Pubblicato il 04/03/2026

N. 01716/2026REG.PROV.COLL.

N. 00930/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 930 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Casile e Gregorio Arena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 12976/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la Cons. GU OS e udito per la parte appellante l’avvocato Angelo Casile;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello si chiede la riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sezione prima quater n. 12976/2024, che ha respinto il ricorso proposto dall’appellante per l’accertamento e la declaratoria del diritto al pagamento, in aggiunta alle indennità di missione percepite, delle ore di lavoro straordinario svolte durante le missioni di scorta all’estero nel periodo dal 2009 al 2019, come comprovate dai rapporti di missioni vidimati dall’Amministrazione convenuta (totali ore diurne 895 e ore notturne 79) e, per l’effetto, per la condanna del Ministero dell’interno, in persona del Ministro in carica, al pagamento al ricorrente degli straordinari nella misura dovuta secondo la relativa disciplina, con gli accessori di legge.

2. L’appellante, dipendente della Polizia di Stato, con inquadramento e funzioni di assistente capo coordinatore della Polizia di Stato, assegnato alla Questura di Roma, Ufficio Immigrazione, si occupava, tra l’altro, anche del servizio di scorta di stranieri da espellere dal territorio nazionale, recandosi, a tal fine, in missione all’estero per l’accompagnamento nei paesi d’origine delle persone colpite da provvedimento di espulsione/respingimento.

Per tale servizio di scorta è prevista la corresponsione di un’indennità giornaliera di missione di cui all’art. 1 del R.D. n. 941/1926, oltre al rimborso delle spese di viaggio e di albergo.

Alle reiterate richieste del ricorrente di vedersi retribuite anche le numerose ore di straordinario accumulate durante le missioni estere di scorta, tutte documentate nei fogli viaggio, l’Amministrazione resistente ha opposto il diniego fondato sulla disposizione prevista nel comma 39 dell’art. 39 vicies semel del D.L. 273/2005, convertito con modificazioni nella L. 51 del 2006, norma di interpretazione autentica degli artt. 1 del R.D. 3 giugno 1926, n. 941, 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838 che ha affermato che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati anche in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario, facendo richiamo alla circolare del T.E.P., del 16.11.2011.

3. Il diniego è stato impugnato con ricorso al T.a.r. Lazio per dolersi della violazione e falsa applicazione dell’art. 39 vicies semel comma 39, D.L. 273/2005, convertito in L. 51/2006 e in subordine della illegittimità costituzionale della norma per contrasto con gli artt. 3, 26 e 111 Cost.

4 All’esito del giudizio, il T.a.r. Lazio con l’appellata sentenza ha respinto il ricorso ritenendo infondata la pretesa dei ricorrenti e non ricorrere le dedotte violazioni dei principi costituzionali.

5. Ne è seguito l’odierno appello affidato al seguente motivo di impugnazione:

I. “ ERROR IN JUDICANDO: erronea motivazione sulla richiesta di applicazione costituzionalmente orientata dell’art. 39, vicies semel, comma 39, del D.L. 30.12.2005, in relazione agli artt. 3, 36 e 111 Cost. e sui motivi per i quali il TAR li ritiene non violati dalla norma d’interpretazione autentica dell’art. 1 R.D. 941/1926 ”;

6. Nel giudizio d’appello si è costituito in data 5 febbraio 2025 il Ministero dell’Interno che con successiva memoria ha chiesto il rigetto del ricorso.

7. Nei termini di rito la parte appellante ha depositato una memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. e la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 febbraio 2026.

DIRITTO

1. Nel ricorso in appello si censura il pronunciamento impugnato per aver considerato legittimo l’operato dell’Amministrazione che sulla base del richiamo al comma 39 dell’art. 39 vicies semel del D.L. 273/2005 convertito con modificazioni nella L. 51 del 2006 ha escluso il diritto del ricorrente al pagamento delle ore straordinarie prestate durante le missioni di scorta all’estero in aggiunta alle indennità di missione previste e percepite per tale servizio.

L’appellante evidenzia come l’art. 39 vicies semel lungi dal chiarire la ratio legis dell’art. 1 del R.D. n. 941 del 1926, come ritenuto dal T.a.r, ne avrebbe esteso l’operatività aggiungendovi anche un emolumento di natura retributiva qual è lo straordinario, prima mai considerato in quasi 80 anni di interpretazione giurisprudenziale ed applicazione della norma in esame, posto che l’art. 1 del R.D. 941/1926 parla soltanto di indennizzo per le missioni all’estero che presenta una differenza sostanziale con la retribuzione oraria per le ore di lavoro straordinario che vale a compensare la quantità della prestazione lavorativa comunque svolta dal dipendente e non un disagio per particolari condizioni in cui la prestazione si è svolta.

