con la nota ordinanza n. 38 del 17 gennaio 2022, prima di operare la rimessione alla Corte sulla quale ci si è espressi con la sentenza suindicata).

8. Del pari infondati sono gli ulteriori motivi d’appello reiterativi delle censure relative alla necessità di un’interpretazione “ costituzionalmente orientata ” del dato normativo, la quale imponga all’Amministrazione, prima di adottare il provvedimento di sospensione, di verificare la possibilità di adibire il dipendente a mansioni (anche inferiori) che non comportino il contatto con l’utenza, ed alla richiesta di riconoscimento dell’assegno alimentare: e, anzi, questi motivi si pongono al limite della inammissibilità, perché sembrano risolversi in una mera riproposizione delle censure di primo grado, non accompagnate da critiche agli argomenti sulla base dei quali il T.A.R. le ha disattese.

8.1. In ogni caso, può su di essi osservarsi:

a) che, quanto alla pretesa degli appellanti di essere adibiti a mansioni diverse non a contatto con il pubblico (c.d. repechage ), va condiviso l’indirizzo espresso dalla S.C., la quale, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 15 del 9 febbraio 2023, ha ribadito come l’esclusione di tale possibilità, introdotta dalla più rigorosa disciplina di cui al d.l. 26 novembre 2021, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2022, n. 3 (nel cui vigore sono stati adottati i provvedimenti di sospensione impugnati in prime cure), costituisca legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore (cfr. Cass. civ., sez. lav., 5 giugno 2024, n. 15697);

b) che anche l’ulteriore questione della mancata previsione di assegno alimentare è stata ritenuta infondata dalla Corte costituzionale (sentt. n. 15/2023, cit., e n. 188 del 15 ottobre 2024), la quale ha osservato come la sospensione de qua incida sul rapporto sinallagmatico d’impiego in maniera non oggettiva, ma soggettiva, dipendendo dalla libera scelta del dipendente di non adempiere all’obbligo legale di vaccinazione.

8.2. In particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 15 del 2023 ha affrontato il tema delle conseguenze derivanti dall’inadempimento al suddetto obbligo vaccinale e a tal proposito ha rilevato come le disposizioni censurate si fondino sull’assunto che un più ampio dovere datoriale di c.d. repêchage non è compatibile con le specificità del servizio svolto da alcuni lavoratori, se non mettendo in pericolo la salute degli stessi e dei terzi, portatori di interessi costituzionali prevalenti su quello del dipendente di adempiere alla prestazione lavorativa per poter ricevere la retribuzione.

Per tale ragione, la Corte ha ritenuto che il bilanciamento dei principi sottesi agli artt. 4, 32 e 35 Cost. sia stato esercitato in modo non irragionevole dal legislatore.

8.3. Di qui, l’infondatezza del motivo di appello svolto dai ricorrenti perché sconfessato espressamente dalla giurisprudenza costituzionale citata, la quale ha chiarito che la mancata sottoposizione a vaccinazione determina la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, e la sospensione del medesimo lavoratore rappresenta per il datore di lavoro l’adempimento di un obbligo di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale.

8.4. Sempre secondo la pronuncia n. 15 del 2023, l’effetto stabilito dalle norme censurate giustifica, quale conseguenza del principio generale di corrispettività, anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare, considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile; né rileva il diverso trattamento normativo riservato alle situazioni del lavoratore del quale sia stata disposta la sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare, essendo in tali casi la temporanea impossibilità della prestazione determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersi del dipendente e perciò è giustificato il riconoscimento dell’assegno alimentare alla luce della necessità di assicurare allo stesso lavoratore un sostegno per il tempo occorrente alla definizione dei relativi giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità.

Sicché, anche sotto il profilo in esame, il motivo di impugnazione non può che essere integralmente rigettato.

9. Con riguardo infine alla declaratoria di inammissibilità dei motivi di ricorso con i quali sono state dedotte situazioni di fatto specifiche di singoli ricorrenti, essa - oltre a non essere stata investita da specifiche censure, come innanzi esposto - si pone in linea con la giurisprudenza di questo Consiglio secondo cui nel processo amministrativo il ricorso collettivo, presentato da una pluralità di soggetti con unico atto, è ammissibile solo nel caso in cui sussistano congiuntamente i requisiti dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali (ossia che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi) e dell’assenza di un conflitto di interessi tra le parti (Cons. Stato, sez. III, n. 8488 del 2021; sez. IV, n. 2341 del 2021; in precedenza, v. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015).

Nel caso di specie, per stessa ammissione dei ricorrenti, sono stati dedotti in prime cure motivi “ specifici ” alla posizione di ciascuno che – in quanto tali – non giustificavano sulla base della giurisprudenza sopracitata la proposizione di un ricorso collettivo che, pertanto, è stato correttamente dichiarato inammissibile in parte qua .

Né gli appellanti hanno svolto specifiche deduzioni a confutazione della chiara ratio decidendi adottata sul punto dal TAR e supportata da oggettivi elementi di rimando alla diversificazione delle posizioni soggettive rappresentate in giudizio.

10. In conclusione, per le ragioni sin qui illustrate l’appello deve essere integralmente respinto.

11. Tenuto conto della natura delle questioni trattate e del tenore delle difese in atti, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.