Pubblicato il 21/04/2026

N. 03108/2026REG.PROV.COLL.

N. 06757/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6757 del 2025, proposto da
European Masterpiece Artworks Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Gianluigi Pellegrino, Daniele Rosato e AN Emanuele Salamone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Ufficio Esportazione Oggetti d’Antichità presso la Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma e Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, Servizio IV - CirCOazione di Roma, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 02409/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. RC OP;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 12 maggio 2021 la Società European Masterpiece Artworks Ltd (di seguito appellante o Società), proprietaria del dipinto controverso, per il tramite dello spedizioniere Arteria S.r.l. presentava alla Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma - Ufficio Esportazione oggetti d’antichità e d’arte (di seguito UE) istanza di rilascio dell’attestato di libera cirCOazione (di seguito ALC) ai sensi dell’art. 68 del D. Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, di seguito Codice) relativo al dipinto a olio su tavola « DO CO BA e AN GI » risalente al XVI seCOo attribuito alla bottega del RM e in partiCOare ad LO di SI detto il NO .

Per esigenze di corretto inquadramento dell’odierna fattispecie si anticipa sin d’ora, rinviando alle successive considerazioni circa la rilevanza della complessiva condotta dell’amministrazione nella presente vicenda, che all’esito della prima valutazione dell’UE, espressa, dopo aver sospeso il procedimento per procedere ad approfondimenti istruttori, con verbale del 1° giugno 2021 veniva attestato dalla competente Commissione Tecnica (composta dalla Dott.ssa cinzia Ammaturo, dalla Dott.ssa Adriana Capriotti e dal Dott. Paolo Castellani) che « L’OPERA: NON RIVESTE INTERESSE » sussistendo dubbi in ordine alla paternità indicata e preso atto che « nelle COlezioni pubbliche italiane sono presenti diverse opere di RM e della sua bottega ».

Seguivano ulteriori approfondimenti, in parte svolti dall’UE su indicazione della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura (di seguito DG) che, non condividendo la posizione già espressa, riteneva necessario interessare « le Gallerie degli Uffizi e/o la Sabap di Firenze » (incaricandone l’UE) i cui esiti venivano compendiati nella Relazione della Dott.ssa Anna Bisceglia (di seguito Relazione Bisceglia ):

che confermava la presenza di « altre due versioni » della stessa composizione indicate come derivanti « da un medesimo modello preparatorio »;

che gli studi esaminati evidenziavano come l’opera in questione « dovesse essere il prototipo o comunque la versione più antica », da ritenersi la « capofila della terna di cui fanno parte »;

che il dipinto apparterrebbe alla « produzione di RM intorno alla metà degli anni ’20 del seCOo » ma caratterizzerebbe anche « gli avvii di NO nella sua Bottega ».

Sulla base di dette considerazioni, e della minor rappresentazione nelle COlezioni pubbliche italiane di opere riconducibili alla fase inziale e di formazione del NO rispetto alle produzioni della fase matura , l’esperta suggeriva alla Commissione e alla DG di « valutare l’acquisto per uno dei musei dello Stato Italiano ».

Le conclusioni della Commissione Tecnica dell’UE e la Relazione Bisceglia venivano in un secondo tempo analizzate dalla Dott.ssa Beatrice VA, esperta della stessa DG, che con relazione acquisita agli atti ( Relazione VA del 17 agosto 2021):

definiva il dipinto come « un soggetto di partiCOare fortuna noto al momento in altri due esemplari entrambi conservati all’estero » del quale doveva considerarsi provato che fosse « il primo della serie »;

sosteneva che per tale ragione, e non solo per la qualità artistica, rivestisse « interesse partiCOarmente importante ... » e che non potesse quindi essere rilasciato l’ALC.

Sulla base delle menzionate acquisizioni, con atto del 3 settembre 2021, maturava il preavviso di diniego emesso dall’UE nella persona della Direttrice, Dott.ssa Antonella Bonini, senza alcun nuovo coinvolgimento della Commissione Tecnica evidenziando come:

l’opera ripeteva « un soggetto di partiCOare fortuna noto al momento soli [o] in altri due esemplari, entrambi conservati all’estero »;

fosse da ritenere comprovato che il dipinto rappresentasse il « primo della serie »;

il riferimento quale autore al NO fosse di interesse « non tanto per la determinazione esatta dell’autore ma per quello che testimonia della bottega del RM negli anni cruciali del distacco di NO dal maestro ».

Il diniego di rilascio dell’ALC interveniva, all’esito del contraddittorio procedimentale, con provvedimento dell’UE del 15 ottobre 2021 che faceva proprie le illustrate valutazioni delle due Esperte.

Contestualmente veniva avviato il procedimento di dichiarazione di interesse partiCOarmente importante dell’opera ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) e d) del Codice.