L’appellante ritiene che l’inclusione del compenso per il lavoro straordinario svolto, anche durante una trasferta estera di breve durata, nell’ambito di applicazione dell’art. 1 R.D. 941/1926 contrasta oggettivamente con il testo normativo e non rappresenta una delle possibili interpretazioni costituzionalmente orientate percorribili.

La sentenza sarebbe inoltre errata laddove si considera ragionevole una norma di interpretazione autentica con effetti retroattivi senza che siano rispettati i principi di civiltà giuridica, quali quelli di certezza dei diritti e legittimo affidamento.

Si censura inoltre l’assunto del Tribunale secondo cui il ricorrente non avrebbe offerto elementi adeguati per dimostrare la spettanza del diritto preteso. Sul punto il giudice avrebbe errato la valutazione dei fatti e dei documenti, posto che le missioni espletate sono tutte ricavabili dagli allegati tabulati e dai documenti dimessi in primo grado che non sono stati contestati dall’amministrazione per cui deve considerarsi pacifico l’ammontare delle ore prestate.

Da ultimo si chiede la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale ritenendo non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale in ordine all’art. 39 vicies semel , comma 39, del D.L. 273/2005 per contrasto con gli artt. 3, 36 e 111 della Costituzione.

2. Il motivo di appello è infondato.

Come ha chiarito il Ministero dell’Interno nella nota esplicativa depositata in primo grado in adempimento alla richiesta istruttoria ordinata del T.a.r., esistono diverse tipologie di “missioni all'estero” ognuna delle quali in ragione della peculiarità del servizio è soggetta ad apposita disciplina.

Il Decreto Legislativo n. 66/2010 disciplina il trattamento di missione spettante al personale destinato " isolatamente all'estero presso Delegazioni o Rappresentanze militari ovvero presso Enti, Comandi od Organismi Internazionali, prevedendo peraltro all'art. 1 che il dipendente permanga presso la sede estera per un periodo minimo "superiore a sei mesi ".

La Legge 27.12.1973, n. 838 disciplina il trattamento economico spettante a coloro che prestano servizio presso le Rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, individuate con apposito Decreto del Ministro per la Difesa di concerto con i Ministri per gli Affari Esteri e per il Lavoro.

Invece il Regio Decreto n. 941 del 3.6.1926, che qui specificamente rileva, disciplina le missioni all’estero “ordinarie”, ossia quelle applicabili anche alle missioni “ per scorte, per estradizioni, per partecipazioni a riunioni ecc ”. In base alla suddetta norma la diaria di missione all’estero non è frazionabile in ventiquattresimi ma è diretta a remunerare l’intero arco giornaliero.

Vi è poi la Legge n. 836/1973 che disciplina il trattamento economico di missione in territorio nazionale, per attività fuori sede di servizio, che prevede la frazionabilità in ore della diaria prevista per la giornata intera di missione.

L’art. 39 - vicies semel - comma 39 della Legge 23.2.2006, n. 51 (recante: “Conversione in legge, con modificazioni del decreto-legge 30 dicembre 2005 n. 273, recante definizioni e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti”), sancisce che "L'articolo I del Regio Decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l'articolo 4, comma l, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario".

L’art. 1 del R.D. n. 941/1962, che qui rileva, disciplina le indennità al personale dell’Amministrazione dello Stato incaricato di missione all’estero, applicabile anche alla Polizia di Stato, invece la L. n. 642/1961 e la L. n. 838/1973 riguarda il personale militare e della marina ormai disciplinato dal Codice dell'Ordinamento Militare di cui al D.Lgs. n. 66/2010 con conseguente effetto di omogeneizzazione delle discipline.

Il R.D. 3 giugno 1926, n. 941, anche attraverso l’intervento interpretativo operato dal legislatore con il comma 39 dell’art. 39 -vicies semel – L. 51 del 2006, attribuisce all’indennità di missione in parola carattere omnicomprensivo come si ricava in modo inequivoco dal fatto che vengono considerati unitariamente una serie di difficoltà, di disagio e oneri ivi descritti (“ compensazione disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario ”) che, come ormai pacificamente affermato da questo Consiglio, ricevono adeguata compensazione monetaria dalla percezione del trattamento indennitario (Cons. Stato, sez. II 7586/2024, sez. II, 5368/2019, sez. IV 6734/2018, sez. IV n. 2014/2008, sez. IV n. 2248/2008).

