Pubblicato il 07/05/2026

N. 03579/2026REG.PROV.COLL.

N. 03648/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3648 del 2026, proposto da
PA EF AT, EF DI, AT IM NA e IK AR, rappresentati e difesi dall'avvocato Benedetto Carratelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, nonché Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono elettivamente domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 802/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza e della Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella udienza pubblica speciale elettorale del giorno 7 maggio 2026 il Cons. IO Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Benedetto Carratelli e l'avvocato dello Stato Vincenza Clelia Castaldo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e RI

Sono state indette per il 24 e 25 maggio 2006 le elezioni del Sindaco e del Consiglio comunale di San Giovanni in Fiore.

Scaduto il termine per la presentazione delle candidature, la Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza ha escluso dalla competizione elettorale quattro liste di candidati, tutte collegate alla candidatura di PA EF AT alla carica di Sindaco.

In particolare, l’odierno contenzioso si riferisce all’esclusione della lista “Attiva Pensionati”, avverso la quale è stato proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo della Calabria da parte di PA EF AT, candidata alla carica di sindaco, AF DI, candidata alla carica di consigliere comunale, AT IM NA e IK AR, delegati alla presentazione della lista.

La Commissione Elettorale Circondariale ne aveva disposta l’esclusione in quanto:

i) i moduli utilizzati per la presentazione della lista “ non sono numerati, sono congiunti tra di loro solo mediante nastro adesivo senza l’apposizione di un timbro o di una firma che attestino il collegamento tra i fogli di ciascuno dei medesimi atti ”, cosicché la Commissione Elettorale Circondariale “ non è stata messa nelle condizioni di verificare in maniera immediata e non equivoca la consapevolezza dei sottoscrittori di esprimere il proprio appoggio ad una lista e ai relativi candidati ”;

ii) mancava la dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di Sindaco da parte di PA EF AT, unitamente alla connessa dichiarazione di insussistenza di cause di incandidabilità, nonché il certificato di iscrizione della stessa alle liste elettorali di un Comune della Repubblica;

iii) nel modulo di dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di Consigliere comunale, i candidati avevano omesso di indicare la lista per la quale intendevano essere candidati, dichiarazione “ indispensabile al fine di consentire alla Commissione di verificare in maniera immediata e non equivoca la consapevolezza di esprimere il proprio appoggio a una determinata lista e ai relativi candidati ”;

iv) mancava l’autentica di firma dei delegati sulla dichiarazione di collegamento con un candidato alla carica di Sindaco.

Da parte loro, i ricorrenti chiedevano l’annullamento del verbale di esclusione e l’accertamento del

loro diritto a partecipare alla competizione elettorale, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

a) violazione dell’art. 28, comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, del principio di strumentalità delle forme e del principio di favor partecipationis posto che i fogli, saldamente uniti attraverso l’apposizione di nastro adesivo, costituivano un unico fascicolo materiale già fisicamente unito al momento dell’apposizione delle firme, sicché sarebbe stata raggiunta la finalità della regolamentazione sulla presentazione delle candidature, che è quella di assicurare la genuina espressione della volontà dei sottoscrittori;

b) violazione dell’art. 28, comma 4, d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dell’art. 72 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nonché dell’art. 18 l. 7 agosto 1990, n. 241: la dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di Sindaco, completa della dichiarazione di insussistenza di cause di incandidabilità, nonché del certificato di iscrizione alle liste elettorali di un Comune della Repubblica, sarebbe stata depositata nella documentazione relativa alla presentazione della lista “Futura Giovani”, cosicché la Commissione Elettorale Circondariale avrebbe potuto procedere all’integrazione documentale;

c) violazione dell’art. 28, comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, del principio di strumentalità delle forme e del principio di favor partecipationis , posto che le dichiarazioni di accettazione della candidatura alla carica di Consigliere comunale erano state tutte materialmente allegate al fascicolo di presentazione della lista “Attiva Pensionati”, sì la mancata indicazione del nome della lista nella singola pagina non avrebbe pregiudicato l’accertamento della volontà dei candidati;

d) violazione dell’art. 28 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, in quanto tale disposizione non prevede l’obbligo di autentica notarile o pubblica delle firme dei delegati di lista sulla dichiarazione di collegamento con il candidato Sindaco.

e) violazione dell’art. 33, ultimo comma del d.P.R. n. 570 del 1960, per avere la Commissione Elettorale Circondariale omesso di sanare le irregolarità – solo formali – riscontrate.

La Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza si costituiva in giudizio depositando documentazione e ribadendo la correttezza del proprio operato.

Con sentenza 2 maggio 2026, n. 802, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione i ricorrenti interponevano appello, affidato ai seguenti motivi di gravame:

1) Erronea applicazione del principio di diritto in materia di congiunzione dei fogli. Violazione dell'art. 28, comma 4, del d.P.R. n. 570/1960. Violazione del principio di strumentalità delle forme e del favor partecipationis .

2) Violazione dell'art. 28 del d.P.R. n. 570/1960 e dell'art. 72 del d.lgs. n. 267/2000. Violazione dell'art. 18, comma 2, della legge n. 241/1990 (riproposto ex art. 101 Cod. proc. amm.).

3) Erronea applicazione del principio di diritto in materia di dichiarazioni di accettazione della candidatura. Violazione dell'art. 28 del d.P.R. n. 570/1960. Violazione del principio di strumentalità delle forme .

4) Violazione dell'art. 28 del d.P.R. n. 570/1960. Eccesso di formalismo. Violazione del principio di strumentalità delle forme (riproposto ex art. 101 Cod. proc. amm.).

5) Violazione dell'art. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570/1960. Omesso esercizio del potere di soccorso istruttorio .

Si costituiva in giudizio il Ministero dell’interno – Ufficio territoriale del Governo di Cosenza e la Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza, con il patrocinio ex lege dell’Avvocatura generale dello Stato.

Il primo motivo di gravame non è fondato.

Ai sensi dell’art. 28, comma 4, d.P.R. n. 570 del 1960, “ I sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del Comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all’art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53 ”.

Nel caso in esame, ai fini della presentazione della lista era stato presentato un atto principale e due atti separati, da intendersi al primo allegati: ognuno degli atti era composto da più fogli, ed il primo foglio di ogni modulo conteneva il nome e il simbolo della lista elettorale, l’indicazione del candidato Sindaco collegato ed il nome dei candidati.

Gli altri fogli non presentano tali indicazioni ed erano uniti al primo solo mediante l’uso del nastro adesivo trasparente, senza timbri o sottoscrizioni di congiunzione.

Il Collegio ricorda che, ove le sottoscrizioni siano apposte su moduli aggiunti, gli stessi devono essere congiunti mediante timbratura trasversale: al riguardo, va data continuità al principio ( ex pluribus , Cons. Stato, II, 15 settembre 2021, n. 6315; III, 4 settembre 2020, n. 5368) secondo cui il timbro (o la sigla) di congiunzione del pubblico ufficiale sono elementi indefettibili qualora ci si avvalga di fogli separati, mentre la mera spillatura (o altra modalità di unione fisica, quale l’utilizzo di nastri adesivi e simili) dei fogli costitutivi dei moduli non è idonea a garantire l’unicità sostanziale tra lista e le sottoscrizioni dei presentatori.

Invero, la timbratura è necessaria ogni qualvolta ciò sia funzionale ad apprezzare la “ sostanziale unitarietà ” del modulo, poiché le firme sono state apposte “ su fogli separati dal modulo (vero e proprio) ”, essendo necessario avere “ certezza sul fatto che gli elettori abbiano effettivamente

e consapevolmente presentato proprio quella lista e quei candidati ” ( ex multis , Cons. Stato, III, 7 maggio 2019, n. 2940).

Ogni altra contestazione sul punto da parte degli interessati è recessiva rispetto alla circostanza dell’omessa apposizione del timbro di congiunzione, la cui mancanza non può essere surrogata né dall’autenticazione, né da elementi estrinseci all’atto.

Sul punto si precisa che la disciplina della presentazione delle candidature non ha un rilievo meramente formale, giacché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni, con la conseguenza che il timbro rappresenta un elemento essenziale non integrabile della presentazione della lista o delle candidature.

In materia di presentazione delle liste elettorali e delle candidature, invero, le forme assumono un contenuto sostanziale, non surrogabile, sicché in siffatta particolarissima materia non possono essere applicati i generali principi in tema di semplificazione amministrativa, di dequotazione dei vizi formali e di strumentalità delle forme.