La proprietà impugnava il diniego con ricorso gerarchico ex art. 69 del Codice proposto dinanzi alla DG (che già si era espressa disponendo che l’UE procedesse mediante adozione del citato preavviso di diniego) deducendo, in estrema sintesi, la tardività del provvedimento impugnato, adottato oltre lo spirare del termine di 40 giorni di cui all’art. 68 del Codice ed il difetto di motivazione e di istruttoria.

A sostegno dell’illegittimità del provvedimento impugnato, la proprietà produceva una consulenza di parte affidata alla Prof.ssa Elizabeth Pilliod, docente della Rutgers University-Camden, esperta della materia avente conoscenza diretta di tutte e tre le opere della pretesa serie per averle studiate « dal vivo ».

La studiosa. evidenziato come il dipinto fosse, fra i tre, il meno rifinito e si presentasse come incompiuto e disegnato con minore maestria e con diverso stile, affermava che lo stesso non potesse essere il capofila della serie e, in partiCOare, che l’autore non potesse essere il NO , tanto meno nella sua fase di formazione (anni ‘20 del Cinquecento) ma, in base alla tecnica rilevata, la paternità dovesse essere individuata in un autore successivo non formatosi alla bottega del RM , indicato in CE OR detto il OP (1544-1597).

L’amministrazione « al fine di meglio valutare la fondatezza delle doglianze proposte » (capo 12 del provvedimento di rigetto) disponeva un supplemento di istruttoria acquisendo il parere di un « riconosciuto specialista esterno » individuato nel Prof. Alessandro EC « già storico dell’arte presso il Ministero, dapprima presso la soprintendenza di Siena (1980-1982) e poi nella galleria degli Uffici (1982-2006) », nonché « Direttore del Giardino di BOBOLI (2006-2013) e della galleria Palatina di Palazzo Pitti (2009-2014) » e « dal 2016 Direttore della Fondazione Casa Buonarroti » (così qualificato dall’amministrazione che indica anche le pubblicazioni di maggior rilievo delle stesso sull’arte fiorentina del’400 e ‘500) che:

riconosceva l’opera come « di grande qualità che attesta la fortuna della sua composizione nella pittura del Cinquecento fiorentino » precisando tuttavia che, come già affermato dalla Prof.ssa Pilliod, poteva essere attribuito « a AN OR detto il OP, eccellente pittore e disegnatore dell’OU RI », allievo del NO;

riteneva la tavola « un’opera a sé stante, di grande originalità .... e non una replica di un cartone troppo usato » che « per il suo livello esecutivo e l’essere testimonianza di una composizione che ebbe una notevole fortuna fra i committenti, come attestano le varie versioni oggi note, è pertanto da mantenere assolutamente nel patrimonio artistico nazionale » consigliando « la conferma del diniego al rilascio dell’attestato di libera cirCOazione ».

Veniva altresì acquisita la posizione del Comitato tecnico-scientifico per le belle arti istituito ex art. 28, comma 1, lett. b) e 2, lett. d) del Regolamento di organizzazione di cui al d.P.C.M. n. 169/2019 che aderiva alla posizione espressa dal Prof. Checchi circa l’attribuzione al OP evidenziando come il catalogo dell’autore in detti termini individuato fosse « in via di ricostruzione » ed auspicando per tale ragione il trattenimento in Italia del dipinto.

Contestualmente rilevava che l’esistenza di più versioni ella DO CO BA proverebbe « l’esistenza di un modello ben noto » e che « lo studio della tavola aprirebbe a nuove conoscenze sul modus operandi della bottega del NO ».

Sulla base delle ondivaghe e contraddittorie risultanze l’amministrazione respingeva il ricorso con decreto n. 205 dell’8 marzo 2022 sul rilievo che « risultano sussistenti le addotte ragioni di diniego all’esportazione del dipinto in oggetto, per la qualità, la rilevanza e la significatività della rappresentazione, anche in rapporto alle altre due opere discendenti dal medesimo cartone del NO, conservate a Londra e a Chicago. Data la complessità della vicenda e l’esigenza di approfondire la storia di un’opera della quale non è ancora certa la paternità, che si rivela preziosa fonte per quanto dice su RM e il suo seguito, sul metodo di lavoro, sulla trasmissione e la fortuna dei modelli e dei cartoni nelle botteghe fiorentine del Cinquecento, si sottolinea l’importanza di trattenere l’opera in Italia anche al fine di condurre ulteriori indagini e approfondimenti ».