Il trattamento di missione all’estero è coordinato con le funzioni svolte dai militari in tali servizi che, per loro natura e modalità di espletamento, non permettono una rigida predeterminazione dell’orario stabilito, ma richiedono una disponibilità che da tale orario prescinde (cfr. Cons. Stato, Ad. Sez. III, parere n. 1398/2009).

Se prima dell’intervento della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 39, comma 39 cit. poteva esserci qualche dubbio in ordine alla possibilità di cumulare l’indennità per missione prevista dal RD 941/1926 con il compenso per le ore di lavoro straordinarie, che, in ogni caso, anche ove fosse ammesso, può riguardare soltanto il servizio effettivamente svolto e preventivamente autorizzato nel rispetto della normativa (fatto che qui non risulta essere dimostrato da parte del ricorrente di primo grado) e mai il periodo di viaggio, ormai tale dubbio è stato espressamente escluso per il fatto che il legislatore ha espressamente escluso la cumulabilità tra i due compensi.

Tanto ha trovato conferma in modo univoco anche dalla giurisprudenza sopra citata per i diversi corpi di forza dell’ordine e personale militare.

Sulla scorta di queste premesse normative e giurisprudenziali, non può, quindi, essere condiviso quanto affermato dall’appellante circa la cumulabilità dell’indennità di missione con il compenso per lavoro straordinario.

Neppure rileva la circostanza che l’esclusione sia stata sancita da una norma di interpretazione autentica per il fatto che l’oggetto della richiesta, nel caso in esame, si riferisce alle annualità dal 2009 al 2019 e quindi a servizi resi in epoca successiva all’entrata in vigore dell’art. 39 - vicies semel - comma 39 della Legge 23.2.2006, n. 51. Per cui non vi sono dubbi sull’applicabilità del chiaro tenore della norma.

3. Per i motivi che precedono il Collegio considera manifestamente infondata anche la questione di illegittimità costituzionale prospettata dall’appellante.

A tale riguardo la parte ha prospettato l’incostituzionalità della norma interpretativa di cui al comma 39, dell’art. 39 cit., per contrasto con l’articolo 3 della Costituzione, perché crea una grave disparità di trattamento retributivo per l’esecuzione della stessa attività lavorativa all’estero o in territorio Nazionale da parte degli operatori delle Forze di Polizia e con l’articolo 36 della Costituzione perché viola irragionevolmente il principio dell’equa retribuzione, che con l’art. 111, in quanto adottato da una delle parti di un possibile contenzioso giudiziale.

Non si ravvisa alcun contrasto con l’art. 111 (e soprattutto alla giurisprudenza CEDU sulle leggi provvedimento incidenti sulla decisione giurisdizionale) per il fatto che la norma di interpretazione autentica risale al 2006 e pertanto ad epoca non solo anteriore al presente contenzioso ma anche anteriore alle missioni prestate dal ricorrente per le quali ora si lamenta l’ingiusto trattamento in conseguenza della norma di legge già presente al momento dei fatti.

Non si ravvisa neppure il contrasto con l’art. 36 della Costituzione, per il fatto che l’indennità di missione all’estero è prevista in aggiunta allo stipendio ordinario e agli emolumenti fissi e continuativi e pertanto complessivamente non può ritenersi, come assunto, che lo stipendio per il servizio reso sia oggettivamente irrisorio o inadeguato.

Infine, non si ritiene sussistere neppure il denunciato contrasto con l’art. 3 della Costituzione per disparità di trattamento, sia per un verso per l’estrema genericità delle deduzioni a riguardo svolte sia per il fatto che l’appellante nel lamentare la differenza di trattamento rispetto alle missioni di scorta nazionali (alle quali verrebbero riconosciute le prestazioni in orario eccedente, ovvero le indennità orarie aggiuntive, nel caso in cui il viaggio sia successivo al servizio svolto) omette di indicare il fondamento normativo di tale trattamento né fornisce altri elementi di prova idonei.

Una diversità di trattamento potrebbe configurarsi soltanto in presenza della stessa identica attività lavorativa che non sussiste né rispetto alla missione interna né rispetto alla “Missione Internazionale di Pace” in ragione delle molteplici differenze sostanziali del servizio di scorta all’estero in esame che conducono ad affermare che non è stato invocato un contrasto con il principio di eguaglianza stante la manifesta incomparabilità delle situazioni giuridiche da raffrontare (missioni all’estero e missioni nazionali).

3. Per le ragioni che precedono l’appello deve essere respinto.

4. Sussistono, nondimeno giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RL DO, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

GU OS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU OS	RL DO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.