Ne discende che l’omessa apposizione del timbro o di altro elemento grafico equivalente di congiunzione da parte del pubblico ufficiale non costituisce una mera irregolarità ed una violazione di una prescrizione formale irrilevante, in quanto la corretta compilazione del modulo in ogni sua parte è funzionale a garantire l’interesse superiore ad una trasparente e corretta competizione elettorale, il che assorbe ogni ulteriore considerazione e questione.

Alla luce dei principi che precedono, è dunque corretta la conclusione del primo giudice secondo cui “ l’unione materiale delle distinte parti documentali mediante l’applicazione del nastro adesivo non può costituire elemento sufficiente a comprovare che i sottoscrittori abbiano avuto la piena consapevolezza dei candidati a cui si riferisce l’atto di presentazione della lista ”.

Nonostante il carattere assorbente delle considerazioni che precedono, per completezza vanno comunque affrontate le ulteriori questioni dedotte dagli appellanti.

Il secondo ed il terzo motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente, in quanto almeno in parte complementari.

Con il terzo motivo, in primis , emergerebbe che, a dispetto di quanto ritenuto dal primo giudice, dall'esame complessivo della documentazione risulterebbero “ plurimi elementi univoci che attestano la volontà dei candidati di accettare la candidatura per la lista "Attiva Pensionati": le dichiarazioni sono materialmente allegate al fascicolo di quella lista, sono state presentate contestualmente alla lista stessa, i nominativi dei candidati figurano nell'elenco della lista "Attiva Pensionati" e la ricevuta del Segretario comunale attesta il ricevimento della documentazione della lista ” in questione.

Con il secondo motivo, invece, relativo alla presunta mancata presentazione della dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di Sindaco, gli appellanti deducono che dalla ricevuta di presentazione della (diversa) lista "Futura Giovani", depositata in data 25 aprile 2026 alle ore 11.50 presso il Segretario comunale, risulterebbe che la candidata Sindaco AT PA EF aveva presentato la “ dichiarazione di accettazione di candidatura alla carica di Sindaco contenente anche la dichiarazione sostitutiva attestante l'insussistenza della situazione di incandidabilità, la dichiarazione del candidato alla carica di Sindaco di collegamento con la presente lista di candidati e con le seguenti altre liste contraddistinte dai seguenti contrassegni: Lista EF AT Sindaca; Figura circolare Attiva Pensionati; Figura circolare Donne e Diritti, nonché i certificati attestanti che il candidato alla carica di Sindaco ed i candidati alla carica di Consigliere comunale sono elettori in un Comune della Repubblica ”.

La dichiarazione completa del candidato Sindaco risultava dunque già nella disponibilità della Commissione Elettorale Circondariale, essendo stata depositata con la lista "Futura Giovani", di talché avrebbe dovuto trovare applicazione la regola di cui all’art. 18, comma 2, l. n. 241 del 1990, a mente del quale i documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l’istruttoria del procedimento, sono acquisiti d'ufficio quando sono in possesso dell'amministrazione procedente.

Anche queste censure non possono essere accolte.

Non è infatti contestato (come correttamente nota il TAR) che le dichiarazioni di accettazione delle candidature confezionate dagli odierni appellanti fossero incomplete in quanto del tutto prive di riferimenti ad una specifica lista elettorale necessari per accreditare, negli indefettibili termini di univocità e certezza, un collegamento qualificato tra le candidature medesime e la detta lista.

La particolarità della procedura di cui trattasi – strumentale alle esigenze di certezza, a fronte di una tempistica estremamente stringente – non consente infatti di ovviare a tale omissione valorizzando circostanze indiziarie ed estrinseche, al fine di ricostruire (induttivamente) la volontà effettiva dei

candidati.

Come ribadito da consolidata giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, III, 23 maggio 2016, n. 2159), l’elemento qualificante del collegamento non può che fondarsi sulla esplicita manifestazione di volontà da parte dei soggetti che accettano la candidatura, non suscettiva di ricostruzione a posteriori: proprio la previsione di specifici adempimenti formali presidiati dall’autenticazione delle sottoscrizioni delle dichiarazioni di accettazione della candidatura rende invero palese la valenza di infungibilità della manifestazione di volontà compendiata in tali dichiarazioni, i cui contenuti soddisfano un requisito sostanziale insuscettibile di essere rinvenuto aliunde , al di fuori cioè della documentazione che contiene l’espressa manifestazione di volontà.