L’esito da ultimo intervenuto e il diniego di ALC, unitamente ai presupposti provvedimenti, venivano impugnati con ricorso iscritto al n. 5168/2022 R.R. che il Tar per il Lazio respingeva con sentenza n. 2409 del 3 febbraio 2025 riconoscendo la tempestività dell’attività provvedimentale dell’amministrazione, contestata dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso, e l’infondatezza delle plurime censure di merito sviluppate con il secondo motivo, ritenendo che il Ministero « tanto in fase di adozione del provvedimento di cui all’art. 68 del Codice, quanto nel decidere il ricorso gerarchico proposto ai sensi del successivo art. 69 » avesse « compiuto un’istruttoria approfondita, giungendo, in modo ampiamente motivato, a ritenere sussistenti gli indicati profili di rilevanza culturale dell’opera ».

La Società impugnava la sentenza del Tar con appello depositato il 1° settembre 2025 deducendo

« ERRONEO RIGETTO DEL SECONDO MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. N. 537/2017 – ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. CARENZA DI MOTIVAZIONE. INCOMPETENZA E SVIAMENTO DI POTERE » censurando, sotto un primo profilo, l’ iter procedurale seguito dall’amministrazione ritenuto, in estrema sintesi, non essere rispettoso degli ambiti di competenza dei diversi Uffici coinvolti e, sotto un secondo profilo, evidenziando la complessiva contraddittorietà delle acquisizioni istruttorie sulle quali l’amministrazione fondava le proprie determinazioni;

« ERRONEO RIGETTO DEL PRIMO MOTIVO DI RICORSO VIOLAZIONE DEL TERMINE PER LA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO PER IL RILASCIO DELL’ATTESTATO DI LIBERA CIRCOLAZIONE » deducendo, con argomenti in parte già introdotti con il precedente capo d‘impugnazione, la complessiva perplessità delle valutazioni di merito espresse dall’amministrazione.

Il Ministero si costituiva il 2 settembre 2025 con memoria formale e deposito documentale integrato da un successivo deposito del 15 settembre 2025, comprensivo di una relazione dell’UE circa i fatti di causa, cui affidava le proprie difese.

Alla camera di consiglio del 18 settembre 2025, facendo seguito all’istanza di abbinamento al merito depositata il precedente giorno 15, l’appellante rinunciava all’istanza cautelare.

L’appellante rassegnava le proprie conclusioni con memoria del 13 febbraio 2026.

All’esito della pubblica udienza del 19 marzo 2026 la causa veniva decisa.

Come anticipato, è controversa la rilevanza artistica di un dipinto in relazione al quale veniva richiesto un attestato di libera cirCOazione, negato dall’amministrazione all’esito di un artiCOato, a tratti confuso, procedimento sviluppatosi mediante plurime e in tesi contraddittorie acquisizioni istruttorie.

La complessa vicenda, che sarà di seguito illustrata integrando quanto già anticipato, si concludeva con il rigetto dell’impugnazione in via gerarchica del diniego di rilascio dell’autorizzazione richiesta e del contestuale avvio del procedimento teso alla dichiarazione di interesse partiCOarmente importante dell’opera, da parte del medesimo Ufficio che precedentemente (nell’ambito dello stesso sviluppo procedimentale) si era espresso in senso contrario: esito che, si anticipa, presenta plurimi profili di criticità e contrasto con le acquisizioni istruttorie.

Con il primo motivo l’appellante censura la sentenza nella parte in cui respinge il secondo motivo di ricorso con il quale era dedotta « l’illegittima invasione » della DG in ambiti di competenza esclusiva dell’UE che in merito all’opera in questione si era già espressa per l’assenza di interesse.

La DG avrebbe ecceduto le proprie competenze nel disporre gli ulteriori approfondimenti istruttori e nell’imporre l’adozione del preavviso di diniego e tale sconfinamento non potrebbe giustificarsi, come ritenuto dal Tar, invocando l’art. 68, comma 2, del Codice laddove prevede che « l’ufficio di esportazione, entro tre giorni dall’avvenuta presentazione della cosa [o del bene], ne dà notizia ai competenti uffici del Ministero, che segnalano ad esso, entro i successivi dieci giorni, ogni elemento conoscitivo utile in ordine agli oggetti presentati per l’uscita definiti » ed affermando che in tal modo l’amministrazione si sarebbe limitata a fornire un supporto istruttorio all’UE.

Espone l’appellante che il Tar avrebbe altresì errato ove afferma che la condotta della DG non eccedeva le funzioni attribuite dell’art. 16, comma 1, del d.P.C.M. n. 169/2019 recante « Regolamento di organizzazione del Ministero della cultura, degli uffici di diretta COlaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance » a norma del quale « la Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio svolge le funzioni e i compiti relativi alla tutela dei beni di interesse archeologico, anche subacquei, dei beni storici, artistici e demoetnoantropologici, ivi compresi i dipinti murali e gli apparati decorativi, nonché alla tutela dei beni architettonici e alla qualità e alla tutela del paesaggio. Con riferimento alle attività esercitate dalle Soprintendenze Archeologia, belle arti e paesaggio, la Direzione generale esercita i poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo e, in caso di necessità, informato il Segretario generale, avocazione e sostituzione, anche su proposta del Segretario regionale » (poteri questi ultimi non esercitati).

Non sarebbe inoltre consentito alla DG di imporre l’adozione del preavviso di diniego, né il preavviso potrebbe essere adottato dal responsabile dell’UE senza il coinvolgimento della Commissione Tecnica che si era già pronunziata, peraltro in senso opposto, in ordine alla medesima opera.

Le suesposte doglianze, che investono profili di carattere formale e procedurale, possono essere superate stante la manifesta fondatezza delle ulteriori censure sviluppate nella seconda parte del medesimo capo di impugnazione ed in quello successivo con le quali sono oggetto di contestazione, in estrema sintesi, la coerenza dell’istruttoria svolta, la congruità della motivazione e, in ultima analisi, l’attendibilità dei giudizi espressi a conferma del diniego di rilascio dell’ALC e contestuale avvio del procedimento ex art. 10 del Codice.

L’appellante, con lo stesso capo d’impugnazione, sotto un primo profilo, allega che la Dott.ssa Bisceglia, autrice del contributo istruttorio acquisito dall’UE, non si sarebbe in ogni caso pronunziata circa l’inopportunità di rilasciare l’ALC essendosi invece limitata, come peraltro rilevato dal Tar, ad affermare che « alla luce di queste osservazioni – qualità esecutiva, provenienza accertata da COlezione storica toscana, pedigree attribuzionistico, stato di conservazione – si ritiene utile suggerire alla Commissione e alla DG competente di valutare l’acquisto per uno dei musei dello Stato italiano » (circostanza che emerge per tabulas dai contenuti della Relazione nei termini sopra riportati).

Il Tar avrebbe quindi errato nel ritenere che l’indicazione circa l’opportunità di procedere all’acquisto dell’opera rendesse « non dubitabile » che la stessa si fosse espressa a favore del diniego di attestato.

A tal proposito l’appellante sostiene che i presupposti per il diniego e per l’acquisto sarebbero diversi.

In partiCOare, espone a titolo meramente esplicativo, che ai fini dell’adozione del primo, dovrebbero ricorrere almeno due dei criteri di cui al D.M. n. 537/2023 non essendo sufficiente la sola evidenziata rarità del bene che sarebbe da ritenersi elemento sufficiente a determinare il solo acquisto ma non anche il diniego di attestato.

A sostegno della tesi allega i contenuti della cirCOare ella stessa DG n. 1/2023 ove si afferma che «i l D.M. n. 537 del 2017 … ha stabilito sei diversi parametri … almeno due dei quali devono sussistere per poter denegare l’esportazione di un bene. Diversamente, le proposte di acquisto non sono subordinate alla compresenza di (almeno) due dei suddetti criteri ministeriali … si pensi per esempio a una proposta di acquisto di un’opera di altissima qualità oppure estremamente rara assente nelle COlezioni statali, ma che non necessariamente risponde anche agli altri e ulteriori criteri elencati nel decreto ministeriale n. 537 del 2017 ».

La sentenza viene quindi contestata nella parte in cui, individuati gli « indirizzi » (punto 4.2) dettati ai fini in esame dal D.M. n. 537/2017 (« qualità artistica dell’opera », « rarità dell’opera, in senso qualitativo e/o quantitativo», «rilevanza della rappresentazione », « appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale, anche se non più in essere o non materialmente ricostruibile », « testimonianza partiCOarmente significativa per la storia del COlezionismo », « testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione e/o provenienza straniera »), afferma (punto 4.3.2) che nel diniego impugnato risulta riscontrata « la sussistenza nell’opera in questione di tre dei sopra richiamati elementi di valutazione individuati dagli Indirizzi, vale a dire la qualità artistica, la rarità e il valore della rappresentazione ».

Con specifico riferimento ai profili da ultimo richiamati, l’appellante evidenzia che la Dott.ssa Bisceglia non si esprimeva circa la rarità dell’opera mentre in merito alla qualità artistica , si sarebbe limitata a valorizzare il « pedigree attribuzionistico » dell’opera, ovvero un elemento estraneo ai suesposti « Indirizzi », sostenendo che si tratterebbe di un’opera del NO : affermazione smentita successivamente dall’amministrazione che riterrà attendibile l’attribuzione dell’opera a AN OR detto il OP in conformità a quanto affermato tanto dalla consulente di parte, Prof.ssa Pilloid, quanto dal Prof. EC consulente dalla stessa amministrazione.

Con il secondo motivo (che, come anticipato, può essere scrutinato congiuntamente stante la sostanziale omogeneità delle censure, fondate su medesimi profili di erroneità e contraddittorietà delle risultanze istruttorie) l’appellante deduce che in primo grado veniva altresì contestato il merito della valutazione circa la affermata prevalenza dell’interesse culturale al mantenimento dell’opera sul territorio nazionale sul diritto di proprietà del privato.

La sentenza è censurata nella parte in cui, come già evidenziato, ritiene che, a sostegno del diniego, risultino soddisfatti gli Indirizzi di cui al D.M. n. 537/2017 riferiti alla « qualità artistica », alla « rarità » e alla « rilevanza della rappresentazione ».

Con riferimento alla qualità artistica l’appellante allega nuovamente che la Dott.ssa Bisceglia avrebbe fondato il proprio giudizio sulla attribuzione dell’opera al NO , successivamente smentita riconoscendo la paternità dell’opera in capo al OR, da ritenersi artista di rilievo inferiore che mai avrebbe lavorato nelle botteghe del RM e del NO.

L’attribuzione al OR, nato nel 1544, smentirebbe anche la riconosciuta originalità del dipinto che non potrebbe essere considerato il modello delle repliche conservate presso l’Art Institute di Chicago e la National Gallery di Londra che hanno datazione precedente, risultando quindi contraddetta la qualificazione dell’opera come prototipo della serie realizzata nella prima metà del Cinquecento (anni ’20) nella bottega del RM negli anni del distacco del NO .

Sarebbe inoltre contraddittoria la stessa indicazione del dipinto come parte di una serie atteso che lo stesso Prof. EC (si ribadisce consulente dell’amministrazione nella fase contenziosa definita con il rigetto del ricorso gerarchico impugnato) descrive il dipinto come un’opera « a sé stante ».

Quanto al criterio della rarità il Tar afferma che la dott.ssa Bisceglia attribuiva a tal fine rilievo al fatto che della stessa composizione esistessero solo altre due varianti e che l’opera in questione, in considerazione dei numerosi « pentimenti » e rielaborazioni in essa presenti, fosse da ritenere « il prototipo o comunque la versione più antica » della serie : posizione fatta propria dalla DG che, ritenendo erroneamente che il dipinto in questione rappresentasse « certamente il primo della serie », affermava nel già richiamato verbale del 17 agosto 2021 che « l’attestato di libera cirCOazione non [potesse] essere rilasciato » (equivoco reiterato dall’UE nel successivo preavviso di rigetto e nell’atto di diniego affermando che il dipinto « costituì il modello delle repliche conservate presso l’Art Institute di Chicago e la National Gallery di Londra »).

Quanto rilevato in merito alla « qualità » e alla « rarità » varrebbe anche a contestazione della « rilevanza della rappresentazione » la cui ricorrenza veniva dal Tar affermata sulla base dei medesimi errati presupposti nonostante si tratti di un soggetto molto diffuso e riprodotto in modo seriale.

L’appello è fondato nei termini di seguito esposti.

Ai sensi dell’art. 68, comma 4, del Codice, « nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera cirCOazione gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell'artiCOo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo ».

I richiami indirizzi idonei a sorreggere la valutazione di interesse sono individuati dal D.M. n. 537/2017 nella « qualità artistica dell’opera », « rarità dell’opera, in senso qualitativo e/o quantitativo», «rilevanza della rappresentazione », « appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale, anche se non più in essere o non materialmente ricostruibile », « testimonianza partiCOarmente significativa per la storia del COlezionismo », « testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione e/o provenienza straniera ».

In punto di ampiezza del sindacato giurisdizionale in siffatta materia deve rilevarsi che il potere del giudice soggiace al limite del rispetto delle valutazioni di opportunità di esclusiva pertinenza dell’amministrazione, insindacabili nel merito pena il superamento dei limiti esterni della giurisdizione.

L’esito provvedimentale è quindi soggetto ad un sindacato volto al rilievo di elementi tali da palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere valutativo.

Ne deriva che il sindacato deve ritenersi consentito limitatamente all’accertamento del rispetto, da parte dell’Autorità procedente, del principio di ragionevolezza tecnica da apprezzarsi mediante verifica della complessiva coerenza fra i fatti accertati e gli elementi istruttori e le regole tecniche e procedimentali predeterminate, restando esclusa ogni possibilità di sostituirsi all’amministrazione, ma restando tuttavia ammessa la piena conoscenza del fatto e del percorso volitivo seguito dall’amministrazione (fra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5559).

Tale riserva di amministrazione, come già precisato in giurisprudenza, « è contemperata dall’obbligo motivazionale, a salvaguardia sia della trasparenza dell’azione amministrativa, sia delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino » (Cons. Stato, Sez. VII, 23 febbraio 2023, n. 1878) che consente al giudice di valutare la legittimità della determinazione amministrativa ab externo , sotto il profilo della complessiva congruità, proporzionalità e ragionevolezza delle valutazioni espresse alla luce della coerenza con le emergenze istruttorie acquisite.

Come già anticipato, possono essere superate le doglianze riferite alla lamentata sovrapposizione dell’operato dell’UE e della DG (che come già evidenziato interveniva indirizzando l’esito sul quale si sarebbe successivamente pronunziata in sede di decisione del ricorso gerarchico) posto che l’amministrazione perveniva all’esito in questa sede contestato esercitando il proprio potere valutativo in forma palesemente perplessa pervenendo al diniego definitivo in virtù di progressivi aggiustamenti dalla propria valutazione che, in larga parte, procedevano di pari passo con il riconoscimento del fondamento delle posizioni sostenute dalla proprietà emerso in sede procedimentale, conferendo con ciò fondamento ai dedotti vizi di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà.

Come già esposto, la riconducibilità dell’opera al NO , e in ogni caso alla bottega del RM , veniva posta in dubbio sin dai primi accertamenti dell’UE sulla base di evidenze confermate in sede di successive verifiche.

Si è già infatti illustrato che l’amministrazione centrale perveniva al censurato diniego fondando la propria determinazione sui contenuti della Relazione Bisceglia e della Relazione VA che concordavano nel ritenere il dipinto controverso come appartenente alla « produzione di RM intorno alla metà degli anni ’20 del seCOo ma che caratterizzano anche gli avvii di NO nella sua Bottega » individuando il pregio artistico del dipinto, non tanto e non solo, nella affermata riconducibilità della stessa al NO , la cui significativa presenza nelle COlezioni pubbliche nazionali non è controversa, ma nell’essere espressione della fase di formazione dell’artista, COlocata negli anni ’20 del sedicesimo seCOo, meno rappresentata delle produzioni mature .

Tale attribuzione, come evidenziato si è manifestata in tutta la sua erroneità sulla base delle valutazioni della consulente di parte della proprietà, condivise successivamente anche dal consulente dell’amministrazione.

Ciò nonostante, come già esposto, l’erronea individuazione del dipinto come opera del NO nella sua meno documentata fase di formazione e, in partiCOare, come prototipo della serie , nonché unico elemento della stessa presente sul territorio nazionale, integrava il fondamento del censurato diniego di rilascio dell’ALC e del contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse partiCOarmente importante dell’opera ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) e d) del Codice.

A conferma della già evidenziata perplessità dell’agire amministrativo basti qui rilevare i seguenti macroscopici elementi di dissonanza fra l’esito procedimentale contestato ed i contenuti delle plurime acquisizioni istruttorie.

Sotto un primo profilo, non vi è alcuna certezza circa l’appartenenza dell’opera controversa alla serie di tre dipinti.

Ciò viene affermato tanto nella Relazione Bisceglia quanto nella Relazione VA con affermazioni condivise dall’UE che, pronunciandosi nella persona della Responsabile in modo non conforme al giudizio precedentemente espresso dalla Commissione Tecnica della medesima artiCOazione (e a ciò deputata), ne recepiva le valutazioni assumendole a fondamento del diniego di rilascio dell’ALC.

La circostanza trova tuttavia successivamente smentita, non solo nel parere della Prof.ssa Pilliod, la cui qualità di consulente di parte, nonostante l’autorevolezza della studiosa, legittima atteggiamenti di massima prudenza, ma anche nel parere reso dal Prof. EC consulente della stessa amministrazione.

L’estraneità del dipinto alla serie depotenzia l’affermata opportunità di negare l’attestato in quanto unico esemplare della serie presente sul territorio nazionale.

Sotto un secondo profilo strettamente connesso al precedente, non vi è ragionevole certezza nemmeno in ordine alla qualificazione dell’opera quale prototipo della serie.

Anche in questo caso la circostanza, oltre che essere smentita dalla Prof.ssa Pilliod (che rileva significative differenze nello stile e nella qualità della pittura) è avversata anche dal Prof. EC che definisce il dipinto come un’opera a sé stante escludendo altresì che derivi dal medesimo « cartone » riconducibile al NO : profilo questo ritenuto invece dall’amministrazione di grande rilievo per avvalorare il giudizio espresso in ordine all’importanza dell’opera.

Sotto un terzo profilo, è contraddittoria la datazione dell’opera la cui importanza viene dapprima individuata nell’essere espressione della fase formativa del NO COlocata negli anni ’20 del Cinquecento, precedente al distacco dell’artista dalla bottega del RM e indicata come scarsamente rappresentata nelle COlezioni pubbliche italiane, ma smentita dalla successiva attribuzione, ad opera dei consulenti di entrambe le parti (Pilliod e EC), ad un diverso autore nato nel 1544.

Sotto un quarto profilo, in parte già evocato, non vi è certezza finanche in ordine alla paternità dell’opera il cui pregio viene dapprima rinvenuto nell’essere opera del NO in un preciso momento della sua formazione artistica, e successivamente nella derivazione da un modello/ cartone dello stesso, salvo poi pervenire all’attribuzione dell’opera ad un diverso autore, il OP , apparso sulla scena pittorica fiorentina a decenni di distanza, e indicato in atti come meno rilevante, la cui opera, come afferma il consulente dell’amministrazione, non sarebbe derivazione del citato cartone .

Le suesposte contraddittorietà delle acquisizioni istruttorie si riflettono sui contenuti del provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico impugnato in primo grado determinato dall’amministrazione sul rilievo (pag. 16 del provvedimento):

che « tutti gli storici dell’arte che hanno esaminato il dipinto concordano sull’enorme valore culturale dell’opera », pur riconoscendo la sussistenza di dubbi circa la paternità della stessa tanto da ritenere « la necessità di indagare ulteriormente » in merito allo specifico profilo (punto 3.5);

che « discendendo tutte e tre le riproduzioni [della serie, ndr] dal medesimo cartone attribuito al NO », e trattandosi quindi di « tre riproduzioni della stessa composizione, tutte riconducibili alla Scuola del RM », due delle quali esposte all’estero, si giustificherebbe « l’interesse al mantenimento [dell’opera controversa] nel territorio italiano » (punto 3.5);

che l’opera rivestirebbe « interesse culturale sotto il profilo storico-relazionale, in quanto testimonianza dei rapporti tra i maestri e gli allievi delle botteghe d’arte fiorentine del Cinquecento, profilo che risulta accentuato dalla nuova attribuzione ad un artista come AN OR detto il OP non coevo ma più tardo, in quanto testimonia la fortuna del cartone attribuito al NO » (punto 3.6).

Le suesposte conclusioni si pongono in evidente contraddizione con le motivazioni spese a supporto dell’impugnato diniego di rilascio dell’ALC basato, come evidenziato, su presupposti affatto diversi e comprovano il dedotto ondivago agire dell’amministrazione che nell’occasione si è spinta a conferire valore di conferma dell’ipotizzato « valore culturale dell’opera » alle risultanze istruttorie che invece smentivano, come già illustrato, il supporto motivazionale del diniego di attestato impugnato.

Quanto alle motivazioni di cui al punto 3.5, deve rilevarsi che la enfatizzata concordanza dei giudizi degli esperti circa il valore dell’opera, che potrebbe astrattamente giustificare un autonomo procedimento di dichiarazione di interesse dell’opera, è elemento inidoneo a supportare sotto il profilo motivazionale il giudizio di legittimità del diniego di attestato impugnato che riconduceva il pregio e l’importanza del dipinto a presupposti, come sopra evidenziato, diversi e in buona parte smentiti dall’istruttoria condotta dalla DG in vista della decisione del ricorso gerarchico (paternità, datazione, valore relazionale derivante dall’appartenenza alla serie).

Né è in alcun modo documentata la pretesa relazione fra il OR e la bottega del RM . Peraltro, la affermata necessità di « indagare ulteriormente » esposta nel rigetto in questione, comprova semmai il fondamento del dedotto difetto di istruttoria.

Per quanto riguarda l’artiCOato motivazionale di cui al punto 3.6, l’affermazione trova smentita nel parere del consulente dell’amministrazione che escludeva la relazione esistente fra l’opera del OP e il cartone del NO .

Deve infatti evidenziarsi che il Prof. EC:

pur riconoscendo l’opera come « di grande qualità che attesta la fortuna della sua composizione nella pittura del Cinquecento fiorentino » precisava tuttavia, come già affermato dalla Prof.ssa Pilliod, che poteva essere attribuito « a AN OR detto il OP, eccellente pittore e disegnatore dell’OU RI », allievo del NO ;

riteneva la tavola « un’opera a sé stante, di grande originalità .... e non una replica di un cartone troppo usato » che « per il suo livello esecutivo e l’essere testimonianza di una composizione che ebbe una notevole fortuna fra i committenti, come attestano le varie versioni oggi note, è pertanto da mantenere assolutamente nel patrimonio artistico nazionale ».

In altri termini l’amministrazione respingeva le censure formulate dalla proprietà avverso la motivazione del rigetto riformulando un diverso supporto motivazionale in larga parte non presente tanto nel preavviso di dinego quanto nel diniego di attestato.

Non può inoltre ritenersi sufficiente a sorreggere il rigetto del ricorso gerarchico sotto lo specifico profilo il parere reso dal Comitato tecnico-scientifico per le belle arti, (che aderiva alla posizione espressa dal Prof. Checchi circa l’attribuzione del dipinto al OR).

Nell’occasione, infatti, l’organo evidenziava unicamente, peraltro con argomenti generici, come il catalogo dell’autore individuato (il OR) fosse « in via di ricostruzione », auspicando per tale ragione il trattenimento in Italia del dipinto.

Posizione quella del Comitato, al pari di quella espressa dal Prof. EC, che legittimerebbe semmai una rivalutazione del dipinto quale opera del OR e non un macroscopico e tardivo cambio di rotta in sede di decisione del ricorso gerarchico adattando i precedenti giudizi ad un’opera sostanzialmente diversa, ancorché avente il medesimo soggetto:

dapprima il prototipo di una serie attribuita al periodo di formazione del NO , risalente agli anni ’20 del Cinquecento, indicato come unico esemplare presente in Italia.

in seguito un’opera a sé stante del OR risalente alla seconda metà del Cinquecento priva di derivazione dalla la serie precedente, non condividendo il medesimo cartone .

L’illustrato incedere dell’amministrazione comprova la palese perplessità della condotta della stessa che agiva, come già rilevato, mediante progressivi aggiustamenti delle proprie posizioni a sostegno della posizione preventivamente assunta già in sede di rinvio all’UE per la riformulazione della determinazione in ordine all’istanza di rilascio dell’ALC, pervenendo a conclusione della vicenda, in sede di rigetto del ricorso gerarchico a confermare il medesimo esito pur riconoscendo più o meno implicitamente che l’opera potesse essere di autore, epoca e pregio diversi.

Per le suesposte ragioni sono da ritenersi fondate anche le deduzioni relative al mancato rispetto dei parametri di cui al D.M. n. 537/2017, in relazione ai quali le valutazioni dell’amministrazione presentano gli stessi profili di perplessità essendo basate sui medesimi contraddittori elementi.

Quanto infatti alla « qualità dell’opera » la DG rinvia alle relazioni degli studiosi Rearick e Costamagna che « nel 2004 sottolineano la rilevante qualità della pittura » (punto 3.7 dl rigetto del ricorso gerarchico), trascurando che il giudizio dei primi è espresso in ordine ad un dipinto ritenuto essere del NO (elemento non neutro ai fini della valutazione del pregio artistico dell’opera) e quello del secondo, sebbene riferito alla medesimo oggetto materiale, è espresso sulla base di una diversa paternità, riconosciuta ad un autore di minor rilievo e di altra epoca.

Quanto al criterio della « rarità », l’amministrazione giunge ad affermare:

che troverebbe conferma « dagli ultimi sviluppi della paternità dell’opera, che attualmente la attribuiscono - a differenza delle altre due riproduzioni e delle prime ipotesi cirCOate fra gli studiosi - a AN OR detto il OP ... pittore e disegnatore dell’OU RI ... che raggiunse i suoi vertici nelle opere dipinte per lo studiolo di AN I in palazzo Vecchio » (punto 3.7, 4° cpv);

che la « rilevanza della rappresentazione » emergerebbe « con fermezza » trattandosi della « terza replica di un cartone del NO » (5° cpv.).

Quanto al primo artiCOato motivazionale, a tacere del fatto che, in assenza di ulteriori elementi informativi, suscita perplessità la circostanza che la diversa paternità (attribuita peraltro ad un autore di minore importanza) impatti sulla rarità dell’opera, pare contraddire o quanto meno affievolire (v. riferimento all’ OU RI) l’affermato legame del OR con il NO prospettato come elemento confermativo del pregio dell’opera (v. Relazione EC ).

Quanto al secondo, si insite sulla derivazione dell’opera da un cartone del NO che il Prof. EC (il cui parere è richiamato divenendo parte integrante del provvedimento) espressamente esclude.

Da ultimo deve rilevarsi che anche il richiamo alla posizione del Comitato tecnico-scientifico che dell’opera avrebbe evidenziato « l’importanza anche come caso di studio, al fine di approfondire la portata della Scuola del NO, allievo del RM » (5° cpv.), in assenza di più chiare indicazioni, è perplessa poiché, sotto un primo profilo, è confusa la COlocazione artistica del NI (appartenente all’ OU RI e contestualmente allievo del NO la relazione con il quale verrebbe in rilievo in quanto quest’ultimo è allievo del RM ); sotto altro profilo, poiché il richiamato parere del Comitato tecnico-scientifico non mancava di rilevare la presenza di più versioni della DO CO BA che proverebbe « l’esistenza di un modello ben noto » formulando un apprezzamento che COlide con la pretesa rarità dell’opera.

Per quanto precede l’appello deve essere acCOto nei suesposti termini, fatti salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’amministrazione, sussistendone i presupposti.

Le spese del doppio grado di giudizio sono poste a carico del Ministero resistente nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando gli atti con esso impugnati nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Ministero della Cultura al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in € 5.000,00 oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN NE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

RC OP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC OP	AN NE

IL SEGRETARIO