Quanto poi alla pretesa applicabilità dell’art. 18, comma 2 l. n. 241 del 1990, è appena il caso di ricordare che detta legge è legge generale “ sul procedimento amministrativo ” e non “ del procedimento amministrativo ”, di talché non trova applicazione allorquando il procedimento è regolato da speciali norme di settore, come nel caso di specie; inoltre, è la stessa peculiare tempistica del procedimento elettorale a rendere incompatibile l’applicazione della norma in questione (in termini, Cons. Stato, III, 9 maggio 2019, n. 3027; V, 25 novembre 2010, n. 8239).

Con il quinto motivo di appello si è quindi contestato il mancato ricorso, da parte dell’amministrazione, al cd. “soccorso istruttorio”, non vertendosi nel caso di specie su vizi relativi agli elementi costitutivi dell'autenticazione, bensì su mere irregolarità formali sanabili.

La Commissione avrebbe quindi dovuto esercitare il potere di richiedere integrazioni documentali ai sensi dell'art. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960, che prevede che tale organo, ove riscontri manchevolezze od irregolarità sanabili nelle liste e nei documenti annessi, assegna ai delegati un termine non superiore a ventiquattro ore per la regolarizzazione.

Nel caso in esame, deducono gli appellanti, ciò avrebbe potuto avvenire “ mediante produzione di documentazione integrativa, mediante autentica successiva o mediante valorizzazione degli atti già nella disponibilità della Commissione ”.

Neppure questo motivo è fondato.

L’invocato art. 33, infatti, è norma eccezionale, dovendo essere “ interpretata in modo tassativo ai fini di mera regolarizzazione di elementi della dichiarazione solo formalmente viziati a condizione che non ne derivi alcun dubbio sul contenuto sostanziale dell’atto di presentazione delle candidature, non potendosi consentire alcuna ricostruzione postuma per sanare eventuali lacune sostanziali della procedura ” (Cons. Stato, II, 26 aprile 2023, n. 4210), cosicché neppure la dichiarazione postuma del soggetto autenticatore (il Segretario Comunale) circa la materiale unione dei vari fogli può essere rilevante.

Invero, il soccorso istruttorio previsto dall’art. 33 del d.P.R. n. 570 del 1960 è applicabile solo in ipotesi eccezionali come caso fortuito, forza maggiore, errore scusabile, fatto dell’amministrazione e solo per vizi meramente formali (Cons. Stato, II, 26 aprile 2023, n. 4210).

Anche il quarto motivo di appello non è suscettibile di essere accolto, dovendosi ribadire che le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura, o che presentano come delegati le liste (ivi inclusa la dichiarazione di abbinamento), non assumono un rilievo meramente formale poiché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni, con la conseguenza che l'autenticazione, seppur distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta un elemento essenziale – non integrabile aliunde – della presentazione della lista o delle candidature e non un semplice elemento di prova volto ad evitare che le sottoscrizioni siano raccolte antecedentemente al termine legale (in termini, Cons. Stato, III, 9 maggio 2019, n. 3022).

Solo per completezza si ricorda che secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, II, 25 maggio 2022, n. 4204), in materia di presentazione delle liste elettorali vige il principio secondo il quale l’autenticazione in parola deve essere redatta nel pieno e completo rispetto delle formalità sancite dal richiamato art. 21 del d.P.R. n. 445 del 2000, trattandosi di modalità dirette a garantire con il vincolo della fede privilegiata la certezza della provenienza della presentazione della lista, degli abbinamenti ovvero dell’accettazione della candidatura.

Si tratta quindi di requisiti prescritti ad substantiam e non altrimenti surrogabili (Cons. Stato, III, 7 maggio 2019, n. 2941), dal momento che le regole poste a presidio della regolarità procedurale mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni impedendo possibili abusi e contraffazioni.

L’autenticazione in questione, seppur distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta infatti un elemento essenziale e non diversamente integrabile della presentazione della lista o delle singole candidature e degli ulteriori adempimenti di legge, non già un semplice elemento di prova volto ad evitare che le sottoscrizioni siano raccolte al di fuori dei previsti termini legali (cfr. Cons. Stato, III, n. 3022 del 2019, cit.).

L’appello va dunque respinto. Le spese di lite possono comunque essere compensate tra le parti, in ragione della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

IO Perotti, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
IO Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO